论文部分内容阅读
行政诉讼法施行20年，让“民告官”从最初的“新鲜事”发展到现在的“平常事”。然而，行政诉讼至今仍没有成为民众解决权利与权力冲突的首要选择与最终渠道。
[背景资料]
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了备受瞩目的《中华人民共和国行政诉讼法》。该法于1991年10月1日起施行。这部“起草前，有人反对；起草时，引发争议；颁布后，有人批评”，并且在实践中“又是一部受人批评最多的法律”，结束了我国“民不可告官”的历史。
至今，行政诉讼法实施已经20周年。“民告官”，这个曾经引起轩然大波的词语，如今已变得稀松平常。根据最高人民法院提供的数据，自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件152万余件，案件种类达到50多种，原告胜诉率为30%。
然而，“民告官”尽管如火如荼，但并没有成为解决“官”“民”纠纷的主渠道。
20年推动三大转变
□20世纪80年代初，还没有谁会想象自己能够站在法庭上和行政机关来“讲理”，并要求后者低头认错加以改正。如今，“民告官”已不再是件稀奇事。这之间的变化，您是怎样看待的？
■我想从行政诉讼法的第一条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”来阐述。
□从“民”这个角度来看，行政诉讼法的实施对“保护公民、法人和其他组织的合法权益”起到了怎样的作用？
■相对于没有行政诉讼法的阶段，如今对公民、法人和其他组织的合法权益的保护力度有了很大的提升。以前老百姓没有告官的途径，可以说是行政诉讼法打开了这一途径。我们知道，诉讼是实现法律正义的最后一道屏障。
□这对民众权利意识的觉醒是否具有推动作用？
■当然。从过去的只能服从行政管理，到可以由司法途径质疑行政行为的合法性，这种巨大的理念转型，无疑会刺激民众的权利意识，同时还会激发民众的公民意识——通过行政诉讼，切实地行使宪法赋予他们的监督权限。
□对于当被告的“官”而言，行政诉讼法是怎样“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的？
■过去20年，法院不断受到司法政策调整的影响。具体到行政诉讼的这一作用，到底是以监督政府为主，还是要强调对行政机关依法行政的维护，也因各个时期司法定位的不同，而出现了调整。但总的来说，行政诉讼对政府的外在制约力是不可否认的。
目前行政诉讼案件的胜诉率为三成左右，这说明至少有30%左右的诉讼请求得到了法院的支持，使得不合法的行政行为得以纠正，造成的损害得到弥补。
□这是否可以理解为对公权具有抑制的作用？
■这个问题要从两方面来看。在上世纪90年代初，刚开始实施行政诉讼法时，学界与实务界对行政诉讼功能的理解，更多地倾向于制约公权力。直到今天，行政诉讼仍在发挥这样的制约作用。但随着现代行政任务的变化，行政机关积极的一面，也越来越引起关注。所以当代行政诉讼理论认为，行政诉讼还要发挥引导与保障合法行政的作用。
□如何理解行政诉讼法能够“保证人民法院正确、及时审理行政案件”？
■这可以视作对法院权威的体现，但这点是目前做得最弱的。理想的状态，应当是完全按照合议庭的独立的意志来对案件作出审判，但现在还不能完全做到。不过，行政诉讼法出台20年来，法院的独立性在不断增强，法院的权威性也在日益得到强化。
仍未成为“主流”
□许多人士指出，行政诉讼仍然没有成为解决“官”“民”纠纷的主渠道，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在。是否因为这一制度在“保护公民、法人和其他组织的合法权益”上做得还不够？
■的确如此。首先是受案范围上过于狭窄。行政诉讼法对受案范围采取的是肯定列举加否定列举的方式。其中肯定列举的可诉内容只有8项，但这8项是远远不能够穷尽民众需要被保护的权益的。反观国外的立法，多是采用概括肯定加列举否定的方式。
其次是行政诉讼法对原告资格的范围规定得太窄，仅限于主观诉讼，即所告的内容必须是与自己的切身利益相关的。这就把客观诉讼排除在行政诉讼之外，比如公益诉讼在我国还未得到规范层面的认可。可喜的是，近期部分地方法院已经受理了公益诉讼。
再次，行政诉讼法目前保护的利益仅限于合法权益，这意味着信赖利益等利益还很难在行政审判中得到保护。
□目前的“民告官”案件只是很小的一部分，事实上有大量的案件没有进入行政诉讼程序。据报道，每年国家信访局接待信访件数达千万次，其中相当多的数量为行政争议。民众信访不信法，您认为根源是什么？
■这种现象的出现，首先是中国传统文化的影响。我国自古就有进京告御状的传统，民众的心理深受其影响。其次，是部分信访个案中确实存在违法的问题，经领导指示，问题得到解决，让民众感觉到人治的力量。再次，涉法涉诉信访在现实中的存在，未能尊重司法裁判的最终性，以实质正义架空了法律的形式正义，从而抵毁了法院的权威。
□据报道，最高人民法院决定从2010年5月22日起到2010年底，对“民告官”的行政案件进行集中治理整顿，重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉案件，并表示此举的目标是让“民告官”案件的申诉上访率有较为明显的下降。对此，如何来解读？
■一些本已审结的案件，当事人通过申诉上访，引发媒体关注甚至进行炒作，引来高官介入，使得法院被迫启动再审程序，花过量的时间和精力来处理，直接影响了法院以法律为依据的根本。这传递给民众的信号是，法院说了不算，进而无法实现行政诉讼法提出的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”。
期待完善
□在这20年里，不少地方都对行政诉讼法的实践进行了有益的探索，比如行政首长出庭制就是一项创新制度。您是怎样看待的？
■我认为在当下，这一被批评为“走形式”的制度，还是有一定的积极意义的。行政首长出庭，首先可以强化行政机关官员对依法行政的重视。此外，若我们能够配套相关的庭审公开、裁判文书公开措施，民众就可以了解官员在庭审过程中的表现。在目前竞选上岗的举措在许多地方试点的背景下，行政机关官员考虑到民众的支持率，也会更加重视自己在庭审过程中的表现。
2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出29项具体措施将加强法治政府建设进一步细化。其中提到“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”，这可以说是对行政首长出庭制的再落实。
□近日有媒体报道，以“民告官”案件多发地的浙江省温州市为例，虽然通过一系列制度举措逼着一把手行政首长出庭，但是新问题又来了：官员露面是露面了，却往往一言不发，形同摆设。对此，温州又出台新招，让法官从仪表、庭前准备、法律知识、用语四方面对出庭行政首长的表现进行考核。如何来看待这一问题？
■温州的这一做法，也是对官员出庭的强化。但实践中，法官因为各种因素，很难对官员在庭上的表现进行评判。
有人对行政首长出庭制提出质疑，认为这仅仅是在作秀。实际上，我们可以对作秀进行批评，政府因此而改进了，我们还可以再批评，如此一步一步来推动政府革新。即使是形式化的，对于百姓来说，也总比没有好，因为我们还需要考虑到具体的国情。实践中的问题往往比制度设计时所设想的更多元。法治政府的建设是一个循序渐进的过程，不是一蹴而就的，需要给政府一段时间。
□目前，一些地方出台了行政问责制度。如把干部履职与行政诉讼的胜诉率相挂钩，这是否造成了对行政诉讼的影响？
■我并不很赞同这样的行政问责制。从行政法学的理论来看，违法的行政行为并不一定是有过错的行政行为。政府败诉了，说明政府存在违法行为，但并不等于官员就一定存在过错。
比如有些登记类案件，行政机关登记错误是因为行政相对人递交了虚假的材料，而行政机关工作人员即便尽到了审查职责，也很难辨别材料的真假。如果不论有无过错就追责官员，是不正常的，把问题政治化了。
□行政诉讼法从施行至今已经过了20个年头，有肯定也有争议。从长远看，如何让行政诉讼制度更好地发力？
■对于行政法治的发展，我还是抱乐观的态度的。20年前，大家都不知道“民”还能告“官”，但如今在浙江的一个小县城里，一年就有300至400个“民告官”案件。
国务院新近出台的《关于加强法治政府建设的意见》的总姿态进一步显示了要推进依法行政，进一步加强法治政府建设。这需要各方形成合力，中央定基调，各地积极配合，法官投身其间，学界紧密跟上，使得行政诉讼制度走上更为完善之路。
（郑春燕：浙江工商大学法学院教授，法学博士。研究方向：宪法学与行政法学。）
[背景资料]
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了备受瞩目的《中华人民共和国行政诉讼法》。该法于1991年10月1日起施行。这部“起草前，有人反对；起草时，引发争议；颁布后，有人批评”，并且在实践中“又是一部受人批评最多的法律”，结束了我国“民不可告官”的历史。
至今，行政诉讼法实施已经20周年。“民告官”，这个曾经引起轩然大波的词语，如今已变得稀松平常。根据最高人民法院提供的数据，自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件152万余件，案件种类达到50多种，原告胜诉率为30%。
然而，“民告官”尽管如火如荼，但并没有成为解决“官”“民”纠纷的主渠道。
20年推动三大转变
□20世纪80年代初，还没有谁会想象自己能够站在法庭上和行政机关来“讲理”，并要求后者低头认错加以改正。如今，“民告官”已不再是件稀奇事。这之间的变化，您是怎样看待的？
■我想从行政诉讼法的第一条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”来阐述。
□从“民”这个角度来看，行政诉讼法的实施对“保护公民、法人和其他组织的合法权益”起到了怎样的作用？
■相对于没有行政诉讼法的阶段，如今对公民、法人和其他组织的合法权益的保护力度有了很大的提升。以前老百姓没有告官的途径，可以说是行政诉讼法打开了这一途径。我们知道，诉讼是实现法律正义的最后一道屏障。
□这对民众权利意识的觉醒是否具有推动作用？
■当然。从过去的只能服从行政管理，到可以由司法途径质疑行政行为的合法性，这种巨大的理念转型，无疑会刺激民众的权利意识，同时还会激发民众的公民意识——通过行政诉讼，切实地行使宪法赋予他们的监督权限。
□对于当被告的“官”而言，行政诉讼法是怎样“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的？
■过去20年，法院不断受到司法政策调整的影响。具体到行政诉讼的这一作用，到底是以监督政府为主，还是要强调对行政机关依法行政的维护，也因各个时期司法定位的不同，而出现了调整。但总的来说，行政诉讼对政府的外在制约力是不可否认的。
目前行政诉讼案件的胜诉率为三成左右，这说明至少有30%左右的诉讼请求得到了法院的支持，使得不合法的行政行为得以纠正，造成的损害得到弥补。
□这是否可以理解为对公权具有抑制的作用？
■这个问题要从两方面来看。在上世纪90年代初，刚开始实施行政诉讼法时，学界与实务界对行政诉讼功能的理解，更多地倾向于制约公权力。直到今天，行政诉讼仍在发挥这样的制约作用。但随着现代行政任务的变化，行政机关积极的一面，也越来越引起关注。所以当代行政诉讼理论认为，行政诉讼还要发挥引导与保障合法行政的作用。
□如何理解行政诉讼法能够“保证人民法院正确、及时审理行政案件”？
■这可以视作对法院权威的体现，但这点是目前做得最弱的。理想的状态，应当是完全按照合议庭的独立的意志来对案件作出审判，但现在还不能完全做到。不过，行政诉讼法出台20年来，法院的独立性在不断增强，法院的权威性也在日益得到强化。
仍未成为“主流”
□许多人士指出，行政诉讼仍然没有成为解决“官”“民”纠纷的主渠道，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在。是否因为这一制度在“保护公民、法人和其他组织的合法权益”上做得还不够？
■的确如此。首先是受案范围上过于狭窄。行政诉讼法对受案范围采取的是肯定列举加否定列举的方式。其中肯定列举的可诉内容只有8项，但这8项是远远不能够穷尽民众需要被保护的权益的。反观国外的立法，多是采用概括肯定加列举否定的方式。
其次是行政诉讼法对原告资格的范围规定得太窄，仅限于主观诉讼，即所告的内容必须是与自己的切身利益相关的。这就把客观诉讼排除在行政诉讼之外，比如公益诉讼在我国还未得到规范层面的认可。可喜的是，近期部分地方法院已经受理了公益诉讼。
再次，行政诉讼法目前保护的利益仅限于合法权益，这意味着信赖利益等利益还很难在行政审判中得到保护。
□目前的“民告官”案件只是很小的一部分，事实上有大量的案件没有进入行政诉讼程序。据报道，每年国家信访局接待信访件数达千万次，其中相当多的数量为行政争议。民众信访不信法，您认为根源是什么？
■这种现象的出现，首先是中国传统文化的影响。我国自古就有进京告御状的传统，民众的心理深受其影响。其次，是部分信访个案中确实存在违法的问题，经领导指示，问题得到解决，让民众感觉到人治的力量。再次，涉法涉诉信访在现实中的存在，未能尊重司法裁判的最终性，以实质正义架空了法律的形式正义，从而抵毁了法院的权威。
□据报道，最高人民法院决定从2010年5月22日起到2010年底，对“民告官”的行政案件进行集中治理整顿，重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉案件，并表示此举的目标是让“民告官”案件的申诉上访率有较为明显的下降。对此，如何来解读？
■一些本已审结的案件，当事人通过申诉上访，引发媒体关注甚至进行炒作，引来高官介入，使得法院被迫启动再审程序，花过量的时间和精力来处理，直接影响了法院以法律为依据的根本。这传递给民众的信号是，法院说了不算，进而无法实现行政诉讼法提出的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”。
期待完善
□在这20年里，不少地方都对行政诉讼法的实践进行了有益的探索，比如行政首长出庭制就是一项创新制度。您是怎样看待的？
■我认为在当下，这一被批评为“走形式”的制度，还是有一定的积极意义的。行政首长出庭，首先可以强化行政机关官员对依法行政的重视。此外，若我们能够配套相关的庭审公开、裁判文书公开措施，民众就可以了解官员在庭审过程中的表现。在目前竞选上岗的举措在许多地方试点的背景下，行政机关官员考虑到民众的支持率，也会更加重视自己在庭审过程中的表现。
2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出29项具体措施将加强法治政府建设进一步细化。其中提到“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”，这可以说是对行政首长出庭制的再落实。
□近日有媒体报道，以“民告官”案件多发地的浙江省温州市为例，虽然通过一系列制度举措逼着一把手行政首长出庭，但是新问题又来了：官员露面是露面了，却往往一言不发，形同摆设。对此，温州又出台新招，让法官从仪表、庭前准备、法律知识、用语四方面对出庭行政首长的表现进行考核。如何来看待这一问题？
■温州的这一做法，也是对官员出庭的强化。但实践中，法官因为各种因素，很难对官员在庭上的表现进行评判。
有人对行政首长出庭制提出质疑，认为这仅仅是在作秀。实际上，我们可以对作秀进行批评，政府因此而改进了，我们还可以再批评，如此一步一步来推动政府革新。即使是形式化的，对于百姓来说，也总比没有好，因为我们还需要考虑到具体的国情。实践中的问题往往比制度设计时所设想的更多元。法治政府的建设是一个循序渐进的过程，不是一蹴而就的，需要给政府一段时间。
□目前，一些地方出台了行政问责制度。如把干部履职与行政诉讼的胜诉率相挂钩，这是否造成了对行政诉讼的影响？
■我并不很赞同这样的行政问责制。从行政法学的理论来看，违法的行政行为并不一定是有过错的行政行为。政府败诉了，说明政府存在违法行为，但并不等于官员就一定存在过错。
比如有些登记类案件，行政机关登记错误是因为行政相对人递交了虚假的材料，而行政机关工作人员即便尽到了审查职责，也很难辨别材料的真假。如果不论有无过错就追责官员，是不正常的，把问题政治化了。
□行政诉讼法从施行至今已经过了20个年头，有肯定也有争议。从长远看，如何让行政诉讼制度更好地发力？
■对于行政法治的发展，我还是抱乐观的态度的。20年前，大家都不知道“民”还能告“官”，但如今在浙江的一个小县城里，一年就有300至400个“民告官”案件。
国务院新近出台的《关于加强法治政府建设的意见》的总姿态进一步显示了要推进依法行政，进一步加强法治政府建设。这需要各方形成合力，中央定基调，各地积极配合，法官投身其间，学界紧密跟上，使得行政诉讼制度走上更为完善之路。
（郑春燕：浙江工商大学法学院教授，法学博士。研究方向：宪法学与行政法学。）