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摘 要：公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题。由于地方政府逐利行为所导致的中央与地方政府间利益博弈是形成政策执行难问题的主要根源。本文以环境污染治理为例，尝试从博弈论的视角出发，对政策执行阻滞的发生机理作一分析，并就提高公共政策执行力提出制度创新建议。
关键词：公共政策；政府；利益；博弈；制度创新
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1009—3060(2007)04—0091—06
2007年5月29日，江苏无锡太湖水域发生“蓝藻事件”，数百万计的无锡市民生活饮用水遭遇严重困难。事件引起了中共中央和国务院的高度重视，温家宝总理作出重要批示：“太湖水污染治理工作开展多年，但未能从根本解决问题。太湖水污染事件给我们敲响了警钟，必须引起高度重视。要认真调查分析水污染的原因，在已有工作的基础上，加大综合治理的力度，研究提出具体的治理方案和措施。”事件引起了全社会的深刻反思。从表面上看，此次蓝藻暴发是由于今年4月以来，太湖流域高温少雨，太湖水位持续偏低造成的，实质上则反映了太湖治污16年来(自1991年国家启动第一期太湖治理工程算起)，治理成效不尽人意的严峻现实。而治理低效的根源，在于“太湖流域水污染治理主要是由江、浙、沪三省(市)按块负责，但缺乏一个流域的日常监督机构”，“太湖流域涉及两省一市35个城市，城市间也存在利益协调”，“比如上游排污，下游受难，但国内尚不存在污染权转移的解决办法，缺少利益协调部门”。“多头管水”的结果，自然就是“无人对水负责”。
无锡“蓝藻事件”暴露的太湖治污低效问题是近年来我国公共政策执行难现象的一个缩影。政策执行难的原因之一在于政策的执行往往触及多方面利害关系，有关各方为了维护自身利益，常常置公共利益于不顾，围绕政策执行实施各种形式的博弈活动。当这种利益博弈朝着不利于政策落实的方向发展时，执行阻滞便应运而生。本文以环境污染治理为例，从博弈分析的视角，尝试对公共政策执行阻滞的发生机理及其解决途径作一理论探讨。
一、经济人假设——政策执行博弈的人性基础
依据传统观点，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府相互之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，应当能够实现工作上的“无缝承接”和政策执行上的畅通无阻。即便少数政策执行效果不够理想，也主要是政策本身的制定出现问题，或者是极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。
但是，以太湖治污为代表的一系列环保政策实践却一再表明，作为一种社会组织，地方政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。与此同时，地方政府所代表的公共利益也不是“铁板一块”，而是涵盖了国家利益和地方利益两个不同层次的利益范畴。如果对政府间客观存在的利益差别视而不见，一厢情愿地把地方政府视作毫无自身利益可言的“公共人”，其最终结果只能是继续深陷执行阻滞的泥潭。在此，公共选择理论为有效解释当前政策执行普遍存在的政府间利益博弈问题提供了全新的理论支撑——“经济人”假设观点。
“经济人”假设缘起于古典经济学家亚当·斯密，它构成了西方经济学理论的基石。简单的说，“经济人”就是这样一类经济行为主体，他(她)们在既定的约束条件下，总是会做出“最恰当”(就自身而言)的行为选择，以此来达到最大化自身收益函数的目标。20世纪中后期，以詹姆斯·M·布坎南为代表的经济学家以亚当·斯密的“经济人”假设为逻辑前提，分析公共领域各类主体的行为动机及其特征，创立了公共选择这一“政治的经济理论”。公共选择理论用经济学的交换范式来概括政治过程，进一步发展了十九世纪欧洲公共财政学派“政治是复杂的交换”，“政府是公民交换的补偿过程”等观点，提出了交易政治理论或政治市场理论。正如布坎南所言，“在最基本的理想中，政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程。”公共选择理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本收益”的原则追求效用或利益的最大化。
通过把“经济人”假设从经济生活领域推广到政府行政管理领域，公共选择学派据此构建了崭新的公共管理研究模型，勾勒出了“经济人”特征对政治和行政管理活动，尤其是政府行为的新图景。该理论要求对于政府管理领域的一切行为分析，包括制定和执行公共政策，都要从“经济人”假设这样一个共同的逻辑起点出发，并以此为依据指导政府管理和政策实践。至此，公共政策研究的人性基础便与经济学博弈理论的人性假设统一起来，博弈论这一卓有成效的数理分析方法也就可以充分应用到政府间行为互动的博弈分析中去了。
二、政府间权责关系的变迁——政策执行博弈的体制根源
改革开放以前，我国实行中央高度集权的计划经济体制，中央和地方的经济关系表现为：在价格方面，中央严格管制了有关国计民生的产品的价格，地方只能决定地方主管产品的价格；在物资分配方面，几乎所有重大的物资分配和物资调剂权均收归中央所有；在投资决策方面，固定资产投资处于中央政府的严格控制之下，地方政府没有自主权；在金融资源方面，地方政府不能施加任何影响；在财政体制方面，以大锅饭式的统收统支为主。与计划经济相适应，改革开放以前，我国政治上实行高度集中的一体化管理体制。在这种高度集中统一的管理体制下，地方政府几乎没有任何独立利益，利益博弈现象十分鲜见。
1978年以后，以放权、让利为核心的体制改革逐步改变了中央与地方政府之间的关系。计划权力开始下放，企业权力不断扩大，而企业扩权也就等于地方政府扩权；财政体制实施了变革，1980年和1985年先后实行了“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”模式，1985年到1987年采取了“划分税种、核定收支、分级包干”的新体制，全国29个省、自治区、直辖市实行了四类财政体制，1988年推行了“地方财政大包干”模式，1994年，全国范围正式推行分税制，标志着中央与地方关系在财政体制上初步实现了国际化；金融体制进行了改革，设置了专门的中央银行，建立和发展了专业银行，各大银行都在全国各地建设了自己的分支机构和营业网络；外贸经营权开始下放；推行非均衡的区域政策，地区间发展差距和利益摩擦逐步凸现。
由此，中央与地方政府之间高度一体化的权力结构关系被打破，“指令一服从”模式逐渐过渡到“指令一服从”与“指导一自主”相结合的状态，地方政府拥有了更多的可支配资源和自主决策权，并逐渐具 备了与中央政府进行谈判和对话的实力与资格。同时，由于非均衡行政性放权政策、资源禀赋差异等因素，不同地区之间的经济发展差距不断拉大，地区之间的利益矛盾进一步显性化。利益格局的变化使得各级地方政府在继续承担中央政府在地方治理活动中的“代理人”职责的同时，也成为了相对独立的行为主体和利益主体。因此，地方政府开始更多地考虑并以实际行动维护和发展自身利益，从而在中央政策的执行过程中出现了更频繁、更直接的利益博弈行为。
三、期望收益的权衡——政策执行博弈的实质
环境污染治理是公共治理的一项重要内容，由于具有外部经济性，因此需要政府通过制定相应政策与措施对经济社会活动进行调节，以达到保持环境和经济社会发展相协调的目标。所谓外部经济性，按照萨缪尔森和诺德豪斯的观点，是指“当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时，外部经济效果便发生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。”换句话说，外部经济性就是私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的情况。当私人成本大于社会成本或私人收益小于社会收益时，称作具有正的外部经济性。
正因为地方政府治理环境需要付出一定成本，而环境改善以后得益的却不仅仅是实施治污工作的地区。因此，治污工作具有典型的外部经济特征。根据前文对政府作出的“经济人”假设，地方政府选择抵制政策，“搭便车”享受其他地区开展污染治理的成果符合自身利益的最大化诉求，而中央政府代表着国家层次的社会公共利益，制定环保政策并监督地方政府贯彻实施是其“理性”选择。由于改革开放以来，中央、地方政府间权责关系的变迁为地方政府谋求自身利益，做出有悖于中央政策精神的行政行为提供了制度条件，因此，中央和地方政府间便具备了开展政策博弈活动的内在动力和外部条件，“上有政策、下有对策”博弈活动由此产生。
政策执行博弈中，中央政府和地方政府是博弈参与人，或博弈主体。中央政府代表国家层面的全社会公共利益，担负着制定环保政策并督促实施的职责，力图实现以公共利益为核心的社会整体利益的最大化，实现人与自然协调发展。地方政府受中央政府委托，代表中央政府对地区性公共事务(包括环境保护)实施治理活动，承载着国家利益、地方利益和政府自身利益等多重利益结构，基于当前GDP导向的政绩考核压力，更加关注经济利益和眼前利益，注重产业发展和GDP增长，不愿投入过多财力到环境治理中去，具有环保工作的“搭便车”倾向。
基于中央和地方政府间密切的人事和财务关系，彼此准确掌握对方的特征、战略空间及其支付函数，再加之政策执行遵循“中央政府颁布政策一地方政府选择策略一中央政府选择回应策略”的逻辑顺序，因此，中央一地方政府政策博弈属于完全信息动态类型。当中央政府政策颁布以后，地方政府即开始组织学习传达活动。通过对政策精神的理解，地方政府可以做出执行政策是否有利的基本判断，并结合对中央政府类型特征(严格或者宽容，执行政策的决心，监督检查的成本等)的观察，在最后期限到来之前，做出是否执行、如何执行的策略选择。中央政府在观察到地方政府的执行活动以后，判断执行绩效情况，做出奖励或惩处选择。如果地方政府执行得力，中央政府可以考虑兑现奖励；反之，则可能实施惩罚。
为简化分析，地方政府的可选择策略设定为执行政策或抵制政策；当地方政府抵制政策时，中央政府可选择查处或宽容(对地方执行情况实施形式上的监督，实质持宽容态度)；当地方政府执行政策时，中央政府可选择兑现奖励或者敷衍，节省奖励费用。在做出策略选择前，作为“经济人”的地方政府能够意识到，不同的执行策略将带来不同的后果，但后果又是不确定的：若抵制政策，中央政府可能查处，也可能宽容；若执行政策，中央政府可能兑现奖励，也可能失信，从而得不到任何补偿。因此，地方政府只能在权衡各种策略的期望收益之后，才能选定最优策略。而就中央政府而言，则要先考察地方政府到底实施了何种行动，然后再相机决策。应用逆向归纳法可知，当无论中央政府查处与否，抵制政策的期望收益都大于执行政策的期望收益时，抵制政策将成为地方政府的占优选择；当抵制政策遭到查处得不偿失时，地方政府则将优先选择执行。相应的，当观察到地方政府执行政策，中央政府不必采取任何行动；当观察到地方政府抵制政策，中央政府将比较查处与宽容的期望收益——只有当查处策略的期望收益更大时，理论上中央政府才会选择查处策略。一般的，为了督促地方政府落实政策精神，中央政府往往会事先“许诺”：给予执行者一定奖励并查处执行不力行为。在动态博弈中，这种“许诺”宣示就是一种“承诺”，其目的在于促使博弈对手做出有利自己的选择。但是，地方政府也是“理性”的，他们做出选择之前也要判断中央政府“承诺”的可信度。当地方政府确信中央政府查处执行不力将得不偿失时，中央政府的“惩处承诺”将不可置信，由此，地方政府将“理性”地选择抵制。另外，对中央政府作出的“奖励承诺”是否信任，也将影响到地方政府的执行态度。
四、制度创新——引导政策执行博弈的必由之路
综上所述，地方政府在政策执行中采取“下有对策”的主要原因在于抵制政策将获得大于执行政策的期望收益。为了实现有利于政策执行的博弈均衡，中央政府应当积极改变博弈参数、引导博弈方向。根据新制度主义观点，个体的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范围内的一种自由和理性的选择，而政策制度体系正是对政策执行博弈参与者的行为具有决定性约束功能的规则体系，它能够通过对博弈参与者的违规行为施加惩罚，加大其风险成本的方式达到对其行为进行规范和约束的目的。因此，从完善博弈规则体系的角度，推进政策制度体系创新，将是走出中央政策执行博弈困境的必由之路。
1．中央和地方利益有待进一步整合
上文的博弈分析表明，地方政府抵制政策的根源在于抵制政策“有利可图”。中央政府作为国家最高行政机关，代表着国家层次的社会公共利益；地方政府作为地方行政机关，担负着区域性公共利益代理人的角色。由于环境治理具有外部经济性，坐等其他地方政府开展治理活动，自己分享“搭便车”之利，将更加有利于维护本地区和本政府利益。因此，要从根本上减少地方政府为维护自身利益所进行的政策博弈行为，就要从政策制定的源头人手，有效整合中央与地方的不同利益。具体说来，就是要拓宽地方利益的表达渠道，吸收地方政府的意见和建议，通过坦诚的谈判与协商，扩大利益共同点，化解利益矛盾，强化激励约束机制设计，最大限度地把地方利益有机整合到国家整体利益当中去，提高地方政府执行政策的预期收益，从而增强地方政府执行中央政策的内在动力。
2．执行监控和责任追究制度有待进一步健全
政策执行监控是指为了达到政策目标而对执行过程实施的监督与控制。责任追究则是对政府及其公务人员权力行使的一种直接约束，它能够提高政府及其公务人员失职、失责行为的成本支出，进而提高地方政府在政策执行博弈中抵制政策的风险成本。从上文博弈分析可以得出，地方政府是否抵制 中央政策，取决于两种策略的成本收益比较。当中央对地方执行监控和责任追究的力度足够大时，地方政府抵制政策的风险成本将大幅增加，从而可能及时改变抵制政策的初衷。应当承认，我国的政策执行监控体制经过多年的建设与改革，已经初步形成了一个由同级党委、立法机关、监察机关、社会舆论等组成的多元监控网络。但由于体制依附性和机制不健全等原因，监控网络的功能并未得到充分发挥。另外，从责任追究的角度看，尽管早在1982年《宪法》中就明确规定了各级政府实行行政首长负责制，而且最近一个时期对政府管理中的责任机制明显有所强化，但在具体的制度设计方面还存在不少欠缺。例如，责任制度操作性不强，重政治和行政责任，轻经济和法律责任，引咎辞职制度尚未建立，抽象行政行为责任难以落实，等等。为此，进一步增强监控主体的独立性，健全责任追究制度体系，增强执行监控与责任追究的可操作性，将是抑制地方政府博弈行为的必然要求。
3．政府间信息沟通机制有待进一步完善
在政策执行博弈活动中，参与人选择行动策略的基础是博弈信息，包括对方的类型特征、策略选择和博弈规则等。为实现有利于中央政策意图落实的有效均衡，中央政府需要及时、准确、全面地掌握地方政府的相关信息。但是，由于地方政府处在行政体系“金字塔”低端，比中央政府更加贴近社会生活现场，尤其是最基层的乡镇一级政府，处在国家(政府)与社会的交界面上，与微观社会组织的联系更加直接和紧密，对本地区经济社会发展和政策执行的实际情况了解得更快捷、更准确，因此，就政策执行信息掌握情况而言，地方政府拥有比较优势。与此同时，现行的政策执行指令信息传达渠道和实际执行情况的反馈渠道“合二为一”，政策执行的信息反馈过度依赖于地方政府的单方面汇报，这就为地方政府基于利益考虑“过滤”真实信息提供了可乘之机。因此，中央政府处在明显的信息弱势地位。只有拓宽政策执行信息反馈渠道，加大信息搜集力度，打破地方政府对执行信息的垄断，才能从根本上扭转“上有政策、下有对策”的被动局面。
4．地方政府政绩导向有待进一步转变
改革开放以来，在以经济建设为中心的思想指导下，我国从中央到地方形成了层层施压的压力型体制。所谓压力型体制，“指的是一级政治组织(市、县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，“它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激来驱动政治过程，使各种组织、个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次、争个人升迁”。促成压力型体制产生的因素主要有三个方面：其一，社会主义初级阶段的基本矛盾激发了赶超压力和政绩饥渴，经济建设成为了当前的工作中心，发展成为了党执政兴国的第一要务。与此同时，中央向地方的行政性分权又加剧了地方政府间的政绩竞争，从而推动了压力型体制的形成。其二，科层行政体制造就了层层加码的政绩考评体系。在现阶段民主政治建设相对滞后，地方政府与社会公众间“委托一代理关系”尚未完全形成的情况下，地方政府主要担负着上级政府“代理人”的角色。上级政府基于自身政绩需要，往往会对下级政府提出更高的政绩要求，由此便形成了政绩考核层层加码的态势。其三，政府工作考核的复杂性及其简化处理最终促成了压力型体制的成型。政府工作具有目标多元性、难以量化等特点，对政府工作进行考核历来是个难题。为了凸现政绩，地方政府往往会对份内工作进行“选择性”推进。具体说来，就是对经济建设等容易量化政绩的工作重点投入，对社会事业等难以在短期显现政绩的工作敷衍了事。而上级政府基于考核的便利性，往往重点考察下级政府的经济指标，从而促成了“GDP导向”压力型体制的形成。在压力型体制下，下级政府为了完成经济指标，有可能忽略甚至放弃上级政府下达的包括环境治理在内的其他指标，从而出现“上有政策、下有对策”的博弈局面。因此，只有完善地方政府与地方公众的“委托一代理关系”，加大地方公众“环境保护偏好”对地方政府的压力，建立以科学发展观为指导的政绩考核体系，才能从根本上扭转压力型体制造成的地方政府逐利性博弈倾向。
5．地方政府“执行文化”有待进一步确立
作为“经济人”，“理性选择”是地方政府决策行为的基本特征。但地方政府毕竟不完全等同于市场经济行为主体，政治生活赋予了地方政府“公共性特征”。因此，培育地方政府“以民为本”的公共精神，建设地方政府“执行文化”，将有助于地方政府树立大局意识，弱化逐利动机，提高政策执行绩效。但现实情况是，我国相当一部分地方政府不同程度地存在“执行文化”短缺的问题。许多上级乃至中央政府出台的重要决策，在“上有政策、下有对策”的逐利性博弈中，或者在“以会议落实会议、以文件落实文件”的敷衍应付中，成为一纸空文。“执行力文化”建设已经成为了地方政府加强自身建设的当务之急。要加强“执行力文化”建设，首先要强化执行意识。要在公务员队伍中开展执行力教育，提高各级公务员对有效执行重要性的认识。执行意识的核心是注重落实。要改变“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义作风，在执行上动真格，在落实上下苦功，一级抓一级，一级带一级，牢固树立求真务实的良好风气。其次要提高执行能力。要不断提高政策水平，吃透政策精神，避免片面执行上级政策。要提高业务水平，善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本地区本部门落到实处，避免作上级政策的“传声筒”。再次要加强执行指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织、人员的执行力培训，使重视执行、善于执行成为地方政府组织文化的重要组成部分。
(责任编辑：谢 闽)
关键词：公共政策；政府；利益；博弈；制度创新
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1009—3060(2007)04—0091—06
2007年5月29日，江苏无锡太湖水域发生“蓝藻事件”，数百万计的无锡市民生活饮用水遭遇严重困难。事件引起了中共中央和国务院的高度重视，温家宝总理作出重要批示：“太湖水污染治理工作开展多年，但未能从根本解决问题。太湖水污染事件给我们敲响了警钟，必须引起高度重视。要认真调查分析水污染的原因，在已有工作的基础上，加大综合治理的力度，研究提出具体的治理方案和措施。”事件引起了全社会的深刻反思。从表面上看，此次蓝藻暴发是由于今年4月以来，太湖流域高温少雨，太湖水位持续偏低造成的，实质上则反映了太湖治污16年来(自1991年国家启动第一期太湖治理工程算起)，治理成效不尽人意的严峻现实。而治理低效的根源，在于“太湖流域水污染治理主要是由江、浙、沪三省(市)按块负责，但缺乏一个流域的日常监督机构”，“太湖流域涉及两省一市35个城市，城市间也存在利益协调”，“比如上游排污，下游受难，但国内尚不存在污染权转移的解决办法，缺少利益协调部门”。“多头管水”的结果，自然就是“无人对水负责”。
无锡“蓝藻事件”暴露的太湖治污低效问题是近年来我国公共政策执行难现象的一个缩影。政策执行难的原因之一在于政策的执行往往触及多方面利害关系，有关各方为了维护自身利益，常常置公共利益于不顾，围绕政策执行实施各种形式的博弈活动。当这种利益博弈朝着不利于政策落实的方向发展时，执行阻滞便应运而生。本文以环境污染治理为例，从博弈分析的视角，尝试对公共政策执行阻滞的发生机理及其解决途径作一理论探讨。
一、经济人假设——政策执行博弈的人性基础
依据传统观点，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府相互之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，应当能够实现工作上的“无缝承接”和政策执行上的畅通无阻。即便少数政策执行效果不够理想，也主要是政策本身的制定出现问题，或者是极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。
但是，以太湖治污为代表的一系列环保政策实践却一再表明，作为一种社会组织，地方政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。与此同时，地方政府所代表的公共利益也不是“铁板一块”，而是涵盖了国家利益和地方利益两个不同层次的利益范畴。如果对政府间客观存在的利益差别视而不见，一厢情愿地把地方政府视作毫无自身利益可言的“公共人”，其最终结果只能是继续深陷执行阻滞的泥潭。在此，公共选择理论为有效解释当前政策执行普遍存在的政府间利益博弈问题提供了全新的理论支撑——“经济人”假设观点。
“经济人”假设缘起于古典经济学家亚当·斯密，它构成了西方经济学理论的基石。简单的说，“经济人”就是这样一类经济行为主体，他(她)们在既定的约束条件下，总是会做出“最恰当”(就自身而言)的行为选择，以此来达到最大化自身收益函数的目标。20世纪中后期，以詹姆斯·M·布坎南为代表的经济学家以亚当·斯密的“经济人”假设为逻辑前提，分析公共领域各类主体的行为动机及其特征，创立了公共选择这一“政治的经济理论”。公共选择理论用经济学的交换范式来概括政治过程，进一步发展了十九世纪欧洲公共财政学派“政治是复杂的交换”，“政府是公民交换的补偿过程”等观点，提出了交易政治理论或政治市场理论。正如布坎南所言，“在最基本的理想中，政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程。”公共选择理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本收益”的原则追求效用或利益的最大化。
通过把“经济人”假设从经济生活领域推广到政府行政管理领域，公共选择学派据此构建了崭新的公共管理研究模型，勾勒出了“经济人”特征对政治和行政管理活动，尤其是政府行为的新图景。该理论要求对于政府管理领域的一切行为分析，包括制定和执行公共政策，都要从“经济人”假设这样一个共同的逻辑起点出发，并以此为依据指导政府管理和政策实践。至此，公共政策研究的人性基础便与经济学博弈理论的人性假设统一起来，博弈论这一卓有成效的数理分析方法也就可以充分应用到政府间行为互动的博弈分析中去了。
二、政府间权责关系的变迁——政策执行博弈的体制根源
改革开放以前，我国实行中央高度集权的计划经济体制，中央和地方的经济关系表现为：在价格方面，中央严格管制了有关国计民生的产品的价格，地方只能决定地方主管产品的价格；在物资分配方面，几乎所有重大的物资分配和物资调剂权均收归中央所有；在投资决策方面，固定资产投资处于中央政府的严格控制之下，地方政府没有自主权；在金融资源方面，地方政府不能施加任何影响；在财政体制方面，以大锅饭式的统收统支为主。与计划经济相适应，改革开放以前，我国政治上实行高度集中的一体化管理体制。在这种高度集中统一的管理体制下，地方政府几乎没有任何独立利益，利益博弈现象十分鲜见。
1978年以后，以放权、让利为核心的体制改革逐步改变了中央与地方政府之间的关系。计划权力开始下放，企业权力不断扩大，而企业扩权也就等于地方政府扩权；财政体制实施了变革，1980年和1985年先后实行了“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”模式，1985年到1987年采取了“划分税种、核定收支、分级包干”的新体制，全国29个省、自治区、直辖市实行了四类财政体制，1988年推行了“地方财政大包干”模式，1994年，全国范围正式推行分税制，标志着中央与地方关系在财政体制上初步实现了国际化；金融体制进行了改革，设置了专门的中央银行，建立和发展了专业银行，各大银行都在全国各地建设了自己的分支机构和营业网络；外贸经营权开始下放；推行非均衡的区域政策，地区间发展差距和利益摩擦逐步凸现。
由此，中央与地方政府之间高度一体化的权力结构关系被打破，“指令一服从”模式逐渐过渡到“指令一服从”与“指导一自主”相结合的状态，地方政府拥有了更多的可支配资源和自主决策权，并逐渐具 备了与中央政府进行谈判和对话的实力与资格。同时，由于非均衡行政性放权政策、资源禀赋差异等因素，不同地区之间的经济发展差距不断拉大，地区之间的利益矛盾进一步显性化。利益格局的变化使得各级地方政府在继续承担中央政府在地方治理活动中的“代理人”职责的同时，也成为了相对独立的行为主体和利益主体。因此，地方政府开始更多地考虑并以实际行动维护和发展自身利益，从而在中央政策的执行过程中出现了更频繁、更直接的利益博弈行为。
三、期望收益的权衡——政策执行博弈的实质
环境污染治理是公共治理的一项重要内容，由于具有外部经济性，因此需要政府通过制定相应政策与措施对经济社会活动进行调节，以达到保持环境和经济社会发展相协调的目标。所谓外部经济性，按照萨缪尔森和诺德豪斯的观点，是指“当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时，外部经济效果便发生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。”换句话说，外部经济性就是私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的情况。当私人成本大于社会成本或私人收益小于社会收益时，称作具有正的外部经济性。
正因为地方政府治理环境需要付出一定成本，而环境改善以后得益的却不仅仅是实施治污工作的地区。因此，治污工作具有典型的外部经济特征。根据前文对政府作出的“经济人”假设，地方政府选择抵制政策，“搭便车”享受其他地区开展污染治理的成果符合自身利益的最大化诉求，而中央政府代表着国家层次的社会公共利益，制定环保政策并监督地方政府贯彻实施是其“理性”选择。由于改革开放以来，中央、地方政府间权责关系的变迁为地方政府谋求自身利益，做出有悖于中央政策精神的行政行为提供了制度条件，因此，中央和地方政府间便具备了开展政策博弈活动的内在动力和外部条件，“上有政策、下有对策”博弈活动由此产生。
政策执行博弈中，中央政府和地方政府是博弈参与人，或博弈主体。中央政府代表国家层面的全社会公共利益，担负着制定环保政策并督促实施的职责，力图实现以公共利益为核心的社会整体利益的最大化，实现人与自然协调发展。地方政府受中央政府委托，代表中央政府对地区性公共事务(包括环境保护)实施治理活动，承载着国家利益、地方利益和政府自身利益等多重利益结构，基于当前GDP导向的政绩考核压力，更加关注经济利益和眼前利益，注重产业发展和GDP增长，不愿投入过多财力到环境治理中去，具有环保工作的“搭便车”倾向。
基于中央和地方政府间密切的人事和财务关系，彼此准确掌握对方的特征、战略空间及其支付函数，再加之政策执行遵循“中央政府颁布政策一地方政府选择策略一中央政府选择回应策略”的逻辑顺序，因此，中央一地方政府政策博弈属于完全信息动态类型。当中央政府政策颁布以后，地方政府即开始组织学习传达活动。通过对政策精神的理解，地方政府可以做出执行政策是否有利的基本判断，并结合对中央政府类型特征(严格或者宽容，执行政策的决心，监督检查的成本等)的观察，在最后期限到来之前，做出是否执行、如何执行的策略选择。中央政府在观察到地方政府的执行活动以后，判断执行绩效情况，做出奖励或惩处选择。如果地方政府执行得力，中央政府可以考虑兑现奖励；反之，则可能实施惩罚。
为简化分析，地方政府的可选择策略设定为执行政策或抵制政策；当地方政府抵制政策时，中央政府可选择查处或宽容(对地方执行情况实施形式上的监督，实质持宽容态度)；当地方政府执行政策时，中央政府可选择兑现奖励或者敷衍，节省奖励费用。在做出策略选择前，作为“经济人”的地方政府能够意识到，不同的执行策略将带来不同的后果，但后果又是不确定的：若抵制政策，中央政府可能查处，也可能宽容；若执行政策，中央政府可能兑现奖励，也可能失信，从而得不到任何补偿。因此，地方政府只能在权衡各种策略的期望收益之后，才能选定最优策略。而就中央政府而言，则要先考察地方政府到底实施了何种行动，然后再相机决策。应用逆向归纳法可知，当无论中央政府查处与否，抵制政策的期望收益都大于执行政策的期望收益时，抵制政策将成为地方政府的占优选择；当抵制政策遭到查处得不偿失时，地方政府则将优先选择执行。相应的，当观察到地方政府执行政策，中央政府不必采取任何行动；当观察到地方政府抵制政策，中央政府将比较查处与宽容的期望收益——只有当查处策略的期望收益更大时，理论上中央政府才会选择查处策略。一般的，为了督促地方政府落实政策精神，中央政府往往会事先“许诺”：给予执行者一定奖励并查处执行不力行为。在动态博弈中，这种“许诺”宣示就是一种“承诺”，其目的在于促使博弈对手做出有利自己的选择。但是，地方政府也是“理性”的，他们做出选择之前也要判断中央政府“承诺”的可信度。当地方政府确信中央政府查处执行不力将得不偿失时，中央政府的“惩处承诺”将不可置信，由此，地方政府将“理性”地选择抵制。另外，对中央政府作出的“奖励承诺”是否信任，也将影响到地方政府的执行态度。
四、制度创新——引导政策执行博弈的必由之路
综上所述，地方政府在政策执行中采取“下有对策”的主要原因在于抵制政策将获得大于执行政策的期望收益。为了实现有利于政策执行的博弈均衡，中央政府应当积极改变博弈参数、引导博弈方向。根据新制度主义观点，个体的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范围内的一种自由和理性的选择，而政策制度体系正是对政策执行博弈参与者的行为具有决定性约束功能的规则体系，它能够通过对博弈参与者的违规行为施加惩罚，加大其风险成本的方式达到对其行为进行规范和约束的目的。因此，从完善博弈规则体系的角度，推进政策制度体系创新，将是走出中央政策执行博弈困境的必由之路。
1．中央和地方利益有待进一步整合
上文的博弈分析表明，地方政府抵制政策的根源在于抵制政策“有利可图”。中央政府作为国家最高行政机关，代表着国家层次的社会公共利益；地方政府作为地方行政机关，担负着区域性公共利益代理人的角色。由于环境治理具有外部经济性，坐等其他地方政府开展治理活动，自己分享“搭便车”之利，将更加有利于维护本地区和本政府利益。因此，要从根本上减少地方政府为维护自身利益所进行的政策博弈行为，就要从政策制定的源头人手，有效整合中央与地方的不同利益。具体说来，就是要拓宽地方利益的表达渠道，吸收地方政府的意见和建议，通过坦诚的谈判与协商，扩大利益共同点，化解利益矛盾，强化激励约束机制设计，最大限度地把地方利益有机整合到国家整体利益当中去，提高地方政府执行政策的预期收益，从而增强地方政府执行中央政策的内在动力。
2．执行监控和责任追究制度有待进一步健全
政策执行监控是指为了达到政策目标而对执行过程实施的监督与控制。责任追究则是对政府及其公务人员权力行使的一种直接约束，它能够提高政府及其公务人员失职、失责行为的成本支出，进而提高地方政府在政策执行博弈中抵制政策的风险成本。从上文博弈分析可以得出，地方政府是否抵制 中央政策，取决于两种策略的成本收益比较。当中央对地方执行监控和责任追究的力度足够大时，地方政府抵制政策的风险成本将大幅增加，从而可能及时改变抵制政策的初衷。应当承认，我国的政策执行监控体制经过多年的建设与改革，已经初步形成了一个由同级党委、立法机关、监察机关、社会舆论等组成的多元监控网络。但由于体制依附性和机制不健全等原因，监控网络的功能并未得到充分发挥。另外，从责任追究的角度看，尽管早在1982年《宪法》中就明确规定了各级政府实行行政首长负责制，而且最近一个时期对政府管理中的责任机制明显有所强化，但在具体的制度设计方面还存在不少欠缺。例如，责任制度操作性不强，重政治和行政责任，轻经济和法律责任，引咎辞职制度尚未建立，抽象行政行为责任难以落实，等等。为此，进一步增强监控主体的独立性，健全责任追究制度体系，增强执行监控与责任追究的可操作性，将是抑制地方政府博弈行为的必然要求。
3．政府间信息沟通机制有待进一步完善
在政策执行博弈活动中，参与人选择行动策略的基础是博弈信息，包括对方的类型特征、策略选择和博弈规则等。为实现有利于中央政策意图落实的有效均衡，中央政府需要及时、准确、全面地掌握地方政府的相关信息。但是，由于地方政府处在行政体系“金字塔”低端，比中央政府更加贴近社会生活现场，尤其是最基层的乡镇一级政府，处在国家(政府)与社会的交界面上，与微观社会组织的联系更加直接和紧密，对本地区经济社会发展和政策执行的实际情况了解得更快捷、更准确，因此，就政策执行信息掌握情况而言，地方政府拥有比较优势。与此同时，现行的政策执行指令信息传达渠道和实际执行情况的反馈渠道“合二为一”，政策执行的信息反馈过度依赖于地方政府的单方面汇报，这就为地方政府基于利益考虑“过滤”真实信息提供了可乘之机。因此，中央政府处在明显的信息弱势地位。只有拓宽政策执行信息反馈渠道，加大信息搜集力度，打破地方政府对执行信息的垄断，才能从根本上扭转“上有政策、下有对策”的被动局面。
4．地方政府政绩导向有待进一步转变
改革开放以来，在以经济建设为中心的思想指导下，我国从中央到地方形成了层层施压的压力型体制。所谓压力型体制，“指的是一级政治组织(市、县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，“它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激来驱动政治过程，使各种组织、个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次、争个人升迁”。促成压力型体制产生的因素主要有三个方面：其一，社会主义初级阶段的基本矛盾激发了赶超压力和政绩饥渴，经济建设成为了当前的工作中心，发展成为了党执政兴国的第一要务。与此同时，中央向地方的行政性分权又加剧了地方政府间的政绩竞争，从而推动了压力型体制的形成。其二，科层行政体制造就了层层加码的政绩考评体系。在现阶段民主政治建设相对滞后，地方政府与社会公众间“委托一代理关系”尚未完全形成的情况下，地方政府主要担负着上级政府“代理人”的角色。上级政府基于自身政绩需要，往往会对下级政府提出更高的政绩要求，由此便形成了政绩考核层层加码的态势。其三，政府工作考核的复杂性及其简化处理最终促成了压力型体制的成型。政府工作具有目标多元性、难以量化等特点，对政府工作进行考核历来是个难题。为了凸现政绩，地方政府往往会对份内工作进行“选择性”推进。具体说来，就是对经济建设等容易量化政绩的工作重点投入，对社会事业等难以在短期显现政绩的工作敷衍了事。而上级政府基于考核的便利性，往往重点考察下级政府的经济指标，从而促成了“GDP导向”压力型体制的形成。在压力型体制下，下级政府为了完成经济指标，有可能忽略甚至放弃上级政府下达的包括环境治理在内的其他指标，从而出现“上有政策、下有对策”的博弈局面。因此，只有完善地方政府与地方公众的“委托一代理关系”，加大地方公众“环境保护偏好”对地方政府的压力，建立以科学发展观为指导的政绩考核体系，才能从根本上扭转压力型体制造成的地方政府逐利性博弈倾向。
5．地方政府“执行文化”有待进一步确立
作为“经济人”，“理性选择”是地方政府决策行为的基本特征。但地方政府毕竟不完全等同于市场经济行为主体，政治生活赋予了地方政府“公共性特征”。因此，培育地方政府“以民为本”的公共精神，建设地方政府“执行文化”，将有助于地方政府树立大局意识，弱化逐利动机，提高政策执行绩效。但现实情况是，我国相当一部分地方政府不同程度地存在“执行文化”短缺的问题。许多上级乃至中央政府出台的重要决策，在“上有政策、下有对策”的逐利性博弈中，或者在“以会议落实会议、以文件落实文件”的敷衍应付中，成为一纸空文。“执行力文化”建设已经成为了地方政府加强自身建设的当务之急。要加强“执行力文化”建设，首先要强化执行意识。要在公务员队伍中开展执行力教育，提高各级公务员对有效执行重要性的认识。执行意识的核心是注重落实。要改变“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义作风，在执行上动真格，在落实上下苦功，一级抓一级，一级带一级，牢固树立求真务实的良好风气。其次要提高执行能力。要不断提高政策水平，吃透政策精神，避免片面执行上级政策。要提高业务水平，善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本地区本部门落到实处，避免作上级政策的“传声筒”。再次要加强执行指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织、人员的执行力培训，使重视执行、善于执行成为地方政府组织文化的重要组成部分。
(责任编辑：谢 闽)