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摘要：2003年8月以来，深化农村信用社改革试点工作分两批在全国展开并取得不错的成效。在海南省委、省政府的积极推动下，2006年12月31日，海南省农村信用社深化改革工作正式启动，作为改革的配套措施之一，海南农信社改革可获得央行资金支持21.23亿元。为顺利推进海南农信社各项改革工作并取得实效，建议应针对海南农信社资产状况，准确选择相应的资金支持方式，充分利用央行资金支持优势，促进农信社改革的顺利进行和“花钱买机制”目标的早日实现。
关键词：农村信用社改革；资金支持；方式选择
中图分类号：F832.31F832.35
文献标识码：Ａ
文章编号：1003－9031（2007）11－0035－05
一、问题的提出
自2003年8月以来，深化农村信用社改革试点工作分两批在全国展开。经过3年多的努力，农村信用社改革试点工作已经取得不错的成效。其中，央行资金支持政策在促进农村信用社转换经营机制方面发挥了重要的正向激励作用。截至2007年6月末，央行通过发行专项票据和发放专项借款两种方式，共计对全国农村信用社安排资金支持1661亿元，占核定的资金支持额度的99%。各地农村信用社按照国务院有关文件精神，对照人民银行、银监会关于资金支持政策的要求，稳步推进改革，在增资扩股、清收不良贷款、完善法人治理结构和加强内部管理等方面都取得了重要进展，历史包袱得以快速化解，风险状况有所改善，经营管理水平得到提高，外部环境有效改观，部分农村信用社已成功兑付了专项票据。
2006年12月31日，根据《中国银行业监督管理委员会关于海南省农村信用社改革试点实施方案的批复》文件精神，海南省农村信用社（以下简称海南农信社）深化改革工作正式启动。作为改革的配套措施之一，批复同意海南农信社改革可获得央行资金支持21.23亿元。[1]在海南省委、省政府的积极推动下，海南农信社改革各项工作进展顺利。2007年8月10日，海南省农村信用社联合社正式挂牌成立，成为全国最后一个参加农信社改革试点工作的省份。目前，应如何结合海南农信社资产的状况，选择适应的央行资金支持方式，促进海南省农信社健康发展已是摆在人民银行海口中心支行面前亟待解决的问题。
二、央行资金支持农村信用社改革的途径及特点分析
（一）央行资金支持方式的种类及特点分析
央行设计了的两种资金支持方式，即专项票据和专项借款，它们各有优缺点。
1．专项票据。专项票据等额置换了农信社的不良资产和历年亏损挂账，资产质量可迅速得到提高。置换不良贷款的顺序为：呆账贷款、历年亏损挂账、其他不良贷款。置换不良贷款的比例不低于65%，所置换的不良贷款委托给农信社处置，处置收益归其所有。此外，农信社获得专项票据后，相当于获得了优质资产，能够获得稳定的利息收入。但专项票据是一种期权，农信社不能立即得到资金支持，票据兑付期限较短（正常兑付期为二年，推迟兑付期为四年），票据的发行、兑付对提高资本充足率、降低不良贷款比例、完善法人治理结构、转换经营机制的要求较高，达不到要求的，专项票据将推迟发行、兑付，甚至不发行兑付，并以县为考核单位。
2．专项借款。专项借款要求较低，省级政府制定的农信社改革方案获得批准后，可立即得到已核定额度的50%的资金，能迅速解决农信社资金短缺的问题，并可实现增值。待平均资本净额增加50%或不低于零时，再发放资金支持额度的30%或20%。专项借款以省为单位考核，期限较长，最长可达8年，还本宽限期为4年，第5年开始逐年等额还本。其缺点是它是农信社的负债，农信社要承担到期还本付息的责任。[2]
（二）央行资金支持农村作用社改革存在的问题
中央银行两种资金支持方式相比，显然专项票据要优于专项借款。但中央银行对发行和兑付设置了一系列的条件，以鼓励不同地区的农信社根据本地实际情况选择适当的资金支持方式。农信社改革以来，只有吉林省选择了专项借款，各省无一例外选择了专项票据。但就实践操作来看，相当多的信用社是不可能达到中央银行专项票据的发行和兑付条件的。
以广东省农村信用社（以下简称广东农信社）为例。目前，首批兑付申请工作已经启动，全省98家农信社（不含汕头特区农信社，下同）仅阳东、翁源、博罗、平远和揭阳市区等5家联社作为广东省第一批票据兑付申请单位，各项指标正逐步接近或达到票据兑付考核的要求。从广东农信社改革情况看，还存在以下问题。
1．呆滞贷款和抵债资产状况对资本充足率的影响较大。按照人民银行总行和银监会在兑付审核过程中采用的以“呆滞贷款的40%、抵债资产的50%分别从资本净额和加权风险资产中扣除”的办法（以下简称“40/50”考核口径）来测算资本充足率，2007年3月末，资本充足率指标达到专项票据兑付标准的联社只有5家。
2．不良贷款现状影响农信社压降目标的实现。按照“40/50%”考核口径，预计目前将有20多家农信联社达不到不良贷款压降指标要求。据调查，目前涉及政府原因的不良贷款占全省不良贷款余额约达50%。
3．专项票据置换资产的处置清收进展不甚理想。截至2007年3月末，专项票据置换资产的处置率为50%左右，离80%的专项票据兑付标准还有较大的差距，而且清收变现比例较小。
4．农信社法人治理雏形离实质要求还有差距。一是民主管理体制不健全。在实际运行中，由于入股社员代表个人素质差、民主管理意识不强，农信社所赋予的合法权益不明晰，社员与信用社之间存在信息不对称，使社员代表大会在某种程度上流于形式，难以履行民主管理的职责。二是行政管理替代民主管理。按照规定，理事会由社员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任。理事会向社员代表大会负责，主任向理事会负责。但长期以来，信用社经营管理者都是由地方政府或上级联社指派,社员代表由上级联社指派。社员代表大会不能制约理事会，理事会无权任免信用社主任。
5．地方各级政府部门政策支持力度有待加强。据调查，目前广东省约有一半以上的农信社认为地方政府扶持政策需要进一步落实。具体表现为：市、县（市、区）政府及有关部门对省政府及省级有关部门出台的扶持政策未完全贯彻落实；地方政府负担的20%补贴资金也有部分地区没有落实到位；缺乏对抵债资产办理过户的税费优惠政策等等。
根据谢平、徐忠通过大样本问卷调查对2003年农信社改革以来进行的评价看，改革并未给农信社带来盈利能力的提高，信用社的盈利能力主要来自于优惠政策。[3]全国各地农信社千差万别，一些农信社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化历史包袱。为获得中央银行的资金支持，一些农信社会采取欺骗手段获得优惠政策，“花钱买机制”的初衷就难以实现。同时，由于现有农信社改革方案缺乏微观机制的设计，过于强调机构合并，忽略改革机制，农信社的激励机制、监督机制、退市机制等与农信社相关的微观机制在改革设计中几乎没有提及。因此，改革存在以管理代替监管的倾向，信用社本身对改革的动力不足。农信社改革所做的努力，主要目的是要达到兑付中央银行专项票据的要求，尽快落实优惠政策。
三、央行资金支持海南省农村信用社改革方式的选择
海南农信社成立于1952年，经过50多年的发展，海南农信社在筹集社会资金、支持农业生产、方便群众生活、促进农村经济发展等方面发挥了举足轻重的作用，成为海南经济建设不可忽视的一支重要力量。但由于体制、机制等原因，海南农信社存在资产质量差、资不抵债等问题。截至2007年3月末，全省农信社共有机构网点388家,其中法人机构232家（县市联社19家），非法人机构155家（信用分社130个,储蓄所25个）。共有员工4千多人,其中在职员工2800多人。
考虑到先行改革的省份，尤其是广东省选择专项票据支持方式以及在专项票据发行、兑付中存在的问题，如果海南农信社选择专项票据支持方式，面临的困难要比广东省大得多。因此，应在充分研究分析海南农信社改革面临的困难和有利条件的基础上，慎重选择，使改革取得实效。
（一）海南农信社改革面临的困难
1．历史包袱消化难。海南农信社不良贷款比例高。由于农信社在长期的经营中对不良贷款开展了大量的清收工作，能收的大部分已经收回来，现在账面上反映的不良贷款大多是“硬骨头”，清收难度很大。
2．增资扩股、充实资本金、降低支付风险程度难。截止2007年3月末，海南农信社股本金1.13亿元，全省有14家县（市）联社借入人民银行紧急再贷款及支农再贷款9.25亿元，占其负债总额的5.53%。部分信用社抵御风险能力较低，潜在支付风险不容忽视；海南财政相对困难，加之农信社经营状况不佳，社会各界入股意愿不高，很难吸引社会资本和战略投资者。
3．提高员工队伍整体素质和解决社保问题难。截止2007年3月末，海南农信社在职职工中，本科以上学历的仅占在职员工总数的10%。长期以来，海南农信社没有形成一种能上能下的用人制度，加上农信社工资待遇低，养老保险没有纳入地方统筹，难于吸引有能力的人才加盟，人员老化、人员素质低的局面因此无法得到有效改变。
4．加强网点建设和提高服务手段难。全省农信社营业网点安全设施硬件达标率仅8%，存在较大的安全隐患。电子信息化建设水平不高，网络传输、数据交换、异地灾备及系统升级改造等已出现“瓶颈”效应。服务手段落后，中间业务发展缓慢。不能签发银行承兑汇票业务，不能全国通存通兑，造成农村资金倒流入城，在同业竞争中处于劣势。
5．完善法人治理结构、转换经营机制难。各县市联社和基层社尚未规范社员代表大会、理事会、监事会“三会”，各项管理规章制度、经营激励约束机制尚未真正建立健全，案件治理任重道远。
（二）海南农信社改革的有利条件
1．中央给予更加优惠的政策。一是将央行专项票据发行比例从50%提高到70%，可多获得数亿元央行资金。并且农信社可在综合评价自身实际情况的基础上，以县为单位自主选择资金支持方式。对选择专项票据的农信社，可按照已核定的资金支持额度先行发行专项票据，人民银行会同银监会按现行专项票据发行条件进行持续考核，从考核合格之日起，计付专项票据利息。二是免除海南省农信社再贷款历年欠息、罚息数亿元。
2．海南省各级政府对农信社实行积极有效的扶持政策。一是减免有关税费。根据国务院规定，农信社享受2%营业税优惠政策后，其余的3%营业税及附加，从2007年开始，以县（市）联社为单位，在历史包袱未消化完外之前，由各级财政对农信社按月即征即返，此项资金用于建立农信社风险防范基金，用于处置农信社风险；对农信社抵债资产处置的相关税费予以减免；在5年内对农信社应缴房产税、土地使用税、车船作用税等实行困难性免征；在5年内对农信社免收机构变更登记费、物价调节基金、土地闲置费等有关费用；严禁向农信社乱收费和乱摊派。二是帮助农信社清收盘活不良贷款。三是支持农信社加快业务发展。四是资金扶持政策。主要是帮助农信社增资扩股，提高资本充足率。由财政出资在改革前两年每年安排一定金额的资金，用于帮助亏损农信社达到专项票据兑付条件。
3．省委、省政府非常重视，有关部门也大力支持。当前，省委、省政府高度重视农信社改革工作，明确要求，在农信社改革期间，省内各级政府和金融监管部门要加强对农信社的领导，帮助农信社清收盘活不良贷款。对国家公职人员结欠或担保的农信社贷款，要限期归还。对企业恶意逃废、悬空农信社贷款的行为，予以打击和纠正。目前，清收率达49.4%，显示了各级党政机关职能部门在帮助农信社清收不良贷款工作中的巨大作用。[4]
4．农信社的改革意识、经营管理观念明显增强。近年来，海南农信社广泛开展“爱岗敬业”、“社兴我荣、社衰我耻”的思想教育活动，进一步增强广大员工的经营意识、市场营销意识和竞争意识，树立了“增资靠效益、收入凭贡献”的意识，充分调动了广大员工的积极性，有效提高农信社的经营活力。
5．海南金融生态环境明显改善。海南省委、省政府在建设信用制度方面不遗余力，出台了一系列有关加强信用建设的决定、意见和规章，使海南省的信用建设走上了规范化、法制化的轨道。经过8年的努力，海南省已从金融高风险区变为相对稳定的金融安全区。从2005年起，海南省金融呈现良好的发展态势，主要表现为：金融总量稳步增长，银行资产质量不断改善，金融机构经营效益不断提高，金融潜在风险不断得到化解，金融不稳定的因素已经得到根本消除。这一切都给海南农信社改革创造了良好的外部环境。
（三）央行资金支持方式的选择
海南农信社基础差、底子簿、包袱重，各县市农信社经营情况和资产状况各不相同,因此，应根据海南农信社资产质量和农业贷款比例进行分类,确定资金支持比例和额度，在此基础上，实行一社一策，选择相应的资金支持方式。
1．资金支持比例和额度的确定。一是对2002年12月末实际资不抵债额占总资产的比例小于40%，且农业贷款占贷款总额比例大于53%的农村信用联社，按照2002年12月末实际资不抵债额的80%核定资金支持额度。二是对不符合上述条件且基本不欠付再贷款罚息的农信社，按照其2002年12月末实际资不抵债额的70%核定资金支持额度。三是对不符合上述条件但欠付再贷款罚息额度较大的农信社，按照其2002年12月末实际资不抵债额的56%核定资金支持额度。
2．资金支持方式的选择。央行票据的兑付条件十分严格，既有资本充足率、不良贷款降幅、经营效益等“硬指标”，也有完善法人治理、转换经营机制、健全内控制度、实施信息披露等“软指标”。如果全省农信社全部选择专项央行票据用于消化部分历年亏损和置换不良贷款，票据兑付将面临的困难不言而喻。因此，笔者认为，海南农信社改革选择央行资金支持方式可以考虑：一是对于资产质量差、借入央行再贷款较多、资金紧缺的信用社，选择专项借款方式。前期通过借入央行借款，迅速解决信用社资金短缺的问题，再通过综合改革，加快业务发展，在缓解资金压力的情况下选择央行票据。其余县市农信社，建议采取专项票据方式。二是在目前的专项票据发行、兑付条件下，海南农信社应整体选择专项借款方式，这样，农信社即可取得资金，顺利推进改革，待农信社综合改革取得效果，符合专项票据发行、兑付条件后，再转换为专项票据支持方式。从专项借款向专项票据转换时，可考虑归还专项借款和办理专项票据兑付同步进行，从一些改革效果较显著的农信社先行转换，分期分批进行。
四、加快海南省农村信用社改革的对策建议
央行票据置换工作聚焦点在不良资产的转换和处置上，是一项社会综合系统工作，不仅仅需要农信社自身努力工作，还需要政府、人民银行、银监、财政、税务、法院等各有关部门相互配合，通力合作，实现改革方案所要求的各项目标。
（一）海南省各级政府及有关部门要加大对农信社的支持力度
1．完善法人治理结构，转换经营机制。要按照国务院“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农信社产权制度和管理体制进行深化改革。在进一步完善合作制的基础上，继续完善乡镇信用社、县（市）联社两级法人体制；省联社具体承担对辖内农信社的管理、指导、协调和服务的行业管理职能。按照现代企业制度的要求，健全社员大会、理事会、监事会“三会”组织，完善“三会”议事规则，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营的机制。
2．帮助解决增资扩股问题。增资扩股工作是海南农信社深化改革初期阶段最重要的工作。由于农信社历史亏损包袱沉重，改革初期靠实现盈利对股东分红十分困难，因此，财政要安排一定金额的资金，用于农信社股本金的分红补贴，帮助农信社提高资本充足率。考虑到央行票据兑付期两年及宽限期两年的因素，建议由财政出资在改革前4年安排分红补贴款，改革前2年按扩股额度以一年期定期存款利率3.06%为基准差额拨付分红资金，改革第3、4年减半拨付分红资金。
3．切实解决农信社社保问题。根据《关于农信社参加基本养老保险社会统筹有关问题的通知》（劳社部发[2001]3号）要求和《海南经济特区城镇从业人员基本养老保险条例》规定，尽快解决海南农信社职工基本养老保险移交地方纳入社会统筹实行省级管理问题。
4．研究解决市场有序竞争问题。邮政储蓄只存不贷的特性，成了县域资金的抽水机和银行类机构欠贷户的避风港。因此，建议建立邮政储蓄资金回流农村的市场化机制，以协议存款的方式将海南省邮储资金转存农信社使用，以加快农村经济发展。
5．地方党政和有关部门要大力支持和配合农信社做好票据置换资产清收、盘活工作。要采取党纪、政纪、法律等多手段全方位帮助农信社清收盘活不良信贷资产。一是财政、监察等各相关部门要制定相应的清收扶持制度、措施。二是对恶意逃废、悬空农信社债权的行为，要予以坚决纠正和依法严厉打击,要依法追究有关人员行政和法律责任。三是对国有企业和乡镇企业在改制过程中悬空的农信社贷款，同级政府要采取以土地、房产等优良资产置换的方式予以盘活，有条件的市县可用财政拨款归还农信社贷款。
（二）制定和完善央行票据置换资产的处置和管理办法，规范票据置换资产的处置和管理工作
海南省人民银行各级机构要尽快制定和完善辖区央行票据置换资产的处置和管理办法，规范票据置换资产的处置和管理工作。如制定海南农信社改革试点资金支持方案实施与考核工作指导意见，将各项资金支持方案实施与考核工作细化，为以后的实际工作操作提供依据。建立海南农信社改革试点专项票据兑付现场监督考核办法，通过海南农信社改革试点现场监督考核评分细则，把全省各县市农信社改革情况通过打分的形式进行考核，对情况较好的农信社进行表彰奖励，对较差的督促其及时改进。进一步完善海南农信社风险提示机制，把贷款风险、股金稳定性风险等列入风险提示范围。
（三）加大票据置换资产处置工作的监管考核力度，确保农信社按期达到专项票据兑付条件
基层人民银行和银行监管部门要严格按照《农信社改革试点专项中央银行票据兑付考核操作程序》和《农信社改革试点专项中央银行票据兑付考核指引》，密切协作，共同关注信用社央行票据置换资产清收和处置的真实性，进一步加大央行票据置换资产处置的监测考核力度，以确保农信社按期达到专项票据兑付条件。
（四）农信社要采取有效措施，加强置换资产保全工作
1．建立科学严密的监督考核机制，严格管理已置换不良资产的清收。制定切实可行的置换不良资产的清收考核管理办法，强化监督制约，严防道德风险，依靠社会力量，实施有针对性的清收盘活措施，大力清收已置换的不良资产。
2．充分运用法律行政手段，依法依纪强制收贷，维护信用社债权。进一步增强法律意识，加强与当地政府和司法部门的协调与联系，积极主张权利，确保贷款的诉讼时效，打击逃废信用社债务行为，有效盘活不良资产。同时，严格保管已置换不良贷款的档案资料，避免由于档案资料的损失造成信用社债权消失。
参考文献：
[1] 中国银行业监督管理委员会关于海南省农村信用社改革试点实施方案的批复[R].银监复[2006]486号，2006年12月31日.
[2] 中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于认真落实专项中央银行票据资金支持政策切实转换农村信用社经营机制的指导意见[R].银发[2007]11号，2007年1月12日.
[3] 谢平，徐忠.农村信用社改革：我们做了什么？我们还需要做什么？[DB/OL].中国人银行综合信息服务系统.
[4]海南省人民政府关于报送海南省农村信用社改革实施方案的请示[R].琼府[2006]55号，2006年10月20日.
关键词：农村信用社改革；资金支持；方式选择
中图分类号：F832.31F832.35
文献标识码：Ａ
文章编号：1003－9031（2007）11－0035－05
一、问题的提出
自2003年8月以来，深化农村信用社改革试点工作分两批在全国展开。经过3年多的努力，农村信用社改革试点工作已经取得不错的成效。其中，央行资金支持政策在促进农村信用社转换经营机制方面发挥了重要的正向激励作用。截至2007年6月末，央行通过发行专项票据和发放专项借款两种方式，共计对全国农村信用社安排资金支持1661亿元，占核定的资金支持额度的99%。各地农村信用社按照国务院有关文件精神，对照人民银行、银监会关于资金支持政策的要求，稳步推进改革，在增资扩股、清收不良贷款、完善法人治理结构和加强内部管理等方面都取得了重要进展，历史包袱得以快速化解，风险状况有所改善，经营管理水平得到提高，外部环境有效改观，部分农村信用社已成功兑付了专项票据。
2006年12月31日，根据《中国银行业监督管理委员会关于海南省农村信用社改革试点实施方案的批复》文件精神，海南省农村信用社（以下简称海南农信社）深化改革工作正式启动。作为改革的配套措施之一，批复同意海南农信社改革可获得央行资金支持21.23亿元。[1]在海南省委、省政府的积极推动下，海南农信社改革各项工作进展顺利。2007年8月10日，海南省农村信用社联合社正式挂牌成立，成为全国最后一个参加农信社改革试点工作的省份。目前，应如何结合海南农信社资产的状况，选择适应的央行资金支持方式，促进海南省农信社健康发展已是摆在人民银行海口中心支行面前亟待解决的问题。
二、央行资金支持农村信用社改革的途径及特点分析
（一）央行资金支持方式的种类及特点分析
央行设计了的两种资金支持方式，即专项票据和专项借款，它们各有优缺点。
1．专项票据。专项票据等额置换了农信社的不良资产和历年亏损挂账，资产质量可迅速得到提高。置换不良贷款的顺序为：呆账贷款、历年亏损挂账、其他不良贷款。置换不良贷款的比例不低于65%，所置换的不良贷款委托给农信社处置，处置收益归其所有。此外，农信社获得专项票据后，相当于获得了优质资产，能够获得稳定的利息收入。但专项票据是一种期权，农信社不能立即得到资金支持，票据兑付期限较短（正常兑付期为二年，推迟兑付期为四年），票据的发行、兑付对提高资本充足率、降低不良贷款比例、完善法人治理结构、转换经营机制的要求较高，达不到要求的，专项票据将推迟发行、兑付，甚至不发行兑付，并以县为考核单位。
2．专项借款。专项借款要求较低，省级政府制定的农信社改革方案获得批准后，可立即得到已核定额度的50%的资金，能迅速解决农信社资金短缺的问题，并可实现增值。待平均资本净额增加50%或不低于零时，再发放资金支持额度的30%或20%。专项借款以省为单位考核，期限较长，最长可达8年，还本宽限期为4年，第5年开始逐年等额还本。其缺点是它是农信社的负债，农信社要承担到期还本付息的责任。[2]
（二）央行资金支持农村作用社改革存在的问题
中央银行两种资金支持方式相比，显然专项票据要优于专项借款。但中央银行对发行和兑付设置了一系列的条件，以鼓励不同地区的农信社根据本地实际情况选择适当的资金支持方式。农信社改革以来，只有吉林省选择了专项借款，各省无一例外选择了专项票据。但就实践操作来看，相当多的信用社是不可能达到中央银行专项票据的发行和兑付条件的。
以广东省农村信用社（以下简称广东农信社）为例。目前，首批兑付申请工作已经启动，全省98家农信社（不含汕头特区农信社，下同）仅阳东、翁源、博罗、平远和揭阳市区等5家联社作为广东省第一批票据兑付申请单位，各项指标正逐步接近或达到票据兑付考核的要求。从广东农信社改革情况看，还存在以下问题。
1．呆滞贷款和抵债资产状况对资本充足率的影响较大。按照人民银行总行和银监会在兑付审核过程中采用的以“呆滞贷款的40%、抵债资产的50%分别从资本净额和加权风险资产中扣除”的办法（以下简称“40/50”考核口径）来测算资本充足率，2007年3月末，资本充足率指标达到专项票据兑付标准的联社只有5家。
2．不良贷款现状影响农信社压降目标的实现。按照“40/50%”考核口径，预计目前将有20多家农信联社达不到不良贷款压降指标要求。据调查，目前涉及政府原因的不良贷款占全省不良贷款余额约达50%。
3．专项票据置换资产的处置清收进展不甚理想。截至2007年3月末，专项票据置换资产的处置率为50%左右，离80%的专项票据兑付标准还有较大的差距，而且清收变现比例较小。
4．农信社法人治理雏形离实质要求还有差距。一是民主管理体制不健全。在实际运行中，由于入股社员代表个人素质差、民主管理意识不强，农信社所赋予的合法权益不明晰，社员与信用社之间存在信息不对称，使社员代表大会在某种程度上流于形式，难以履行民主管理的职责。二是行政管理替代民主管理。按照规定，理事会由社员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任。理事会向社员代表大会负责，主任向理事会负责。但长期以来，信用社经营管理者都是由地方政府或上级联社指派,社员代表由上级联社指派。社员代表大会不能制约理事会，理事会无权任免信用社主任。
5．地方各级政府部门政策支持力度有待加强。据调查，目前广东省约有一半以上的农信社认为地方政府扶持政策需要进一步落实。具体表现为：市、县（市、区）政府及有关部门对省政府及省级有关部门出台的扶持政策未完全贯彻落实；地方政府负担的20%补贴资金也有部分地区没有落实到位；缺乏对抵债资产办理过户的税费优惠政策等等。
根据谢平、徐忠通过大样本问卷调查对2003年农信社改革以来进行的评价看，改革并未给农信社带来盈利能力的提高，信用社的盈利能力主要来自于优惠政策。[3]全国各地农信社千差万别，一些农信社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化历史包袱。为获得中央银行的资金支持，一些农信社会采取欺骗手段获得优惠政策，“花钱买机制”的初衷就难以实现。同时，由于现有农信社改革方案缺乏微观机制的设计，过于强调机构合并，忽略改革机制，农信社的激励机制、监督机制、退市机制等与农信社相关的微观机制在改革设计中几乎没有提及。因此，改革存在以管理代替监管的倾向，信用社本身对改革的动力不足。农信社改革所做的努力，主要目的是要达到兑付中央银行专项票据的要求，尽快落实优惠政策。
三、央行资金支持海南省农村信用社改革方式的选择
海南农信社成立于1952年，经过50多年的发展，海南农信社在筹集社会资金、支持农业生产、方便群众生活、促进农村经济发展等方面发挥了举足轻重的作用，成为海南经济建设不可忽视的一支重要力量。但由于体制、机制等原因，海南农信社存在资产质量差、资不抵债等问题。截至2007年3月末，全省农信社共有机构网点388家,其中法人机构232家（县市联社19家），非法人机构155家（信用分社130个,储蓄所25个）。共有员工4千多人,其中在职员工2800多人。
考虑到先行改革的省份，尤其是广东省选择专项票据支持方式以及在专项票据发行、兑付中存在的问题，如果海南农信社选择专项票据支持方式，面临的困难要比广东省大得多。因此，应在充分研究分析海南农信社改革面临的困难和有利条件的基础上，慎重选择，使改革取得实效。
（一）海南农信社改革面临的困难
1．历史包袱消化难。海南农信社不良贷款比例高。由于农信社在长期的经营中对不良贷款开展了大量的清收工作，能收的大部分已经收回来，现在账面上反映的不良贷款大多是“硬骨头”，清收难度很大。
2．增资扩股、充实资本金、降低支付风险程度难。截止2007年3月末，海南农信社股本金1.13亿元，全省有14家县（市）联社借入人民银行紧急再贷款及支农再贷款9.25亿元，占其负债总额的5.53%。部分信用社抵御风险能力较低，潜在支付风险不容忽视；海南财政相对困难，加之农信社经营状况不佳，社会各界入股意愿不高，很难吸引社会资本和战略投资者。
3．提高员工队伍整体素质和解决社保问题难。截止2007年3月末，海南农信社在职职工中，本科以上学历的仅占在职员工总数的10%。长期以来，海南农信社没有形成一种能上能下的用人制度，加上农信社工资待遇低，养老保险没有纳入地方统筹，难于吸引有能力的人才加盟，人员老化、人员素质低的局面因此无法得到有效改变。
4．加强网点建设和提高服务手段难。全省农信社营业网点安全设施硬件达标率仅8%，存在较大的安全隐患。电子信息化建设水平不高，网络传输、数据交换、异地灾备及系统升级改造等已出现“瓶颈”效应。服务手段落后，中间业务发展缓慢。不能签发银行承兑汇票业务，不能全国通存通兑，造成农村资金倒流入城，在同业竞争中处于劣势。
5．完善法人治理结构、转换经营机制难。各县市联社和基层社尚未规范社员代表大会、理事会、监事会“三会”，各项管理规章制度、经营激励约束机制尚未真正建立健全，案件治理任重道远。
（二）海南农信社改革的有利条件
1．中央给予更加优惠的政策。一是将央行专项票据发行比例从50%提高到70%，可多获得数亿元央行资金。并且农信社可在综合评价自身实际情况的基础上，以县为单位自主选择资金支持方式。对选择专项票据的农信社，可按照已核定的资金支持额度先行发行专项票据，人民银行会同银监会按现行专项票据发行条件进行持续考核，从考核合格之日起，计付专项票据利息。二是免除海南省农信社再贷款历年欠息、罚息数亿元。
2．海南省各级政府对农信社实行积极有效的扶持政策。一是减免有关税费。根据国务院规定，农信社享受2%营业税优惠政策后，其余的3%营业税及附加，从2007年开始，以县（市）联社为单位，在历史包袱未消化完外之前，由各级财政对农信社按月即征即返，此项资金用于建立农信社风险防范基金，用于处置农信社风险；对农信社抵债资产处置的相关税费予以减免；在5年内对农信社应缴房产税、土地使用税、车船作用税等实行困难性免征；在5年内对农信社免收机构变更登记费、物价调节基金、土地闲置费等有关费用；严禁向农信社乱收费和乱摊派。二是帮助农信社清收盘活不良贷款。三是支持农信社加快业务发展。四是资金扶持政策。主要是帮助农信社增资扩股，提高资本充足率。由财政出资在改革前两年每年安排一定金额的资金，用于帮助亏损农信社达到专项票据兑付条件。
3．省委、省政府非常重视，有关部门也大力支持。当前，省委、省政府高度重视农信社改革工作，明确要求，在农信社改革期间，省内各级政府和金融监管部门要加强对农信社的领导，帮助农信社清收盘活不良贷款。对国家公职人员结欠或担保的农信社贷款，要限期归还。对企业恶意逃废、悬空农信社贷款的行为，予以打击和纠正。目前，清收率达49.4%，显示了各级党政机关职能部门在帮助农信社清收不良贷款工作中的巨大作用。[4]
4．农信社的改革意识、经营管理观念明显增强。近年来，海南农信社广泛开展“爱岗敬业”、“社兴我荣、社衰我耻”的思想教育活动，进一步增强广大员工的经营意识、市场营销意识和竞争意识，树立了“增资靠效益、收入凭贡献”的意识，充分调动了广大员工的积极性，有效提高农信社的经营活力。
5．海南金融生态环境明显改善。海南省委、省政府在建设信用制度方面不遗余力，出台了一系列有关加强信用建设的决定、意见和规章，使海南省的信用建设走上了规范化、法制化的轨道。经过8年的努力，海南省已从金融高风险区变为相对稳定的金融安全区。从2005年起，海南省金融呈现良好的发展态势，主要表现为：金融总量稳步增长，银行资产质量不断改善，金融机构经营效益不断提高，金融潜在风险不断得到化解，金融不稳定的因素已经得到根本消除。这一切都给海南农信社改革创造了良好的外部环境。
（三）央行资金支持方式的选择
海南农信社基础差、底子簿、包袱重，各县市农信社经营情况和资产状况各不相同,因此，应根据海南农信社资产质量和农业贷款比例进行分类,确定资金支持比例和额度，在此基础上，实行一社一策，选择相应的资金支持方式。
1．资金支持比例和额度的确定。一是对2002年12月末实际资不抵债额占总资产的比例小于40%，且农业贷款占贷款总额比例大于53%的农村信用联社，按照2002年12月末实际资不抵债额的80%核定资金支持额度。二是对不符合上述条件且基本不欠付再贷款罚息的农信社，按照其2002年12月末实际资不抵债额的70%核定资金支持额度。三是对不符合上述条件但欠付再贷款罚息额度较大的农信社，按照其2002年12月末实际资不抵债额的56%核定资金支持额度。
2．资金支持方式的选择。央行票据的兑付条件十分严格，既有资本充足率、不良贷款降幅、经营效益等“硬指标”，也有完善法人治理、转换经营机制、健全内控制度、实施信息披露等“软指标”。如果全省农信社全部选择专项央行票据用于消化部分历年亏损和置换不良贷款，票据兑付将面临的困难不言而喻。因此，笔者认为，海南农信社改革选择央行资金支持方式可以考虑：一是对于资产质量差、借入央行再贷款较多、资金紧缺的信用社，选择专项借款方式。前期通过借入央行借款，迅速解决信用社资金短缺的问题，再通过综合改革，加快业务发展，在缓解资金压力的情况下选择央行票据。其余县市农信社，建议采取专项票据方式。二是在目前的专项票据发行、兑付条件下，海南农信社应整体选择专项借款方式，这样，农信社即可取得资金，顺利推进改革，待农信社综合改革取得效果，符合专项票据发行、兑付条件后，再转换为专项票据支持方式。从专项借款向专项票据转换时，可考虑归还专项借款和办理专项票据兑付同步进行，从一些改革效果较显著的农信社先行转换，分期分批进行。
四、加快海南省农村信用社改革的对策建议
央行票据置换工作聚焦点在不良资产的转换和处置上，是一项社会综合系统工作，不仅仅需要农信社自身努力工作，还需要政府、人民银行、银监、财政、税务、法院等各有关部门相互配合，通力合作，实现改革方案所要求的各项目标。
（一）海南省各级政府及有关部门要加大对农信社的支持力度
1．完善法人治理结构，转换经营机制。要按照国务院“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农信社产权制度和管理体制进行深化改革。在进一步完善合作制的基础上，继续完善乡镇信用社、县（市）联社两级法人体制；省联社具体承担对辖内农信社的管理、指导、协调和服务的行业管理职能。按照现代企业制度的要求，健全社员大会、理事会、监事会“三会”组织，完善“三会”议事规则，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营的机制。
2．帮助解决增资扩股问题。增资扩股工作是海南农信社深化改革初期阶段最重要的工作。由于农信社历史亏损包袱沉重，改革初期靠实现盈利对股东分红十分困难，因此，财政要安排一定金额的资金，用于农信社股本金的分红补贴，帮助农信社提高资本充足率。考虑到央行票据兑付期两年及宽限期两年的因素，建议由财政出资在改革前4年安排分红补贴款，改革前2年按扩股额度以一年期定期存款利率3.06%为基准差额拨付分红资金，改革第3、4年减半拨付分红资金。
3．切实解决农信社社保问题。根据《关于农信社参加基本养老保险社会统筹有关问题的通知》（劳社部发[2001]3号）要求和《海南经济特区城镇从业人员基本养老保险条例》规定，尽快解决海南农信社职工基本养老保险移交地方纳入社会统筹实行省级管理问题。
4．研究解决市场有序竞争问题。邮政储蓄只存不贷的特性，成了县域资金的抽水机和银行类机构欠贷户的避风港。因此，建议建立邮政储蓄资金回流农村的市场化机制，以协议存款的方式将海南省邮储资金转存农信社使用，以加快农村经济发展。
5．地方党政和有关部门要大力支持和配合农信社做好票据置换资产清收、盘活工作。要采取党纪、政纪、法律等多手段全方位帮助农信社清收盘活不良信贷资产。一是财政、监察等各相关部门要制定相应的清收扶持制度、措施。二是对恶意逃废、悬空农信社债权的行为，要予以坚决纠正和依法严厉打击,要依法追究有关人员行政和法律责任。三是对国有企业和乡镇企业在改制过程中悬空的农信社贷款，同级政府要采取以土地、房产等优良资产置换的方式予以盘活，有条件的市县可用财政拨款归还农信社贷款。
（二）制定和完善央行票据置换资产的处置和管理办法，规范票据置换资产的处置和管理工作
海南省人民银行各级机构要尽快制定和完善辖区央行票据置换资产的处置和管理办法，规范票据置换资产的处置和管理工作。如制定海南农信社改革试点资金支持方案实施与考核工作指导意见，将各项资金支持方案实施与考核工作细化，为以后的实际工作操作提供依据。建立海南农信社改革试点专项票据兑付现场监督考核办法，通过海南农信社改革试点现场监督考核评分细则，把全省各县市农信社改革情况通过打分的形式进行考核，对情况较好的农信社进行表彰奖励，对较差的督促其及时改进。进一步完善海南农信社风险提示机制，把贷款风险、股金稳定性风险等列入风险提示范围。
（三）加大票据置换资产处置工作的监管考核力度，确保农信社按期达到专项票据兑付条件
基层人民银行和银行监管部门要严格按照《农信社改革试点专项中央银行票据兑付考核操作程序》和《农信社改革试点专项中央银行票据兑付考核指引》，密切协作，共同关注信用社央行票据置换资产清收和处置的真实性，进一步加大央行票据置换资产处置的监测考核力度，以确保农信社按期达到专项票据兑付条件。
（四）农信社要采取有效措施，加强置换资产保全工作
1．建立科学严密的监督考核机制，严格管理已置换不良资产的清收。制定切实可行的置换不良资产的清收考核管理办法，强化监督制约，严防道德风险，依靠社会力量，实施有针对性的清收盘活措施，大力清收已置换的不良资产。
2．充分运用法律行政手段，依法依纪强制收贷，维护信用社债权。进一步增强法律意识，加强与当地政府和司法部门的协调与联系，积极主张权利，确保贷款的诉讼时效，打击逃废信用社债务行为，有效盘活不良资产。同时，严格保管已置换不良贷款的档案资料，避免由于档案资料的损失造成信用社债权消失。
参考文献：
[1] 中国银行业监督管理委员会关于海南省农村信用社改革试点实施方案的批复[R].银监复[2006]486号，2006年12月31日.
[2] 中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于认真落实专项中央银行票据资金支持政策切实转换农村信用社经营机制的指导意见[R].银发[2007]11号，2007年1月12日.
[3] 谢平，徐忠.农村信用社改革：我们做了什么？我们还需要做什么？[DB/OL].中国人银行综合信息服务系统.
[4]海南省人民政府关于报送海南省农村信用社改革实施方案的请示[R].琼府[2006]55号，2006年10月20日.