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摘要：突发卫生公共事件对城市的正常运行产生了极大的负面冲击，本文针对疫情背景下暴露出的一系列城市规划及管理问题做了客观分析，对“免疫城市”的构建提出了相应的策略，以期能为城市恢复良性循环提供参考。
关键词：新冠肺炎;城市防灾规划;城市管理;公共卫生防控
前言
2020年初，新型冠状病毒肺炎这一传染性極强的疾病作为重大突发公共卫生事件迅速席卷了中国各大城市。病患数量每日呈几何级数增长，城市封城、公共交通停运、企业停工等一系列紧急应对措施对城市的日常运行、经济运转，居民的生活、工作等都产生了一定程度的影响。控制疫情的发展，阻断疫情传播链，不仅需要政府政策的管控，更是对城市的空间格局、城市公共卫生应急管理系统、城市防灾规划体系提出了严峻考验。
城市规划的核心使命是要通过科学理性的手段构建健康的城市公共空间，处理各类“城市问题”，摆脱其给居民们带来的伤害。过去，我们有通过规划手段治理霍乱、疟疾等流行病的成功经验，但是对于呼吸道传染病的控制始终还是一个极富挑战的难题，因为“隔离”这一处理手段始终是与城市“聚居”这一自然属性相悖的。在应对本次疫情的突发状况中，也暴露出了很多城市规划方面的局限性和城市管理方面的短板，本文将结合本次疫情的相关数据做综合分析，探索有效可行的解决策略。
一、流行性传染病突然爆发引发的痛点思考
（一）医疗资源短期内无法满足病患暴增的需求
以疫情重灾区武汉为例，全市共有35家三甲医院，总计可提供17500---20000张左右的床位，除去疫情前已占用床位，实际可以办理入院的床位不足实际需求的一半（官方统计截至3月13日，武汉市累计确诊病例为49995例）。巨大的医疗资源需求缺口直接导致了疫情前期众多病患无法及时入院就医，既延误了治疗，也影响了疫情传播的阻断控制。
此外，本次疫情还暴露了我国分级诊疗体系的短板。疫情初期，病患们蜂拥至综合三甲医院，不仅给本来就紧张的医疗系统增加了压力，而且还提高了疫情扩散的风险值。这主要是因为优质的医疗资源过度集中在三甲医院等大型综合医院，市民们普遍习惯选择这些医院就医，而忽略了其它层级医院。社区医院等其它层级的医疗机构由于条件限制等一系列原因在本次疫情中并未发挥出相应的功能性作用。
（二）突发公共卫生事件的应对机制很难迅速做出反应
虽然在过去20年里，我们积累了一些应对大型流行病（SARS2003、H1N12009、EBOLA2014）的治理经验，但是一种新型流行病的突然爆发无论对于城市管理者还是个人来说，都是措手不及的。
首先，就时间而言，对于新型病毒的医学认知判定、传播途径的确定等都需要一个过程，并不能简单复制之前的经验;其次，城市防疫管控措施和政策的制定和落实也需要经过一段时间缜密的商讨和论证。然而，以上环节所需时间和反应速度是完全无法平衡病毒短时间内迅速传播的速度的。
就城市应急管理而言，部分城市的管理部门在疫情初期出现了应急反应迟缓、安全风险评估不足、决策判断失误、管控混乱、物资调配不及时不合理等情况，对防疫工作造成了直接的负面影响。
（三）城市防灾规划体系架构不健全
目前，我国编制的城市防灾规划大部分局限在火灾、洪灾、地震等传统自然灾害和人为灾害方面，《城市规划编制办法》并没有对卫生安全危机尤其是传染病的防控做出详细的规定和要求。面对未来可能出现的健康卫生灾害、社会灾害、资源灾害等缺乏基本的认知判断和防范意识，防范措施及经验严重匮乏。
我国现阶段城市防灾编制体系是以各灾害单类进行专项编制，然后渗透到各层级规划中的，这种编制方法优点是灾害防控层级覆盖全面，缺点在于内容相对零散，管控分散化，缺乏各灾种之间的统筹协调，没有建立起一套完整的从灾害预防——控制——恢复的综合性防灾管理体系。
此外，我们还缺乏传染病控制和公共安全设施建设的相关强制性技术规范，以及控制传染病流行的规划设计方法。
（四）城市空间规划布局上存在防灾短板
本次疫情还暴露了城市空间规划上的弊端：1）我国大部分城市和乡村在空间规划中都没有规划独立的“疫区隔离区”，无法为紧急突发的疫情提供安全有效的防疫空间;2）没有预留足够的应急防灾“弹性空间”，忽略了绿色救急通道、紧急救护场所、方舱储备用地的布局;3）紧急启动新的医疗设施（雷神山、火神山医院）建设略显仓促，在选址方面存在一定的局限性，例如临湖、靠近密集居住区。
二、构建“免疫城市”的策略探索
（一）完善多层级的预防机制
1.建立多层级的医疗体系
建立多层级的应急医疗体系，突破过去单一层级医疗资源的局限性。第一层级定位在定点的基层医院，负责确诊疑似病患;第二层级为综合性医院和传染病医院，负责收治确诊的重症和危重症病患;第三层级为方舱医院，负责观察和收治确诊的轻症病患;第四层是隔离设施，负责收纳已经出院的病人持续观察。
第三、第四层级是作为危机发生时启动的应急医疗措施，而对于日常医疗供给来说，强调了第一层级社区基层医院作为基本防疫空间单元的重要性，将询诊确诊的功能下沉到该层级，将疑似隔离观察快速稳定在局部空间，减少交叉感染，以分散化空间模式争取最快的救治时间，分担综合医院的承接压力。
2.完善防灾规划的体系架构
城市防灾规划应当朝着多元综合化的方向发展，全方位考虑各类灾害的特性和应对措施。建议增加传染病防治专项规划，制定相关技术标准，设立科学的评价标准体系。城市防灾管理也应当从各城市分散处理转向都市圈联防联控模式。
3.协调城市防疫空间规划布局
首先，要高度重视城市空间中的“隐规划”和“弹性空间”，即为了防灾救灾预留的应急医疗设施用地、救灾疏散用地、考虑“平灾结合”设计的可弹性变化功能的建筑等。其次，城市格局考虑构建多中心、网络化、间隔状的新形态，这样可以避免城市居住环境由于高密度聚集而带来的灾情防控困难。
（二）建立多层次的防御体系
1.建立区域联防体系，可防止意外事故和疾病的扩张与蔓延;2.建立城市防御体系，优化相关治理制度机制，建立综合性重大突发卫生事件应急响应中心，负责城市疫情监测监控与应急管理。3.建立社区闸门体系，构建社区防疫单元，对重点场地、社区出入口等进行监控。
（三）智能化技术支持
大数据分析平台为本次疫情防控提供了切实有效的数据分析，也为管理部门制定决策以及后期的管控措施提供了重要的参考依据和技术支持，例如人流的时空行为轨迹分析、人群热力温度分析等。
目前，我国正在大力发展“智慧城市”，将从城市预警、模拟预测、风险评估、交通智能化、物流系统智能化、城市管理网格化等多方面进行多元立体式的系统构建，可以为城市防灾工作提供坚实的保障。
结束语：
新冠肺炎疫情的爆发给我国城市管理及防灾规划工作带来了巨大的挑战和考验。面对新产生的城市问题，规划工作者及城市管理者需要冷静面对，客观分析各类影响因子，结合经验以最快的速度理清思路做出判断，对症下药，制定合理可行的处理方案，从而保障城市的健康持续发展。
参考文献：
[1] 规划提高城市免疫力——应对新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[EB/OL]. 城市规划. 2020（2）.
[2] 邴启亮. 建设韧性城市，应对重大突发公共卫生事件[J]. 城乡建设. 2020（3）.
[3] 赫磊等. 全球城市综合防灾规划中灾害特点及发展趋势研究[J]. 国际城市规划. 2019（06）.
作者简介：
刘利亚（1982-6-11），女，汉族，湖北武汉人，硕士学历，文华学院讲师，研究方向：城市规划与设计。
关键词：新冠肺炎;城市防灾规划;城市管理;公共卫生防控
前言
2020年初，新型冠状病毒肺炎这一传染性極强的疾病作为重大突发公共卫生事件迅速席卷了中国各大城市。病患数量每日呈几何级数增长，城市封城、公共交通停运、企业停工等一系列紧急应对措施对城市的日常运行、经济运转，居民的生活、工作等都产生了一定程度的影响。控制疫情的发展，阻断疫情传播链，不仅需要政府政策的管控，更是对城市的空间格局、城市公共卫生应急管理系统、城市防灾规划体系提出了严峻考验。
城市规划的核心使命是要通过科学理性的手段构建健康的城市公共空间，处理各类“城市问题”，摆脱其给居民们带来的伤害。过去，我们有通过规划手段治理霍乱、疟疾等流行病的成功经验，但是对于呼吸道传染病的控制始终还是一个极富挑战的难题，因为“隔离”这一处理手段始终是与城市“聚居”这一自然属性相悖的。在应对本次疫情的突发状况中，也暴露出了很多城市规划方面的局限性和城市管理方面的短板，本文将结合本次疫情的相关数据做综合分析，探索有效可行的解决策略。
一、流行性传染病突然爆发引发的痛点思考
（一）医疗资源短期内无法满足病患暴增的需求
以疫情重灾区武汉为例，全市共有35家三甲医院，总计可提供17500---20000张左右的床位，除去疫情前已占用床位，实际可以办理入院的床位不足实际需求的一半（官方统计截至3月13日，武汉市累计确诊病例为49995例）。巨大的医疗资源需求缺口直接导致了疫情前期众多病患无法及时入院就医，既延误了治疗，也影响了疫情传播的阻断控制。
此外，本次疫情还暴露了我国分级诊疗体系的短板。疫情初期，病患们蜂拥至综合三甲医院，不仅给本来就紧张的医疗系统增加了压力，而且还提高了疫情扩散的风险值。这主要是因为优质的医疗资源过度集中在三甲医院等大型综合医院，市民们普遍习惯选择这些医院就医，而忽略了其它层级医院。社区医院等其它层级的医疗机构由于条件限制等一系列原因在本次疫情中并未发挥出相应的功能性作用。
（二）突发公共卫生事件的应对机制很难迅速做出反应
虽然在过去20年里，我们积累了一些应对大型流行病（SARS2003、H1N12009、EBOLA2014）的治理经验，但是一种新型流行病的突然爆发无论对于城市管理者还是个人来说，都是措手不及的。
首先，就时间而言，对于新型病毒的医学认知判定、传播途径的确定等都需要一个过程，并不能简单复制之前的经验;其次，城市防疫管控措施和政策的制定和落实也需要经过一段时间缜密的商讨和论证。然而，以上环节所需时间和反应速度是完全无法平衡病毒短时间内迅速传播的速度的。
就城市应急管理而言，部分城市的管理部门在疫情初期出现了应急反应迟缓、安全风险评估不足、决策判断失误、管控混乱、物资调配不及时不合理等情况，对防疫工作造成了直接的负面影响。
（三）城市防灾规划体系架构不健全
目前，我国编制的城市防灾规划大部分局限在火灾、洪灾、地震等传统自然灾害和人为灾害方面，《城市规划编制办法》并没有对卫生安全危机尤其是传染病的防控做出详细的规定和要求。面对未来可能出现的健康卫生灾害、社会灾害、资源灾害等缺乏基本的认知判断和防范意识，防范措施及经验严重匮乏。
我国现阶段城市防灾编制体系是以各灾害单类进行专项编制，然后渗透到各层级规划中的，这种编制方法优点是灾害防控层级覆盖全面，缺点在于内容相对零散，管控分散化，缺乏各灾种之间的统筹协调，没有建立起一套完整的从灾害预防——控制——恢复的综合性防灾管理体系。
此外，我们还缺乏传染病控制和公共安全设施建设的相关强制性技术规范，以及控制传染病流行的规划设计方法。
（四）城市空间规划布局上存在防灾短板
本次疫情还暴露了城市空间规划上的弊端：1）我国大部分城市和乡村在空间规划中都没有规划独立的“疫区隔离区”，无法为紧急突发的疫情提供安全有效的防疫空间;2）没有预留足够的应急防灾“弹性空间”，忽略了绿色救急通道、紧急救护场所、方舱储备用地的布局;3）紧急启动新的医疗设施（雷神山、火神山医院）建设略显仓促，在选址方面存在一定的局限性，例如临湖、靠近密集居住区。
二、构建“免疫城市”的策略探索
（一）完善多层级的预防机制
1.建立多层级的医疗体系
建立多层级的应急医疗体系，突破过去单一层级医疗资源的局限性。第一层级定位在定点的基层医院，负责确诊疑似病患;第二层级为综合性医院和传染病医院，负责收治确诊的重症和危重症病患;第三层级为方舱医院，负责观察和收治确诊的轻症病患;第四层是隔离设施，负责收纳已经出院的病人持续观察。
第三、第四层级是作为危机发生时启动的应急医疗措施，而对于日常医疗供给来说，强调了第一层级社区基层医院作为基本防疫空间单元的重要性，将询诊确诊的功能下沉到该层级，将疑似隔离观察快速稳定在局部空间，减少交叉感染，以分散化空间模式争取最快的救治时间，分担综合医院的承接压力。
2.完善防灾规划的体系架构
城市防灾规划应当朝着多元综合化的方向发展，全方位考虑各类灾害的特性和应对措施。建议增加传染病防治专项规划，制定相关技术标准，设立科学的评价标准体系。城市防灾管理也应当从各城市分散处理转向都市圈联防联控模式。
3.协调城市防疫空间规划布局
首先，要高度重视城市空间中的“隐规划”和“弹性空间”，即为了防灾救灾预留的应急医疗设施用地、救灾疏散用地、考虑“平灾结合”设计的可弹性变化功能的建筑等。其次，城市格局考虑构建多中心、网络化、间隔状的新形态，这样可以避免城市居住环境由于高密度聚集而带来的灾情防控困难。
（二）建立多层次的防御体系
1.建立区域联防体系，可防止意外事故和疾病的扩张与蔓延;2.建立城市防御体系，优化相关治理制度机制，建立综合性重大突发卫生事件应急响应中心，负责城市疫情监测监控与应急管理。3.建立社区闸门体系，构建社区防疫单元，对重点场地、社区出入口等进行监控。
（三）智能化技术支持
大数据分析平台为本次疫情防控提供了切实有效的数据分析，也为管理部门制定决策以及后期的管控措施提供了重要的参考依据和技术支持，例如人流的时空行为轨迹分析、人群热力温度分析等。
目前，我国正在大力发展“智慧城市”，将从城市预警、模拟预测、风险评估、交通智能化、物流系统智能化、城市管理网格化等多方面进行多元立体式的系统构建，可以为城市防灾工作提供坚实的保障。
结束语：
新冠肺炎疫情的爆发给我国城市管理及防灾规划工作带来了巨大的挑战和考验。面对新产生的城市问题，规划工作者及城市管理者需要冷静面对，客观分析各类影响因子，结合经验以最快的速度理清思路做出判断，对症下药，制定合理可行的处理方案，从而保障城市的健康持续发展。
参考文献：
[1] 规划提高城市免疫力——应对新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[EB/OL]. 城市规划. 2020（2）.
[2] 邴启亮. 建设韧性城市，应对重大突发公共卫生事件[J]. 城乡建设. 2020（3）.
[3] 赫磊等. 全球城市综合防灾规划中灾害特点及发展趋势研究[J]. 国际城市规划. 2019（06）.
作者简介：
刘利亚（1982-6-11），女，汉族，湖北武汉人，硕士学历，文华学院讲师，研究方向：城市规划与设计。