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【摘 要】“依法治国，建设社会主义法治国家”，是党的十五大明确提出的基本方针。依法行政是建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的要求。执法是依法的具体表现，执法的权威，不要强权，而是亲和力。本文就提升执法亲和力作些思考。
【关键词】提升； 执法；亲和力
行政执法是行政机关执行法律的行为，是行政机关依法采取的具体直接影响相对一方权利义务的行为。带有国家机关的强制性，又以社会服务为目的而存在的权力。而在知识经济时代和谐社会背景下，要求行政执法树立以人为本的执法理念，寓执法于服务中，实现社会公共利益和维护社会公共秩序。
在现代科学社会领域，亲和力是指一个人或者一个组织在所在群体心目中的亲近感。行政执法的亲和力是指行政执法主体与行政相对人相互之间关切和配合程度。表现为行政主体与相对人的沟通与合作的程度，行政相对人对执法活动的认知、认同程度，社会公众对行政执法的信赖度和满意度。行政执法的亲和力的目标是在行政执法中维护和尊重行政相对人的人格和尊严，使行政主体与相对人得以沟通和合作，使执法活动得到行政相对人的认同，实现相对人与执法者心理和接受能力的相契合，使执法权威得到更人性化的体现。增强行政执法的亲和力是人性化执法的保证，社会和谐的关键。
一、人性的立法，是增强行政执法亲和力的基本条件
按照依法治国的观念，首先必然要求依法行政，法律是政府处理一切事务的唯一依据和尺度。所以行政执法亲和力的程度，在很大程度上决定于立法所确定的行政执法亲和力程度，执法者受到立法者所持的强制力和亲和力观念的制约。
法律的内容寄托着立法者对现实一定的价值期望，立法者总是以法律规范、原则和概念等要素作为介质，将自身有关强制力和亲和力的思想落实于法律条文之中，使之对政府行为的各个环节产生影响。如果立法者的立法思想出现偏差，过分崇尚行政权的强制力，政府行政机关则只能按照法律的规定暴力行政。在立法者立法价值有失偏颇的情况下要想有亲民的政府，那是很难想象的。立法者应该树立法律应是“理性”与“力量”的结合的思想。法律之所以有力量，并不是仅仅是其以强制力作后盾，更主要的是法律的内容本身体现着人民对真、善、美的追求，体现着民主、自由、科学的精神，这是法律之所以有力量的核心所在。一部分法律如果其内容不是“制定的良好的法律”，而仅仅依靠强制力来推行，不但司法成本过高，还会引起人民的强烈不满，这样的政府是难以为继的。立法中增强法律的亲和力，不会降低法律的权威，只会增加人民对法律的敬仰和遵守。
二、转变执法方式， 是增强行政执法亲和力的有效手段
（一）行政执法方式的多样化。
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式。20世纪中叶以来，以电了计算机为代表的微电子技术，以及光导纤维、生物工程、新材料、新能源、空间技术、海洋技术等新的技术群的产生和发展，人类历史进入知识经济时代。新的经济形态的生产方式必然要求有与之相适应的上层建筑。在经济发展的工业经济社会，政府决策集权程度很高，并且强调政府的行政管理权才能实现高度管理，因而其执法方式主要为带强制性的，如行政处罚、行政强制、行政规划等。而进入知识经济时代，社会的信息化、智能化、个体化以及多样性、差异性、分散性、扩展性等的生产方式，必然要求政府决策权配置的改变，即由集中转变为分散，或集中与分散并存，行政执法方式从单一性走向多元化、差别性。为了增强执政的亲和力，上世纪九十年代以来，我国行政机关开始由过去执行单一管理职能模式，向管理职能与服务职能相结合的模式转化，为知识经济的发展创造有利的社会、政治、经济和法律环境。行政机关在依法执行公务时，除采用并不断完善原有的行政执法方式外，还为适应知识社会的生产方式、生活方式、思维模式、管理方式等新特点，采取新的有效执法方式，如 “服务行政”的观念。一些行政机关采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为形式的行政指导来实施法律、实现服务；为了体现行政法的服务与合作的民主精神，行政合同被广泛地运用于实施行政职能等；此外，行政奖励、行政许可、行政救助、行政复议、行政裁决、行政规划、行政确认等执法方式广泛应用，行政执法方式多样化，有效增强了行政执法的亲和力。
（二）行政执法方式的非权力化。
现代高度发达的信息技术、通信技术极大地促进了人类相互沟通与合作的能力，使人类社会基于利益的一致性而增强了相互间的合作与沟通。这种沟通与合作不仅存在于平等的社会成员间，也同时存在于国家机关与社会成员之间。行政主体与相对人之间的沟通与合作成为二者关系的重心，而行政主体与相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的。为了增强行政执法的亲和力，行政主体要从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。作为服务机关和执法机关的行政机关，同其性质一样，其行政权就只能是一种服务权和执法权，并且执法权是行政机关通过对法律的执行来体现和实现的。这种行政权，已不同于作为“管理者”的命令权、控制权，其权力性质，“从强制性权力到报偿性权力再到说服性权力”[2]。对相对人人格的平等尊重，要求行政主体与相对人相互信任、沟通与合作，更重要的是行政主体要为相对人提供优良的服务，使行政管理权逐渐转变为执法服务权，行政权的强制性日益减弱，说服性日益增强。
行政机关从管理机关到服务机关的转变，及其引起行政权性质从强制性到说服性的变化，必然伴随行政执法方式的相应变革，即非权力化。逐步建立与完善公众参与、听证制度、时效制度、复审制度等民主程序制度。“行政权作为一种服务权，并不以强制为必要的、本质的属性”，“相反，行政权必须体现相对人对服务的可接受性，”[1]（p187），因此，行政执法方式应尽量避免用强制的方法。如此，相对人才能体验到人与人之间的平等和人格与权利的尊重。
服务性的非权力执法方式在行政执法过程中，广泛采用行政指导、行政合同、行政救助、行政奖励、行政许可等方式。 行政执法方式的非权力化在执法的内容和目的都是服务。其中“行政处罚行为是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收行为是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可行为则是对资源和机会的一种分配”[1]（P193），至于行政指导、行政合同、行政救助等体现行政主体与相对人之间沟通与信任、合作与服务，行政非权力化执法方式，都是增强执法亲和力的手段。
（三）行政执法方式的法治化。
行政执法不是一个简单的落实和执行法律的过程 ，“它可以视为一个由权限、权力与权利关系以及多项因素综合作用的过程，它也可以看作一个摆正权力与法律、权力与权力关系以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程。”[3]因此，为使行政执法服务权能为相对人提供质高量大的服务，并为相对人提供服务创设条件，使社会形成良好的自觉服务系统行政执法方式还必须迈进法治的轨道，暴露于“阳光”之下，以避免行政权的腐蚀和滥用。
行政执法方式的法治化就是全面正义法治的具体化。行政执法方式不仅要在形式上合乎法律规则，更强调在实质上要合乎法律的原则、目的和精神，实现从注重法律规则到注重法律原则的转变。行政权较立法权和司法权，其涉及社会生活的具体领域广泛得多，直接为相对人提供全方位的服务并为提供这种服务创造有利条件成为政府的主要目标。为实现这一目标，采取的执法方式必然多样化、非权力化，另外，赋予了行政主体自由裁量权。在知识经济“知识爆炸”和“信息爆炸”的巨变时代，制定包罗万象、详尽无遗的法律规则已成为幻想，加大行政主体的自由裁量权，重视法律原则无限宽广的包容力量，成为行政主体以开放的姿态来解决法律难题，实现行政主体服务职能的举措。
（四）行政执法方式的公开化。
行政执法方式的公开化是政府与社会沟通的桥梁。政府与社会合作是相互的，一是行政主体通过对相对人提供服务来实现政府与社会的合作，二是相对人通过对行政主体执法行为的配合参与来实现社会对政府的合作。要想让这种相互合作真正成功，政府行为必须向社会公开，使传统政治生活中的信息垄断和权力的单向分配让位于知识经济时代的信息公开和权力的双向交流。没有双方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而知识经济高度发达的信息技术、通信技术，特别是个人电脑的平民化和网络的广泛建立，为政府与社会之间的沟通、合作提供了方便快捷的技术手段，使双方的服务与合作由必要变成可能。行政执法方式的公开化，是现代行政法治的必然要求。它有利于相对人对行政主体的行为实行真正的监督，从而促使行政主体严格依法行政。
1.信息公开制度。是指凡是涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。信息公开制度有利于发展、强化民主政治，方便公民知政、参政、参与国家管理；有利于公民随时通过法定途径获知有关文件、信息， 从而更好保障公民的权利；有利于将政府置于社会公众监督之下，从而清除行政腐败。
2.教示制度。是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有的何种权利、承担何种义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。教示制度保证相对人真正、充分地享有并及时行使其权利，同时及时履行其义务；可以使行政权力与相对人权利恢复平衡，从而沟通、协调行政主体与相对人之间的关系；体现了现代行政中对相对人人格和利益的尊重，增强了行政的透明度，有利于相对人监督行政行为，可以减少行政主体违法或不正当行政行为的发生。
3.听证制度。是指行政机关在作出一项影响相对人权利义务的行政决定之前，应当给予行为相对人参与并发表意见的机会，行政机关就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人的意见，以保证行政决定合法、合理的程序制度。听证制度监督行政机关依法行使职权，为行政机关作出公正的决定提供程序保障；保护当事人的合法权益免受非法侵害；有利于提高公民的法律意识；真正体现了行政相对人的主体性和参与的平等性，提高了行政透明性，可以大大减少执法成本，提高诉讼效率。
三、提高公务员的综合素质，是增强行政执法亲和力的组织保障
再好的法律和执法理念，也要由人来执行，行政执法亲和力的实现，有赖于高素质的公务员，这是实现行政执法亲和力的组织保障。公务员的素质是公务员在从事领导、监督、协调、服务等事务中表现出来的道德意识、道德情感、道德行为和道德规范的总和。
（一）严把入口关是提高公务员队伍整体素质的基础。录用公务员不管是采取什么方式都应该坚持德才兼备的原则，德才兼备是我们党在长期实践中形成的干部选拔与使用原则，是经过历史验证了的较为合理的行之有效的原则。
（二）构建行之有效的公务员教育体系，是提高公务员队伍整体素质的核心。要加强对公务员的理论教育，要对公务员加强执政理念教育，要加强道德教育，加强廉政教育，让每一位公务员都能明白自己所承担的责任和义务。
（三）制度是提高公务员素质的保障。在对公务员的管理上，要严格按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定约束公务员的行为。
（四）有效的监督是提高公务员整体素质的行之有效的途径。第一，明确公务员的义务和纪律、规范公务员的行为。第二，加强对公务员的考核，对其进行德、勤、能、绩、廉全面考核，重点考核工作实绩。第三，确立赏罚分明的奖惩机制。同时，还要接受社会的监督，新闻媒体的监督，尤其要接受人民群众的监督，把群众满意不满意作为评价公务员素质高低的标准。公务员不断提高自己的道德认识能力和道德水平，就能够加深本职工作的事业心和责任感，做到忠于职守，勤政为民，发挥出高度的工作主动性和开拓创新精神，才能热情地、任劳任恕地做好本职工作。
参考文献：
[1]叶必丰：行政法的人文精神[M]，湖北：湖北人民出版社，1999。
[2] [日]首藤重幸：法治行政的原理[A]，张庆福：宪政论丛[C]，北京：法律出版社，1998。
[3]肖全明：关于政府立法品位和行政执法错位的思考[J]，载《法学》1999，（9）。
【关键词】提升； 执法；亲和力
行政执法是行政机关执行法律的行为，是行政机关依法采取的具体直接影响相对一方权利义务的行为。带有国家机关的强制性，又以社会服务为目的而存在的权力。而在知识经济时代和谐社会背景下，要求行政执法树立以人为本的执法理念，寓执法于服务中，实现社会公共利益和维护社会公共秩序。
在现代科学社会领域，亲和力是指一个人或者一个组织在所在群体心目中的亲近感。行政执法的亲和力是指行政执法主体与行政相对人相互之间关切和配合程度。表现为行政主体与相对人的沟通与合作的程度，行政相对人对执法活动的认知、认同程度，社会公众对行政执法的信赖度和满意度。行政执法的亲和力的目标是在行政执法中维护和尊重行政相对人的人格和尊严，使行政主体与相对人得以沟通和合作，使执法活动得到行政相对人的认同，实现相对人与执法者心理和接受能力的相契合，使执法权威得到更人性化的体现。增强行政执法的亲和力是人性化执法的保证，社会和谐的关键。
一、人性的立法，是增强行政执法亲和力的基本条件
按照依法治国的观念，首先必然要求依法行政，法律是政府处理一切事务的唯一依据和尺度。所以行政执法亲和力的程度，在很大程度上决定于立法所确定的行政执法亲和力程度，执法者受到立法者所持的强制力和亲和力观念的制约。
法律的内容寄托着立法者对现实一定的价值期望，立法者总是以法律规范、原则和概念等要素作为介质，将自身有关强制力和亲和力的思想落实于法律条文之中，使之对政府行为的各个环节产生影响。如果立法者的立法思想出现偏差，过分崇尚行政权的强制力，政府行政机关则只能按照法律的规定暴力行政。在立法者立法价值有失偏颇的情况下要想有亲民的政府，那是很难想象的。立法者应该树立法律应是“理性”与“力量”的结合的思想。法律之所以有力量，并不是仅仅是其以强制力作后盾，更主要的是法律的内容本身体现着人民对真、善、美的追求，体现着民主、自由、科学的精神，这是法律之所以有力量的核心所在。一部分法律如果其内容不是“制定的良好的法律”，而仅仅依靠强制力来推行，不但司法成本过高，还会引起人民的强烈不满，这样的政府是难以为继的。立法中增强法律的亲和力，不会降低法律的权威，只会增加人民对法律的敬仰和遵守。
二、转变执法方式， 是增强行政执法亲和力的有效手段
（一）行政执法方式的多样化。
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式。20世纪中叶以来，以电了计算机为代表的微电子技术，以及光导纤维、生物工程、新材料、新能源、空间技术、海洋技术等新的技术群的产生和发展，人类历史进入知识经济时代。新的经济形态的生产方式必然要求有与之相适应的上层建筑。在经济发展的工业经济社会，政府决策集权程度很高，并且强调政府的行政管理权才能实现高度管理，因而其执法方式主要为带强制性的，如行政处罚、行政强制、行政规划等。而进入知识经济时代，社会的信息化、智能化、个体化以及多样性、差异性、分散性、扩展性等的生产方式，必然要求政府决策权配置的改变，即由集中转变为分散，或集中与分散并存，行政执法方式从单一性走向多元化、差别性。为了增强执政的亲和力，上世纪九十年代以来，我国行政机关开始由过去执行单一管理职能模式，向管理职能与服务职能相结合的模式转化，为知识经济的发展创造有利的社会、政治、经济和法律环境。行政机关在依法执行公务时，除采用并不断完善原有的行政执法方式外，还为适应知识社会的生产方式、生活方式、思维模式、管理方式等新特点，采取新的有效执法方式，如 “服务行政”的观念。一些行政机关采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为形式的行政指导来实施法律、实现服务；为了体现行政法的服务与合作的民主精神，行政合同被广泛地运用于实施行政职能等；此外，行政奖励、行政许可、行政救助、行政复议、行政裁决、行政规划、行政确认等执法方式广泛应用，行政执法方式多样化，有效增强了行政执法的亲和力。
（二）行政执法方式的非权力化。
现代高度发达的信息技术、通信技术极大地促进了人类相互沟通与合作的能力，使人类社会基于利益的一致性而增强了相互间的合作与沟通。这种沟通与合作不仅存在于平等的社会成员间，也同时存在于国家机关与社会成员之间。行政主体与相对人之间的沟通与合作成为二者关系的重心，而行政主体与相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的。为了增强行政执法的亲和力，行政主体要从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。作为服务机关和执法机关的行政机关，同其性质一样，其行政权就只能是一种服务权和执法权，并且执法权是行政机关通过对法律的执行来体现和实现的。这种行政权，已不同于作为“管理者”的命令权、控制权，其权力性质，“从强制性权力到报偿性权力再到说服性权力”[2]。对相对人人格的平等尊重，要求行政主体与相对人相互信任、沟通与合作，更重要的是行政主体要为相对人提供优良的服务，使行政管理权逐渐转变为执法服务权，行政权的强制性日益减弱，说服性日益增强。
行政机关从管理机关到服务机关的转变，及其引起行政权性质从强制性到说服性的变化，必然伴随行政执法方式的相应变革，即非权力化。逐步建立与完善公众参与、听证制度、时效制度、复审制度等民主程序制度。“行政权作为一种服务权，并不以强制为必要的、本质的属性”，“相反，行政权必须体现相对人对服务的可接受性，”[1]（p187），因此，行政执法方式应尽量避免用强制的方法。如此，相对人才能体验到人与人之间的平等和人格与权利的尊重。
服务性的非权力执法方式在行政执法过程中，广泛采用行政指导、行政合同、行政救助、行政奖励、行政许可等方式。 行政执法方式的非权力化在执法的内容和目的都是服务。其中“行政处罚行为是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收行为是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可行为则是对资源和机会的一种分配”[1]（P193），至于行政指导、行政合同、行政救助等体现行政主体与相对人之间沟通与信任、合作与服务，行政非权力化执法方式，都是增强执法亲和力的手段。
（三）行政执法方式的法治化。
行政执法不是一个简单的落实和执行法律的过程 ，“它可以视为一个由权限、权力与权利关系以及多项因素综合作用的过程，它也可以看作一个摆正权力与法律、权力与权力关系以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程。”[3]因此，为使行政执法服务权能为相对人提供质高量大的服务，并为相对人提供服务创设条件，使社会形成良好的自觉服务系统行政执法方式还必须迈进法治的轨道，暴露于“阳光”之下，以避免行政权的腐蚀和滥用。
行政执法方式的法治化就是全面正义法治的具体化。行政执法方式不仅要在形式上合乎法律规则，更强调在实质上要合乎法律的原则、目的和精神，实现从注重法律规则到注重法律原则的转变。行政权较立法权和司法权，其涉及社会生活的具体领域广泛得多，直接为相对人提供全方位的服务并为提供这种服务创造有利条件成为政府的主要目标。为实现这一目标，采取的执法方式必然多样化、非权力化，另外，赋予了行政主体自由裁量权。在知识经济“知识爆炸”和“信息爆炸”的巨变时代，制定包罗万象、详尽无遗的法律规则已成为幻想，加大行政主体的自由裁量权，重视法律原则无限宽广的包容力量，成为行政主体以开放的姿态来解决法律难题，实现行政主体服务职能的举措。
（四）行政执法方式的公开化。
行政执法方式的公开化是政府与社会沟通的桥梁。政府与社会合作是相互的，一是行政主体通过对相对人提供服务来实现政府与社会的合作，二是相对人通过对行政主体执法行为的配合参与来实现社会对政府的合作。要想让这种相互合作真正成功，政府行为必须向社会公开，使传统政治生活中的信息垄断和权力的单向分配让位于知识经济时代的信息公开和权力的双向交流。没有双方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而知识经济高度发达的信息技术、通信技术，特别是个人电脑的平民化和网络的广泛建立，为政府与社会之间的沟通、合作提供了方便快捷的技术手段，使双方的服务与合作由必要变成可能。行政执法方式的公开化，是现代行政法治的必然要求。它有利于相对人对行政主体的行为实行真正的监督，从而促使行政主体严格依法行政。
1.信息公开制度。是指凡是涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。信息公开制度有利于发展、强化民主政治，方便公民知政、参政、参与国家管理；有利于公民随时通过法定途径获知有关文件、信息， 从而更好保障公民的权利；有利于将政府置于社会公众监督之下，从而清除行政腐败。
2.教示制度。是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有的何种权利、承担何种义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。教示制度保证相对人真正、充分地享有并及时行使其权利，同时及时履行其义务；可以使行政权力与相对人权利恢复平衡，从而沟通、协调行政主体与相对人之间的关系；体现了现代行政中对相对人人格和利益的尊重，增强了行政的透明度，有利于相对人监督行政行为，可以减少行政主体违法或不正当行政行为的发生。
3.听证制度。是指行政机关在作出一项影响相对人权利义务的行政决定之前，应当给予行为相对人参与并发表意见的机会，行政机关就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人的意见，以保证行政决定合法、合理的程序制度。听证制度监督行政机关依法行使职权，为行政机关作出公正的决定提供程序保障；保护当事人的合法权益免受非法侵害；有利于提高公民的法律意识；真正体现了行政相对人的主体性和参与的平等性，提高了行政透明性，可以大大减少执法成本，提高诉讼效率。
三、提高公务员的综合素质，是增强行政执法亲和力的组织保障
再好的法律和执法理念，也要由人来执行，行政执法亲和力的实现，有赖于高素质的公务员，这是实现行政执法亲和力的组织保障。公务员的素质是公务员在从事领导、监督、协调、服务等事务中表现出来的道德意识、道德情感、道德行为和道德规范的总和。
（一）严把入口关是提高公务员队伍整体素质的基础。录用公务员不管是采取什么方式都应该坚持德才兼备的原则，德才兼备是我们党在长期实践中形成的干部选拔与使用原则，是经过历史验证了的较为合理的行之有效的原则。
（二）构建行之有效的公务员教育体系，是提高公务员队伍整体素质的核心。要加强对公务员的理论教育，要对公务员加强执政理念教育，要加强道德教育，加强廉政教育，让每一位公务员都能明白自己所承担的责任和义务。
（三）制度是提高公务员素质的保障。在对公务员的管理上，要严格按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定约束公务员的行为。
（四）有效的监督是提高公务员整体素质的行之有效的途径。第一，明确公务员的义务和纪律、规范公务员的行为。第二，加强对公务员的考核，对其进行德、勤、能、绩、廉全面考核，重点考核工作实绩。第三，确立赏罚分明的奖惩机制。同时，还要接受社会的监督，新闻媒体的监督，尤其要接受人民群众的监督，把群众满意不满意作为评价公务员素质高低的标准。公务员不断提高自己的道德认识能力和道德水平，就能够加深本职工作的事业心和责任感，做到忠于职守，勤政为民，发挥出高度的工作主动性和开拓创新精神，才能热情地、任劳任恕地做好本职工作。
参考文献：
[1]叶必丰：行政法的人文精神[M]，湖北：湖北人民出版社，1999。
[2] [日]首藤重幸：法治行政的原理[A]，张庆福：宪政论丛[C]，北京：法律出版社，1998。
[3]肖全明：关于政府立法品位和行政执法错位的思考[J]，载《法学》1999，（9）。