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摘要：进入21世纪，我国的政府绩效评估工作有了长足进展，正在由探索、创新阶段逐步走向统一和规范化阶段，其中强调公民参与成为政府绩效评估制度化的一大亮点。全国各地方政府积极探索，但在取得成果的同时也存在一系列问题。本文通过对国内外公民参与政府绩效评估的理论及实践成果进行梳理，认识到公民参与地方政府绩效评估的机制建设是一个渐进发展的过程，需要更加严谨的理论研究和实践探索。
关键词：公民参与；政府绩效评估；理论与实践
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0049-01
一、国外公民参与政府绩效评估的理论与实践研究进展
英国是世界上最早进行绩效评估实践的国家之一。英国从20世纪60年代开始就对公共部门生产力进行测定，到80年代在中央各部门进行持续数年的大规模“雷纳评审”，它在地方政府绩效评估中则明确规定要求被服务的第三方人员参加。评估内容侧重于顾客服务和质量，评估对象突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向对象负责。1991年梅杰担任英国首相后，针对公共服务质量有所下降，引起民众不满的状况，发起了“公民宪章”运动，标志着英国行政改革向质量和顾客满意做出重大转移。1997年布莱尔政府上台后颁布新的《地方政府法》，积极推行对地方政府进行监督以及地方政府自我监督的“最佳”机制，目的是打造能使人民过上更径好生活的更好政府。之后布莱尔政府将公民宪章更名为“服务第一”，并设立了公民评审小组，并且在地方政府层次上，推行“最优价值”。以质量为本和顾客满意为标准是英国政府绩效评估实践逐步走向成熟的表现。理论上维维安·朗兹等人在《英国公民参与的趋势》上下两篇中，介绍和比较了公民参与的新旧形式，分析了扩大公民参与的有利和不利因素，指出了公民参与的弊端及积极参与的影响，对英国的公民参与做了一个全景扫描。从当前来看，顾客满意度已成为衡量英国政府绩效的主要指标之一，社会公众成了绩效评估的核心主体。
在美国，公民的角色很早就被认为是很活跃的，而不仅仅是遵守法律或投票，公众评议和市民活动一直都受到鼓励。政府专职人员和研究者也日益重视公民参与的作用，公民参与绩效评估正被广为提倡。1993年美国出台的《政府绩效与结果法》要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向公众报告自己的绩效状况，政府业绩报告在美国的各级政府中越来越普遍，并且质量越来越高。同年，国家绩效评审委员会（NPA）发布了《戈尔报告》，成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。
美国马克·霍哲教授在《公共部门业绩评估与改善》一文中指出：“只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估——即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责这样的评估过程，上述的多重目标才能实现。”他强调只有公民参与鉴别要评估的项目、使用结果和业绩信息等评估的全过程，公共部门才能真正提高管理绩效。美国学者凯瑟琳·紐科默等在书《迎接业绩导向型政府的挑战》中探索了公民参与与业绩测评在实践中的关系，提出了有效治理的模型。
二、国内公民参与政府绩效评估的理论与实践研究进展
在我国，虽然政府部门的绩效评估刚刚起步不久，但绩效评估公共行政中收到了广泛关注，并吸引了不少学者和政府官员对其进行理论和实践探索。
（一） 理论层面的研究。
在公民评议政府绩效价值及意义方面，学者李静芳认为，公民参与政府绩效评估，有助于推动公民对政府的监督，有利于提高政府行政的透明度。厦门大学的卓越教授指出，在政府绩效评估过程中，评估主体多元结构能够提升政府部门绩效评估的有效性，公民作为评估主体是保证评估客观公正和有效的一个基本条件，因此引入公民这一维度是非常必要的。兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任包国宪认为公众作为评价主体，是以“民众本位”为价值取向，是“主权在民”价值判断的体现。从“政府本位”到“民众本位”的转变是政治民主化的体现。学者周志忍立足我国各地政府20多年来的实践，对政府绩效评估活动中的公民参与进行系统回顾、评价与展望，描述分析我国政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变，提出推进政府绩效评估中公民参与理想模式和重点努力方向。他提出结果导向和外部责任可以归结为政府绩效评估中的“公民为本”，要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制，公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。
（二） 实践层面的研究。
实践先行是我国公民评价地方政府绩效最显著的特征。自 2001 年起，南京市连续六次开展了“万人评政府”活动，珠海、青岛等地也多次开展大规模的公民评议。这些评议活动采用了发放问卷、网上评议、电话调查等多种方式，对提高行政机关的执行能力，转变政府理念和管理方式，提升政府形象都具有积极意义。通过对这些实践的观察和分析，已有不少学者研究出创新成果。
在个案研究方面，学者周志忍总结了我国公民参与地方政府绩效评估的发展历程，他从公民参与阶梯理论的角度出发，指出虽然最近几年来我国公民参与政府绩效评价取得了显著的成就，但还存在着参与不足、影响有限等问题，总体上尚处于 “有限参与阶段”。吴剑南、庄秋爽两位学者总结了目前我国 “公民评议政府”开展的现状，他们评估主体、评估的对象以及评估指标、方式与结果等方面着手，指出我国由于经济发展水平不均衡、民主政治不完善，评估过程出现诸多问题。邓国胜与肖明超等学者从理论上归纳和总结各地的公民评议实践，找出有规律性的东西，从而提出了公民评议地方政府绩效的 “四环五要素模型”，以此来寻找促进公民评议地方政府绩效活动深入开展的对策。
总的来说，与国外英美发达国家相比，我国对公民参与政府绩效评估的研究还很有限，相关理论滞后于公民参与的实践或无法满足实践的需求。其结果是有些地方在缺乏科学理论指导的情况下开展着群众评议活动，造成活动无法达到预期的效果。因此，国内学者应借鉴学习英美国家的理论与实践成果，在不断地实践中形成科学完善的理论。
参考文献：
[1]维维安·朗兹等.英国公民参与的趋势（上下）[J].孙晓莉译.北京行政学院学报，2002（3）.
[2]凯瑟琳·纽科默等.迎接业绩导向型政府的挑战[M].张梦中译.广州：中山大学出版社，2003.
[3]李静芳.对当前地方政府绩效评估的价值取向分析[J].党政干部论坛，2001，（12） ： 24 -26.
[4]卓越.公共部门绩效评估的主体构建[J].中国行政管理，2004，（5） ： 17 -20.
[5]谢宝富.万人评议： 中国地方党政机关绩效评价新方式初探[M]北京： 北京大学出版社，2008.
关键词：公民参与；政府绩效评估；理论与实践
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0049-01
一、国外公民参与政府绩效评估的理论与实践研究进展
英国是世界上最早进行绩效评估实践的国家之一。英国从20世纪60年代开始就对公共部门生产力进行测定，到80年代在中央各部门进行持续数年的大规模“雷纳评审”，它在地方政府绩效评估中则明确规定要求被服务的第三方人员参加。评估内容侧重于顾客服务和质量，评估对象突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向对象负责。1991年梅杰担任英国首相后，针对公共服务质量有所下降，引起民众不满的状况，发起了“公民宪章”运动，标志着英国行政改革向质量和顾客满意做出重大转移。1997年布莱尔政府上台后颁布新的《地方政府法》，积极推行对地方政府进行监督以及地方政府自我监督的“最佳”机制，目的是打造能使人民过上更径好生活的更好政府。之后布莱尔政府将公民宪章更名为“服务第一”，并设立了公民评审小组，并且在地方政府层次上，推行“最优价值”。以质量为本和顾客满意为标准是英国政府绩效评估实践逐步走向成熟的表现。理论上维维安·朗兹等人在《英国公民参与的趋势》上下两篇中，介绍和比较了公民参与的新旧形式，分析了扩大公民参与的有利和不利因素，指出了公民参与的弊端及积极参与的影响，对英国的公民参与做了一个全景扫描。从当前来看，顾客满意度已成为衡量英国政府绩效的主要指标之一，社会公众成了绩效评估的核心主体。
在美国，公民的角色很早就被认为是很活跃的，而不仅仅是遵守法律或投票，公众评议和市民活动一直都受到鼓励。政府专职人员和研究者也日益重视公民参与的作用，公民参与绩效评估正被广为提倡。1993年美国出台的《政府绩效与结果法》要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向公众报告自己的绩效状况，政府业绩报告在美国的各级政府中越来越普遍，并且质量越来越高。同年，国家绩效评审委员会（NPA）发布了《戈尔报告》，成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。
美国马克·霍哲教授在《公共部门业绩评估与改善》一文中指出：“只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估——即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责这样的评估过程，上述的多重目标才能实现。”他强调只有公民参与鉴别要评估的项目、使用结果和业绩信息等评估的全过程，公共部门才能真正提高管理绩效。美国学者凯瑟琳·紐科默等在书《迎接业绩导向型政府的挑战》中探索了公民参与与业绩测评在实践中的关系，提出了有效治理的模型。
二、国内公民参与政府绩效评估的理论与实践研究进展
在我国，虽然政府部门的绩效评估刚刚起步不久，但绩效评估公共行政中收到了广泛关注，并吸引了不少学者和政府官员对其进行理论和实践探索。
（一） 理论层面的研究。
在公民评议政府绩效价值及意义方面，学者李静芳认为，公民参与政府绩效评估，有助于推动公民对政府的监督，有利于提高政府行政的透明度。厦门大学的卓越教授指出，在政府绩效评估过程中，评估主体多元结构能够提升政府部门绩效评估的有效性，公民作为评估主体是保证评估客观公正和有效的一个基本条件，因此引入公民这一维度是非常必要的。兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任包国宪认为公众作为评价主体，是以“民众本位”为价值取向，是“主权在民”价值判断的体现。从“政府本位”到“民众本位”的转变是政治民主化的体现。学者周志忍立足我国各地政府20多年来的实践，对政府绩效评估活动中的公民参与进行系统回顾、评价与展望，描述分析我国政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变，提出推进政府绩效评估中公民参与理想模式和重点努力方向。他提出结果导向和外部责任可以归结为政府绩效评估中的“公民为本”，要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制，公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。
（二） 实践层面的研究。
实践先行是我国公民评价地方政府绩效最显著的特征。自 2001 年起，南京市连续六次开展了“万人评政府”活动，珠海、青岛等地也多次开展大规模的公民评议。这些评议活动采用了发放问卷、网上评议、电话调查等多种方式，对提高行政机关的执行能力，转变政府理念和管理方式，提升政府形象都具有积极意义。通过对这些实践的观察和分析，已有不少学者研究出创新成果。
在个案研究方面，学者周志忍总结了我国公民参与地方政府绩效评估的发展历程，他从公民参与阶梯理论的角度出发，指出虽然最近几年来我国公民参与政府绩效评价取得了显著的成就，但还存在着参与不足、影响有限等问题，总体上尚处于 “有限参与阶段”。吴剑南、庄秋爽两位学者总结了目前我国 “公民评议政府”开展的现状，他们评估主体、评估的对象以及评估指标、方式与结果等方面着手，指出我国由于经济发展水平不均衡、民主政治不完善，评估过程出现诸多问题。邓国胜与肖明超等学者从理论上归纳和总结各地的公民评议实践，找出有规律性的东西，从而提出了公民评议地方政府绩效的 “四环五要素模型”，以此来寻找促进公民评议地方政府绩效活动深入开展的对策。
总的来说，与国外英美发达国家相比，我国对公民参与政府绩效评估的研究还很有限，相关理论滞后于公民参与的实践或无法满足实践的需求。其结果是有些地方在缺乏科学理论指导的情况下开展着群众评议活动，造成活动无法达到预期的效果。因此，国内学者应借鉴学习英美国家的理论与实践成果，在不断地实践中形成科学完善的理论。
参考文献：
[1]维维安·朗兹等.英国公民参与的趋势（上下）[J].孙晓莉译.北京行政学院学报，2002（3）.
[2]凯瑟琳·纽科默等.迎接业绩导向型政府的挑战[M].张梦中译.广州：中山大学出版社，2003.
[3]李静芳.对当前地方政府绩效评估的价值取向分析[J].党政干部论坛，2001，（12） ： 24 -26.
[4]卓越.公共部门绩效评估的主体构建[J].中国行政管理，2004，（5） ： 17 -20.
[5]谢宝富.万人评议： 中国地方党政机关绩效评价新方式初探[M]北京： 北京大学出版社，2008.