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主任、副主任、秘书长、各位委员:
根据省十一届人大常委会第二十次会议的安排,我代表省政府向会议报告全省地方政府性债务管理情况。
一、我省地方政府性债务的基本情况
改革开放以来,我省各级政府通过投融资借款等方式多渠道筹措建设资金,加大公共基础设施和城市公用设施建设投入,为推动地方经济和社会发展发挥了积极作用。特别是2008年下半年以来,面对十分严峻的国内外经济形势,我省积极贯彻落实中央应对国际金融危机的一揽子计划,采取了一系列扩大内需的政策举措,迅速扭转了经济增速过快下滑势头,实现了经济企稳回升向好。其中通过扩大政府公共投资规模、加大基础设施建设力度,进而带动整个社会需求逐步增加,对促进我省经济回升向好起到了至关重要的作用。但与此同时,由于地方财政收入增收困难,而财政支出刚性则不断增强,增支需求较大,导致各地举债融资的规模增加,客观上使全省地方政府性债务规模控制的任务明显加重。
(一)债务规模情况
1 全省债务规模情况。2009年末,全省政府性债务余额为4579亿元,比上年增加1787亿元。增长64.01%;其中,宁波市政府性债务余额为1458亿元,比上年增加887亿元,增长155.34%。债务规模增长较快的主要原因,是各级政府为应对国际金融危机的严重冲击,采取了包括增加政府公共投资、加大基础设施建设投入等扩大内需的政策措施,在促进经济社会平稳发展的同时,政府性债务规模也随之扩大。
2009年来,全省政府性债务负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)为20.15%,高于警戒线10.15个百分点(根据2005年出台的《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》要求,不应超过10%,下同),比上年提高7.16个百分点;债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)为97.46%,低于警戒线(100%,下同)2.54个百分点,比上年提高24.47个百分点;偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)为28.58%,高于警戒线(15%,下同)13.58个百分点,比上年提高2.22个百分点。截止2009年底,全省已累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元,比上年增加23.2亿元,为年初债务余额的4.36%(要求为3-8%,下同),超过下限1.36个百分点。
2 省本级债务规模。2009年末,省本级政府性债务余额为331亿元,比上年增加20亿元,增长6.,43%。其中,直接债务为317.6亿元,主要分布在财政部门18.9亿元(国债转贷及专项借款)、教育部门73.9亿元、医疗卫生部门2.9亿元、交通运输部门195.5亿元、资源勘探电力信息部门(省电力公司农网外债)25.5亿元等;担保债务为13.2亿元,主要是资源勘探电力信息部门的担保债务。2009年末,省本级债务率为91.10%,偿债率为53.65%。截止2009年底,省本级已累计建立政府性债务偿债准备金9.3亿元,为年初债务余额的2.99%。
3 市县债务规模。2009年末,全省69个市县政府性债务余额为4248亿元,比上年增加1767亿元。增长71.22%。全省市县负债率为18.69%,高于警戒线8.69个百分点,其中超过警戒线的市县有36个;债务率为97.99%,低于警戒线2.01个百分点,其中超过警戒线的市县有29个;偿债率为26.48%,高于警戒线11.48个百分点,其中超过警戒线的市县有40个。全省69个市县中,负债率、债务率、偿债率等三个指标均未超过警戒线的市县有28个,三个指标均超过警戒线的市县有29个,两个指标超过警戒线的市县有6个,一个指标超过警戒线的市县有6个。
截止2009年底,市县已累计建立政府性债务偿债准备金112.5亿元,比上年增加23.1亿元,为年初债务余额的4.54%,超过下限1.54个百分点。
(二)债务构成情况
1 债务来源结构。按政府性债务资金来源划分,我省现有直接债务4451亿元,包括银行贷款3854亿元、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、其他债务来源369亿元;担保债务128亿元。
2 债务用途结构。按政府性债务用途划分,用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元,水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元,教育、卫生、文化等社会事业81亿元,农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元。
总的来看,为应对危机、拉动经济,2009年我省政府性债务规模增长较快,债务负担和偿债压力明显加大,防范和化解财政风险的任务加重,但全省政府性债务状况整体上仍处在安全、可控的范围内。
二、近年来我省加强地方政府性债务管理的情况
近年来,在省委、省政府的高度重视和省人大的监督下,我省按照“加强管理、适度举债、讲求效益、规避风险”的债务管理思路,在规范地方政府性债务管理、防范财政风险方面采取了积极的措施。
(一)制定政府性债务管理办法。2005年初,省政府下发了《关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发[2005]5号);2006年,省政府办公厅下发了《关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》(浙政办发[2006]6号)。从严格控制政府性负债建设行为、明确政府性债务归口管理、编制政府性债务收支计划、完善政府性债务偿还机制、加强项目财务监督和绩效评价、构建政府性债务风险预警体系、严格限制政府融资担保行为、清理消化乡镇政府性债务、切实加强组织领导等方面,对政府性债务管理提出了明确要求。针对2008年我省经济增幅受国际金融危机冲击明显回落、地方财政减收增支因素骤然放大、各级政府债务规模增长较快的状况,2009年省财政厅又专门下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》,要求各级财政妥善处理好拉动内需保增长与加强政府性债务管理,以及债务规模与政府偿债能力的关系,完善偿债准备金制度,强化防范风险的责任。
(二)提高地方政府性债务管理工作水平。2007年初。省政府在义乌市召开全省地方政府性债务管理工作会议,吕祖善省长到会作重要讲话。会议总结地方政府性债务管理工作情况,交流义乌市等地的实践经验,研究部署进一步加强地方政府性债务管理工作,切实防范和化解政府性债务风险。同年下半年,由省委组织部、省财政厅、省地税局联合举办全省分管财政工作的市、县(市)长公共财政与政府性债务管理专题研讨班,全省11个市和90个县(市、区)政府主要领导参加了研讨,吕祖善省长在研讨班上作了重要讲话。通过研讨。使各地在认真贯彻落实省委省政府有关加强政府性债务管理精神、正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力的关系,切实防范债务风险等方面增进了共识。
(三)加强政府性债务考核监督工作。一是编制政府性 债务收支计划。要求各地根据建设需要和承受能力,科学编制政府性债务收支计划,明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。政府性债务收支计划报同级政府常务会议讨论通过后执行,部分市县报同级人大审议,并报上级财政部门备案。政府性债务收支计划需调增的,按规定程序报批。二是建立健全债务统计报告制度。根据浙政发[2005]5号文件规定,建立了债务风险监测指标体系,以负债率、债务率、偿债率等国内外通行的指标为重点,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,并适时进行通报。三是将债务指标列入市县党政领导干部考核体系。2005年,省委组织部将地方政府性债务负债率列入“地方党政领导班子实绩分析指标(试行)”。2006年,将地方政府性债务负债率、债务率正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系,作为考核指标之一全面推行。2009年2月,省委组织部制定下发包括《浙江省市、县(市)党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法(试行)》在内的“一个意见、五个办法”,并把“政府性债务负债率和债务率”纳入了党政领导班子实绩分析评价指标体系,设置了相应的权重。同时,审计部门将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大也加大了对政府性债务的监督管理力度。
(四)指导市县积极探索地方政府性债务管理办法。备市县认真贯彻执行省政府关于加强政府性债务管理的规定,制定加强地方政府性债务管理实施办法,对政府性债务实行归口管理,编制年度政府性债务计划,严格政府性债务审批程序,建立了政府性债务偿还责任制和偿债准备金制度。部分市县还专门成立了债务管理机构,加强对政府性债务管理。到2009年底,全省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法,60个市县政府性债务由财政部门归口管理并编制政府性债务收支计划,59个市县政府性债务收支计划报政府或人大审批,65个市县设立了偿债准备金,累计筹措偿债准备金112.5亿元。
(五)化解政府性债务初见成效。为切实做好化解义务教育债务工作,鼓励和调动各地化解义务教育债务的积极性,省财政安排化解义务教育债务以奖代补资金11亿元,对各地给予适当奖励性补助。到2009年底,共化解义务教育债务29.29亿元,化债率为83.2%,预计2010年底将全面完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解任务。同时,省级开展省属高校债务的化解和控制工作,到2009年底,省财政其安排58.01亿资金用于化解高校债务,并要求省教育厅所属高校债务控制在71.6亿元以下。此外,不少市县采取积极有效措施化解乡镇政府性债务,青田、景宁、遂昌、嵊泗、磐安等县已实现了乡镇“零”债务的目标,取得较好成效。
三、目前地方政府性债务存在的主要问题
尽管我省在加强地方政府性债务管理方面采取了一些措施,取得了一定的成效,但仍然存在不少问题,必须引起高度重视。
(一)地方政府性债务结构不合理。一是债务期限结构不合理。据统计,在我省地方政府性债务中,短期债务与中长期债务比例不协调,短期债务比重较高,2009年全省政府性债务偿债率为28.58%,高于警戒线13.58个百分点,短期内偿债压力较大。二是债务来源结构不合理。地方政府性债务大多来源于商业银行贷款,来源渠道单一,这一债务结构的融资成本高,受金融政策影响大,债务风险高。
(二)地方政府性债务监管薄弱。政府债务是对未来财政收入的预支,其收支应属于财政性资金范畴。目前,中央政府债务已纳入预算管理。虽然我省通过部门预算、政府采购、国库集中支付等一系列财政改革措施,加强了财政资金的管理,对提高财政资金使用效益起到了积极的作用。但在一些地方,缺乏将政府性债务资金按财政性资金管理要求进行严格管理的意识,对政府性债务监督管理还比较薄弱。
(三)地方政府性债务增势较快。2008年以来,我省地方政府性债务规模增势较快,债务控制的任务加重。虽然有应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素,但与一些市县领导债务管理意识不强、对债务风险的危害性认识不足也有一定关系。若地方政府性债务规模过大,而所借债务过分依赖以后年度财政盈余或土地出让收入来偿还,势必对当地的经济社会发展产生不利影响,甚至严重影响政府正常运转和社会稳定。
(四)对政府融资平台公司缺乏必要的监管。各地政府性债务主要来源于融资平台公司融资,由于近年来融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范,并存在相互担保现象,部分金融机构对融资平台公司信贷管理缺失等。融资平台公司偿债风险日益加大。
四、进一步加强地方政府性债务管理的措施
近年来特别是今年以来国务院非常重视地方政府性债务及融资平台公司的管理问题,今年6月10日,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号);8月11日,财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会等四部委又联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)。我们将以贯彻落实这两个文件精神为契机,按照我省政府性债务管理工作的思路,进一步加强地方政府性债务及融资平台公司管理,严格控制债务规模的增长。下一步,我们将做好以下几方面工作:
(一)切实加强地方政府融资平台公司管理。根据国务院及财政部等四部委有关加强地方政府融资平台公司管理的要求,制定我省清理核实和规范管理融资平台公司及其债务的工作方案,明确清理规范的政策。纳入此次清理核实范围的融资平台公司,是指截止2010年6月30日由各级政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司和行业性投资公司等。清理核实的债务,是指截止2010年6月30日融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。根据国家要求,对清理核实后的政府融资平台公司,按以下原则进行规范:
一是对只承担公益性项目融资任务且根据有关协议约定、项目性质或相关政策规定,确定偿债资金70%以上(含70%)来源于财政性资金的融资平台公司,今后不得再承担融资任务。各级政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理。
二是对承担公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后。剥离融资业务,不再保留融资平台职能。
三是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务,且公益性项目偿债资金30%(含30%)至70%来源财政性资金的融资平台公司,要采取措施,在落实偿债责任和剥离融资业务后,不再保留融资平台职能;或通过整合资源、资产重组等方 式,将来源于自身收益的偿债资金比例提高到70%以上。
四是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并且偿债资金70%以上(含70%)来源于自身收益的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作。
五是对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建,不承担具体项目建设、经营管理职能,且与下属子公司仅有股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范。
六是对于2010年7月1日后确需成立的新融资平台公司,必须严格依照有关法律法规管理,足额注入资本金。
(二)建立动态监控和预警新机制,实施政府性债务动态监管。依托信息化平台,探索建立地方政府性债务管理动态实时报告制度,对我省地方政府性债务实行动态监控和预警;完善预警指标体系,考虑增加“新增债务率”指标。对2009年债务率已超过警戒指标的,2010年不能再新增债务规模,并要采取措施将债务规模压缩到警戒指标以内。同时,进一步加强我省地方政府性债务的监督管理,健全管理机制,逐步推进地方政府性债务收支计划报同级人大审批,规范举债行为,强化债务的计划性,自觉接受人大监督。
(三)强化偿债责任机制,完善偿债准备金制度。按照“谁举债、谁偿还”的原则,加强对政府性债务还贷工作的管理,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源。为提高政府性债务的偿还能力,抵御债务风险,在现有偿债准备金基础上,继续多渠道筹措资金,不断壮大偿债准备金规模。
(四)积极向中央争取地方政府债券发行规模。2009年中央首次代理地方政府发行地方政府债券,2009、2010年我省分别争取到67亿元(不含宁波)。2009年我省地方政府债券67亿元全部分配给市县使用,主要用于以“六线二枢纽”为重点的铁路项目建设,以及中央扩大内需投资项目的配套资金。2010年我省地方政府债券重点保证2010年新增中央投资项目地方政府配套需要,主要用于保障性安居工程、农村民生工程等民生事业以及铁路建设等重大基础设施建设。地方政府债券为我省扩大内需、增加投资、加快铁路等重大基础设施建设发挥了积极作用。地方政府债券因其操作规范、有利于规模控制,加上其利率低,发行成本低,是地方政府融资的主要渠道之一,今后我们将积极做好工作,向中央争取更大的发行规模。
(五)加强政府性债务管理机构和队伍建设。与其他财政管理工作相比,政府性债务管理工作是一项全新的工作,各地大多没有专门管理机构,管理人员缺乏,很难适应改革和管理的需要。我们将根据地方政府性债务管理的实际情况,强化机构和人员队伍建设,通过充实力量、配备专职人员并加强业务培训,进一步提高地方政府性债务管理工作水平。争取在2010年底前,将我省所有市县政府性债务归口由财政部门统一管理。
各位委员,下一步我省控制政府性债务规模、防范和化解财政风险的工作任务繁重而艰巨。我们决心在党中央、国务院和省委的领导下,在省人大及其常委会的监督下,积极采取措施,加强管理、防控风险,努力将全省政府性债务保持在安全、可控的范围内,促进全省经济社会又好又快发展。
以上报告,请予审议。
根据省十一届人大常委会第二十次会议的安排,我代表省政府向会议报告全省地方政府性债务管理情况。
一、我省地方政府性债务的基本情况
改革开放以来,我省各级政府通过投融资借款等方式多渠道筹措建设资金,加大公共基础设施和城市公用设施建设投入,为推动地方经济和社会发展发挥了积极作用。特别是2008年下半年以来,面对十分严峻的国内外经济形势,我省积极贯彻落实中央应对国际金融危机的一揽子计划,采取了一系列扩大内需的政策举措,迅速扭转了经济增速过快下滑势头,实现了经济企稳回升向好。其中通过扩大政府公共投资规模、加大基础设施建设力度,进而带动整个社会需求逐步增加,对促进我省经济回升向好起到了至关重要的作用。但与此同时,由于地方财政收入增收困难,而财政支出刚性则不断增强,增支需求较大,导致各地举债融资的规模增加,客观上使全省地方政府性债务规模控制的任务明显加重。
(一)债务规模情况
1 全省债务规模情况。2009年末,全省政府性债务余额为4579亿元,比上年增加1787亿元。增长64.01%;其中,宁波市政府性债务余额为1458亿元,比上年增加887亿元,增长155.34%。债务规模增长较快的主要原因,是各级政府为应对国际金融危机的严重冲击,采取了包括增加政府公共投资、加大基础设施建设投入等扩大内需的政策措施,在促进经济社会平稳发展的同时,政府性债务规模也随之扩大。
2009年来,全省政府性债务负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)为20.15%,高于警戒线10.15个百分点(根据2005年出台的《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》要求,不应超过10%,下同),比上年提高7.16个百分点;债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)为97.46%,低于警戒线(100%,下同)2.54个百分点,比上年提高24.47个百分点;偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)为28.58%,高于警戒线(15%,下同)13.58个百分点,比上年提高2.22个百分点。截止2009年底,全省已累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元,比上年增加23.2亿元,为年初债务余额的4.36%(要求为3-8%,下同),超过下限1.36个百分点。
2 省本级债务规模。2009年末,省本级政府性债务余额为331亿元,比上年增加20亿元,增长6.,43%。其中,直接债务为317.6亿元,主要分布在财政部门18.9亿元(国债转贷及专项借款)、教育部门73.9亿元、医疗卫生部门2.9亿元、交通运输部门195.5亿元、资源勘探电力信息部门(省电力公司农网外债)25.5亿元等;担保债务为13.2亿元,主要是资源勘探电力信息部门的担保债务。2009年末,省本级债务率为91.10%,偿债率为53.65%。截止2009年底,省本级已累计建立政府性债务偿债准备金9.3亿元,为年初债务余额的2.99%。
3 市县债务规模。2009年末,全省69个市县政府性债务余额为4248亿元,比上年增加1767亿元。增长71.22%。全省市县负债率为18.69%,高于警戒线8.69个百分点,其中超过警戒线的市县有36个;债务率为97.99%,低于警戒线2.01个百分点,其中超过警戒线的市县有29个;偿债率为26.48%,高于警戒线11.48个百分点,其中超过警戒线的市县有40个。全省69个市县中,负债率、债务率、偿债率等三个指标均未超过警戒线的市县有28个,三个指标均超过警戒线的市县有29个,两个指标超过警戒线的市县有6个,一个指标超过警戒线的市县有6个。
截止2009年底,市县已累计建立政府性债务偿债准备金112.5亿元,比上年增加23.1亿元,为年初债务余额的4.54%,超过下限1.54个百分点。
(二)债务构成情况
1 债务来源结构。按政府性债务资金来源划分,我省现有直接债务4451亿元,包括银行贷款3854亿元、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、其他债务来源369亿元;担保债务128亿元。
2 债务用途结构。按政府性债务用途划分,用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元,水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元,教育、卫生、文化等社会事业81亿元,农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元。
总的来看,为应对危机、拉动经济,2009年我省政府性债务规模增长较快,债务负担和偿债压力明显加大,防范和化解财政风险的任务加重,但全省政府性债务状况整体上仍处在安全、可控的范围内。
二、近年来我省加强地方政府性债务管理的情况
近年来,在省委、省政府的高度重视和省人大的监督下,我省按照“加强管理、适度举债、讲求效益、规避风险”的债务管理思路,在规范地方政府性债务管理、防范财政风险方面采取了积极的措施。
(一)制定政府性债务管理办法。2005年初,省政府下发了《关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发[2005]5号);2006年,省政府办公厅下发了《关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》(浙政办发[2006]6号)。从严格控制政府性负债建设行为、明确政府性债务归口管理、编制政府性债务收支计划、完善政府性债务偿还机制、加强项目财务监督和绩效评价、构建政府性债务风险预警体系、严格限制政府融资担保行为、清理消化乡镇政府性债务、切实加强组织领导等方面,对政府性债务管理提出了明确要求。针对2008年我省经济增幅受国际金融危机冲击明显回落、地方财政减收增支因素骤然放大、各级政府债务规模增长较快的状况,2009年省财政厅又专门下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》,要求各级财政妥善处理好拉动内需保增长与加强政府性债务管理,以及债务规模与政府偿债能力的关系,完善偿债准备金制度,强化防范风险的责任。
(二)提高地方政府性债务管理工作水平。2007年初。省政府在义乌市召开全省地方政府性债务管理工作会议,吕祖善省长到会作重要讲话。会议总结地方政府性债务管理工作情况,交流义乌市等地的实践经验,研究部署进一步加强地方政府性债务管理工作,切实防范和化解政府性债务风险。同年下半年,由省委组织部、省财政厅、省地税局联合举办全省分管财政工作的市、县(市)长公共财政与政府性债务管理专题研讨班,全省11个市和90个县(市、区)政府主要领导参加了研讨,吕祖善省长在研讨班上作了重要讲话。通过研讨。使各地在认真贯彻落实省委省政府有关加强政府性债务管理精神、正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力的关系,切实防范债务风险等方面增进了共识。
(三)加强政府性债务考核监督工作。一是编制政府性 债务收支计划。要求各地根据建设需要和承受能力,科学编制政府性债务收支计划,明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。政府性债务收支计划报同级政府常务会议讨论通过后执行,部分市县报同级人大审议,并报上级财政部门备案。政府性债务收支计划需调增的,按规定程序报批。二是建立健全债务统计报告制度。根据浙政发[2005]5号文件规定,建立了债务风险监测指标体系,以负债率、债务率、偿债率等国内外通行的指标为重点,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,并适时进行通报。三是将债务指标列入市县党政领导干部考核体系。2005年,省委组织部将地方政府性债务负债率列入“地方党政领导班子实绩分析指标(试行)”。2006年,将地方政府性债务负债率、债务率正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系,作为考核指标之一全面推行。2009年2月,省委组织部制定下发包括《浙江省市、县(市)党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法(试行)》在内的“一个意见、五个办法”,并把“政府性债务负债率和债务率”纳入了党政领导班子实绩分析评价指标体系,设置了相应的权重。同时,审计部门将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大也加大了对政府性债务的监督管理力度。
(四)指导市县积极探索地方政府性债务管理办法。备市县认真贯彻执行省政府关于加强政府性债务管理的规定,制定加强地方政府性债务管理实施办法,对政府性债务实行归口管理,编制年度政府性债务计划,严格政府性债务审批程序,建立了政府性债务偿还责任制和偿债准备金制度。部分市县还专门成立了债务管理机构,加强对政府性债务管理。到2009年底,全省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法,60个市县政府性债务由财政部门归口管理并编制政府性债务收支计划,59个市县政府性债务收支计划报政府或人大审批,65个市县设立了偿债准备金,累计筹措偿债准备金112.5亿元。
(五)化解政府性债务初见成效。为切实做好化解义务教育债务工作,鼓励和调动各地化解义务教育债务的积极性,省财政安排化解义务教育债务以奖代补资金11亿元,对各地给予适当奖励性补助。到2009年底,共化解义务教育债务29.29亿元,化债率为83.2%,预计2010年底将全面完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解任务。同时,省级开展省属高校债务的化解和控制工作,到2009年底,省财政其安排58.01亿资金用于化解高校债务,并要求省教育厅所属高校债务控制在71.6亿元以下。此外,不少市县采取积极有效措施化解乡镇政府性债务,青田、景宁、遂昌、嵊泗、磐安等县已实现了乡镇“零”债务的目标,取得较好成效。
三、目前地方政府性债务存在的主要问题
尽管我省在加强地方政府性债务管理方面采取了一些措施,取得了一定的成效,但仍然存在不少问题,必须引起高度重视。
(一)地方政府性债务结构不合理。一是债务期限结构不合理。据统计,在我省地方政府性债务中,短期债务与中长期债务比例不协调,短期债务比重较高,2009年全省政府性债务偿债率为28.58%,高于警戒线13.58个百分点,短期内偿债压力较大。二是债务来源结构不合理。地方政府性债务大多来源于商业银行贷款,来源渠道单一,这一债务结构的融资成本高,受金融政策影响大,债务风险高。
(二)地方政府性债务监管薄弱。政府债务是对未来财政收入的预支,其收支应属于财政性资金范畴。目前,中央政府债务已纳入预算管理。虽然我省通过部门预算、政府采购、国库集中支付等一系列财政改革措施,加强了财政资金的管理,对提高财政资金使用效益起到了积极的作用。但在一些地方,缺乏将政府性债务资金按财政性资金管理要求进行严格管理的意识,对政府性债务监督管理还比较薄弱。
(三)地方政府性债务增势较快。2008年以来,我省地方政府性债务规模增势较快,债务控制的任务加重。虽然有应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素,但与一些市县领导债务管理意识不强、对债务风险的危害性认识不足也有一定关系。若地方政府性债务规模过大,而所借债务过分依赖以后年度财政盈余或土地出让收入来偿还,势必对当地的经济社会发展产生不利影响,甚至严重影响政府正常运转和社会稳定。
(四)对政府融资平台公司缺乏必要的监管。各地政府性债务主要来源于融资平台公司融资,由于近年来融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范,并存在相互担保现象,部分金融机构对融资平台公司信贷管理缺失等。融资平台公司偿债风险日益加大。
四、进一步加强地方政府性债务管理的措施
近年来特别是今年以来国务院非常重视地方政府性债务及融资平台公司的管理问题,今年6月10日,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号);8月11日,财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会等四部委又联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)。我们将以贯彻落实这两个文件精神为契机,按照我省政府性债务管理工作的思路,进一步加强地方政府性债务及融资平台公司管理,严格控制债务规模的增长。下一步,我们将做好以下几方面工作:
(一)切实加强地方政府融资平台公司管理。根据国务院及财政部等四部委有关加强地方政府融资平台公司管理的要求,制定我省清理核实和规范管理融资平台公司及其债务的工作方案,明确清理规范的政策。纳入此次清理核实范围的融资平台公司,是指截止2010年6月30日由各级政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司和行业性投资公司等。清理核实的债务,是指截止2010年6月30日融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。根据国家要求,对清理核实后的政府融资平台公司,按以下原则进行规范:
一是对只承担公益性项目融资任务且根据有关协议约定、项目性质或相关政策规定,确定偿债资金70%以上(含70%)来源于财政性资金的融资平台公司,今后不得再承担融资任务。各级政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理。
二是对承担公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后。剥离融资业务,不再保留融资平台职能。
三是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务,且公益性项目偿债资金30%(含30%)至70%来源财政性资金的融资平台公司,要采取措施,在落实偿债责任和剥离融资业务后,不再保留融资平台职能;或通过整合资源、资产重组等方 式,将来源于自身收益的偿债资金比例提高到70%以上。
四是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并且偿债资金70%以上(含70%)来源于自身收益的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作。
五是对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建,不承担具体项目建设、经营管理职能,且与下属子公司仅有股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范。
六是对于2010年7月1日后确需成立的新融资平台公司,必须严格依照有关法律法规管理,足额注入资本金。
(二)建立动态监控和预警新机制,实施政府性债务动态监管。依托信息化平台,探索建立地方政府性债务管理动态实时报告制度,对我省地方政府性债务实行动态监控和预警;完善预警指标体系,考虑增加“新增债务率”指标。对2009年债务率已超过警戒指标的,2010年不能再新增债务规模,并要采取措施将债务规模压缩到警戒指标以内。同时,进一步加强我省地方政府性债务的监督管理,健全管理机制,逐步推进地方政府性债务收支计划报同级人大审批,规范举债行为,强化债务的计划性,自觉接受人大监督。
(三)强化偿债责任机制,完善偿债准备金制度。按照“谁举债、谁偿还”的原则,加强对政府性债务还贷工作的管理,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源。为提高政府性债务的偿还能力,抵御债务风险,在现有偿债准备金基础上,继续多渠道筹措资金,不断壮大偿债准备金规模。
(四)积极向中央争取地方政府债券发行规模。2009年中央首次代理地方政府发行地方政府债券,2009、2010年我省分别争取到67亿元(不含宁波)。2009年我省地方政府债券67亿元全部分配给市县使用,主要用于以“六线二枢纽”为重点的铁路项目建设,以及中央扩大内需投资项目的配套资金。2010年我省地方政府债券重点保证2010年新增中央投资项目地方政府配套需要,主要用于保障性安居工程、农村民生工程等民生事业以及铁路建设等重大基础设施建设。地方政府债券为我省扩大内需、增加投资、加快铁路等重大基础设施建设发挥了积极作用。地方政府债券因其操作规范、有利于规模控制,加上其利率低,发行成本低,是地方政府融资的主要渠道之一,今后我们将积极做好工作,向中央争取更大的发行规模。
(五)加强政府性债务管理机构和队伍建设。与其他财政管理工作相比,政府性债务管理工作是一项全新的工作,各地大多没有专门管理机构,管理人员缺乏,很难适应改革和管理的需要。我们将根据地方政府性债务管理的实际情况,强化机构和人员队伍建设,通过充实力量、配备专职人员并加强业务培训,进一步提高地方政府性债务管理工作水平。争取在2010年底前,将我省所有市县政府性债务归口由财政部门统一管理。
各位委员,下一步我省控制政府性债务规模、防范和化解财政风险的工作任务繁重而艰巨。我们决心在党中央、国务院和省委的领导下,在省人大及其常委会的监督下,积极采取措施,加强管理、防控风险,努力将全省政府性债务保持在安全、可控的范围内,促进全省经济社会又好又快发展。
以上报告,请予审议。