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【摘 要】 土地市场作为社会主义市场经济体系的一个重要组成部分，它的规范与否，不仅影响房地产业的正常发展，而且对整个国民经济的持续健康发展都极为重要。目前，我国大部分地区土地市场处于发展阶段，市场发展不成熟，市场机制不健全，管理制度不完善，价格机制还未真正形成。本文通过分析连云港市土地市场现状和存在的问题，积极探讨土地市场管理机制。
【关键词】 连云港市；土地市场管理；土地储备；地价管理
1 土地市场管理的定义
土地市场，是指土地及其地上建筑物和其他附着物作为商品进行交换的总和。交易对象是有限期的国有土地使用权。
土地市场管理，是指政府出于公共利益需要，对土地市场进行培育、管理、调控工作的总称。包括建立土地估价制度，地价公告制度、土地限阶、土地收购储备制度，规范土地市场行为。
土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
我国土地市场有三种运行模式：一级市场即政府出让市场，是指政府有偿、有期限的出让土地使用权的市场；二级市场是指土地的使用权转让市场；三级市场是指用地单位土地作用权的有偿转换。
2 连云港市土地市场基本形势与问题分析
2.1土地市场基本形势
2.1.1一级市场发展状况
近年来，随着连云港市经济增长和城市化发展不断加快，对土地需求量逐渐增大。从2005-2012年土地出让成交情况（见表1、图1）可以看出，2005-2007年受房地产热潮和房价上涨的影响，土地成交量明显增加，涨幅较大；2008年受金融危机的影响，房价跌幅较大，土地交易量也随之减少；随后2008年又出台房地产调控政策，松绑二套房贷款，楼市开始复苏，随之土地出让量增加；2010年“新国十条”出台，继续调控房地产市场，房价稳中有升，土地交易量在2010年度也相对稳定；2011年出台“新国八条”，房地产市场相对压抑，房价平均涨幅下降，土地出让量下降。
通过连云港市区2010-2012年土地挂牌成交与商品房成交情况（如图2、3）分析对比可以看出，受房地产调控影響，目前一级市场土地价格相对稳定，成交量降幅较大。
2.1.2二、三级市场发展状况
随着土地一级市场的不断发展壮大，二、三级市场跟着活跃起来。市区土地转让、抵押、租赁等情况相对稳定，近三年转让与抵押情况见表2、表3。近年来，通过加大对土地中介服务机构的监管力度，市区土地评估市场逐渐成熟起来，目前共有20家从事土地评估业务的中介机构。
2.1.3土地储备与土地供应计划
近几年，通过政府调控，房地产市场逐渐趋于稳定。政府主导的土地供应计划得到有效实施，并通过土地收储增加土地供应量，近三年市区土地储备与供应计划见下表4。
目前，连云港市区闲置土地约有两万多亩，主要集中在经济开发区。
2.2目前土地市场存在的主要问题
近年来，通过加强管理，强化监督检查，服务发展，促进了土地市场的健康运行，但不可避免存在一些问题，主要以下几个方面：一是土地市场交易制度不完善；二是土地供应计划总量控制不够，土地利用集约水平偏低；三是土地市场监管力度不够；四是违法用地和闲置土地现象严重。
2.3造成当前问题的原因分析
2.3.1土地市场的法律、法规不健全，执法不严
土地市场的规范化归根到底要由完善的法律体系来规范。制度法规的不健全还导致土地隐形市场的大量存在。就土地市场的分级运行来看，土地使用权的二、三级市场很不健全，而实际上各种形式的转手倒卖、炒地皮现象一直都有。同时，对现有的土地法律法规的执行和监督检查缺乏力度，执法不严。其深层原因在于，很多违法用地行为的主体就是地方政府，而土地管理部门作为政府职能部门，显然不能对土地使用进行有效的监督检查。
2.3.2政府对一级土地市场缺乏调控能力，一级土地市场供给量失控
一级土地市场失控主要表现为政府对土地使用权出让缺乏统一规划和计划控制，土地出让宏观失控，造成土地浪费和资产大量流失。如开发区缺乏统一规划和布局不合理，一些地方不经科学论证，盲目上马，造成大片土地闲置、巨额资金浪费。
2.3.3土地市场发育不全，完备的土地市场体系尚未形成
就一级土地市场而言，土地使用权作为商品交易的产权主体错位是个突出问题。国有土地的所有权属于国家，委托给政府管理，而现实生活中地方政府却成了实质的土地所有者，拥有全权出让土地使用权。这个制度性缺陷给地方政府出于自身利益任意支配土地提供了温床，乱设开发区、乱搞形象工程、胡乱批地的根源就在于此。就土地市场的运行机制来看，市场化程度不够高，且不规范。
2.3.4地方政府的急功近利是症结所在
土地逐步市场化以后，土地的资产价值得到显现，且在房地产业的发展过程中不断增值。一些地方政府利用土地资产搞合资、合营、合作经营，进行市政道路、交通等基础设施建设，从中尝到了甜头，这本来是一件好事。问题在于地方政府的领导人片面地认为“经营城市就是经营土地”。从追求政绩出发，脱离实际搞地区经济建设，大面积屯地、大手笔造城、大规模开发，层层设置开发区，甚至大搞形象工程，导致土地供应量失控，国有土地资产流失，大片耕地被侵占。值得注意的是，经营土地还能带来大笔财政收入，目前一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收人的35%左右，有的甚至高达60%以上，正是这种驱利动机，引起地方政府过多过滥批地。这是造成土地市场秩序混乱的根本原因。
3 土地市场管理机制的探讨与建议
3.1严格实施规划，控制用地总量
努力提高土地利用规划水平，科学合理地控制远期土地供应量，严格按照土地利用规划和城市建设规划管理土地，严格控制征地范围和规模。政府只有控制一级土地市场，控制土地供应总量，才能充分发挥对市场的调控作用保证土地市场平稳运行，避免市场大起大落。为了保证规划的实施和土地供应总量的调控，就必须坚持建设用地的集中统一管理，将企业和用地单位协商用地的关系变为政府供地，企业竞争的关系，即政府收购储备土地市场上富余的土地，根据市场需要供地，企业以竞争的方式取得土地，杜绝分散和多头供地行为。 3.2做好土地储备工作
土地收购储备是政府经营土地、获得土地收益的最有力的措施之一，也是缓解土地市场供需矛盾、扩大城镇规模的最有效的手段之一。因此，要充分发挥土地收购储备开发机构、城市建设投资机构职能优势，落实土地收购、储备、出让政策要求，真正落实“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地市场管理模式，切实垄断土地一级市场，做大做强土地储备经营。要严格落实国家征地制度，规范征地行为，通过政府收储模式，减少征地矛盾。探索实施经营性基础设施用地及公益性事业用地招拍挂有偿使用，建立土地二级市场招拍挂交易制度，有效实现土地的市场价值和潜在价值，尽可能为城镇化建设提供土地和资金的双层保障。有序适度供应土地，探索从土地供应的总量、节奏、布局和结构等入手，及时调控土地以及房地产市场的运行，增强土地调控和平抑市场的能力。
3.3加大土地市场监管力度
土地市场的健康发展离不开政府科学有效的监管，当前连云港市区土地市场面临一级市场供应制度不完善、二级三级市场出现漏洞以及闲置土地频现等问题，所以加强土地市场监管迫在眉睫。
一是严格执行公开交易制度，规范土地使用权出让。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须以招拍挂方式出让，严禁违规采用協议方式出让或划拨方式供地；进一步完善土地公开交易方式，逐步建立网上交易平台；招拍挂出让土地使用权的，严禁为竞买人量身定做、设置排他性条款。出让底价的确定必须按规定进行地价评估，并经集体讨论综合确定；土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，工业用地出让不得低于《工业用地出让最低价标准》，并及时将土地出让和划拨结果在网络和媒体公开，接受社会监督；严格控制建设项目变更规划行为。
二是加强二、三级土地市场监管。对于土地使用权转让，必须严格审查是否符合转让条件；属于房屋建设的，实际投入房屋建设工程的资金额应占全部开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，应形成工业或其他建设用地条件，方可转让。规范土地抵押登记，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记；以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理，规划用于公益设施的储备土地，不得办理抵押登记，为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。
三是加强土地执法监管与闲置土地处置管理。要进一步强化严格执法，坚持原则，依法严肃处理土地违法违规行为，对私自买卖土地、小产权房开发等行为坚决处理到位，对违法行为人严厉打击，有效遏制国土资源违法行为。要充分利用土地市场动态监测监管系统，加强对每个用地项目开工到期申报情况的监测核查，防止产生闲置土地；已经形成闲置土地的，严格依法加快处置。
3.4加强地价管理
作为能够灵敏反映土地市场变化的“晴雨表”，地价及地价管理在土地市场建设中发挥着越来越重要的作用。一是要做好基准地价更新与城市地价动态监测工作，组织开展建立市区标定地价体系，为科学评定土地出让底价作参考；二是合理建立综合区片价，为政府征地补偿提供价格依据；三是组织成立地价评估审核委员会，参与协议出让地价评审；四是规范土地评估市场，对土地评估中介机构进行备案监管，建立按年度对评估技术报告进行抽查制度。
4 结语
连云港市城市范围的扩大势必会带来土地市场的快速发展，而快速发展又需要一个高效稳固的管理机制作为基础，所以当前规范土地市场和建立长效机制已刻不容缓。通过完善土地市场交易制度、加大土地市场监督力度、加强技术手段的应用与管理，使土地市场发展及其配套工作能跟上土地使用制度改革的力度，跟上城市发展的步伐，从而使连云港市的土地管理事业进入更加规范化的阶段。
【关键词】 连云港市；土地市场管理；土地储备；地价管理
1 土地市场管理的定义
土地市场，是指土地及其地上建筑物和其他附着物作为商品进行交换的总和。交易对象是有限期的国有土地使用权。
土地市场管理，是指政府出于公共利益需要，对土地市场进行培育、管理、调控工作的总称。包括建立土地估价制度，地价公告制度、土地限阶、土地收购储备制度，规范土地市场行为。
土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
我国土地市场有三种运行模式：一级市场即政府出让市场，是指政府有偿、有期限的出让土地使用权的市场；二级市场是指土地的使用权转让市场；三级市场是指用地单位土地作用权的有偿转换。
2 连云港市土地市场基本形势与问题分析
2.1土地市场基本形势
2.1.1一级市场发展状况
近年来，随着连云港市经济增长和城市化发展不断加快，对土地需求量逐渐增大。从2005-2012年土地出让成交情况（见表1、图1）可以看出，2005-2007年受房地产热潮和房价上涨的影响，土地成交量明显增加，涨幅较大；2008年受金融危机的影响，房价跌幅较大，土地交易量也随之减少；随后2008年又出台房地产调控政策，松绑二套房贷款，楼市开始复苏，随之土地出让量增加；2010年“新国十条”出台，继续调控房地产市场，房价稳中有升，土地交易量在2010年度也相对稳定；2011年出台“新国八条”，房地产市场相对压抑，房价平均涨幅下降，土地出让量下降。
通过连云港市区2010-2012年土地挂牌成交与商品房成交情况（如图2、3）分析对比可以看出，受房地产调控影響，目前一级市场土地价格相对稳定，成交量降幅较大。
2.1.2二、三级市场发展状况
随着土地一级市场的不断发展壮大，二、三级市场跟着活跃起来。市区土地转让、抵押、租赁等情况相对稳定，近三年转让与抵押情况见表2、表3。近年来，通过加大对土地中介服务机构的监管力度，市区土地评估市场逐渐成熟起来，目前共有20家从事土地评估业务的中介机构。
2.1.3土地储备与土地供应计划
近几年，通过政府调控，房地产市场逐渐趋于稳定。政府主导的土地供应计划得到有效实施，并通过土地收储增加土地供应量，近三年市区土地储备与供应计划见下表4。
目前，连云港市区闲置土地约有两万多亩，主要集中在经济开发区。
2.2目前土地市场存在的主要问题
近年来，通过加强管理，强化监督检查，服务发展，促进了土地市场的健康运行，但不可避免存在一些问题，主要以下几个方面：一是土地市场交易制度不完善；二是土地供应计划总量控制不够，土地利用集约水平偏低；三是土地市场监管力度不够；四是违法用地和闲置土地现象严重。
2.3造成当前问题的原因分析
2.3.1土地市场的法律、法规不健全，执法不严
土地市场的规范化归根到底要由完善的法律体系来规范。制度法规的不健全还导致土地隐形市场的大量存在。就土地市场的分级运行来看，土地使用权的二、三级市场很不健全，而实际上各种形式的转手倒卖、炒地皮现象一直都有。同时，对现有的土地法律法规的执行和监督检查缺乏力度，执法不严。其深层原因在于，很多违法用地行为的主体就是地方政府，而土地管理部门作为政府职能部门，显然不能对土地使用进行有效的监督检查。
2.3.2政府对一级土地市场缺乏调控能力，一级土地市场供给量失控
一级土地市场失控主要表现为政府对土地使用权出让缺乏统一规划和计划控制，土地出让宏观失控，造成土地浪费和资产大量流失。如开发区缺乏统一规划和布局不合理，一些地方不经科学论证，盲目上马，造成大片土地闲置、巨额资金浪费。
2.3.3土地市场发育不全，完备的土地市场体系尚未形成
就一级土地市场而言，土地使用权作为商品交易的产权主体错位是个突出问题。国有土地的所有权属于国家，委托给政府管理，而现实生活中地方政府却成了实质的土地所有者，拥有全权出让土地使用权。这个制度性缺陷给地方政府出于自身利益任意支配土地提供了温床，乱设开发区、乱搞形象工程、胡乱批地的根源就在于此。就土地市场的运行机制来看，市场化程度不够高，且不规范。
2.3.4地方政府的急功近利是症结所在
土地逐步市场化以后，土地的资产价值得到显现，且在房地产业的发展过程中不断增值。一些地方政府利用土地资产搞合资、合营、合作经营，进行市政道路、交通等基础设施建设，从中尝到了甜头，这本来是一件好事。问题在于地方政府的领导人片面地认为“经营城市就是经营土地”。从追求政绩出发，脱离实际搞地区经济建设，大面积屯地、大手笔造城、大规模开发，层层设置开发区，甚至大搞形象工程，导致土地供应量失控，国有土地资产流失，大片耕地被侵占。值得注意的是，经营土地还能带来大笔财政收入，目前一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收人的35%左右，有的甚至高达60%以上，正是这种驱利动机，引起地方政府过多过滥批地。这是造成土地市场秩序混乱的根本原因。
3 土地市场管理机制的探讨与建议
3.1严格实施规划，控制用地总量
努力提高土地利用规划水平，科学合理地控制远期土地供应量，严格按照土地利用规划和城市建设规划管理土地，严格控制征地范围和规模。政府只有控制一级土地市场，控制土地供应总量，才能充分发挥对市场的调控作用保证土地市场平稳运行，避免市场大起大落。为了保证规划的实施和土地供应总量的调控，就必须坚持建设用地的集中统一管理，将企业和用地单位协商用地的关系变为政府供地，企业竞争的关系，即政府收购储备土地市场上富余的土地，根据市场需要供地，企业以竞争的方式取得土地，杜绝分散和多头供地行为。 3.2做好土地储备工作
土地收购储备是政府经营土地、获得土地收益的最有力的措施之一，也是缓解土地市场供需矛盾、扩大城镇规模的最有效的手段之一。因此，要充分发挥土地收购储备开发机构、城市建设投资机构职能优势，落实土地收购、储备、出让政策要求，真正落实“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地市场管理模式，切实垄断土地一级市场，做大做强土地储备经营。要严格落实国家征地制度，规范征地行为，通过政府收储模式，减少征地矛盾。探索实施经营性基础设施用地及公益性事业用地招拍挂有偿使用，建立土地二级市场招拍挂交易制度，有效实现土地的市场价值和潜在价值，尽可能为城镇化建设提供土地和资金的双层保障。有序适度供应土地，探索从土地供应的总量、节奏、布局和结构等入手，及时调控土地以及房地产市场的运行，增强土地调控和平抑市场的能力。
3.3加大土地市场监管力度
土地市场的健康发展离不开政府科学有效的监管，当前连云港市区土地市场面临一级市场供应制度不完善、二级三级市场出现漏洞以及闲置土地频现等问题，所以加强土地市场监管迫在眉睫。
一是严格执行公开交易制度，规范土地使用权出让。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须以招拍挂方式出让，严禁违规采用協议方式出让或划拨方式供地；进一步完善土地公开交易方式，逐步建立网上交易平台；招拍挂出让土地使用权的，严禁为竞买人量身定做、设置排他性条款。出让底价的确定必须按规定进行地价评估，并经集体讨论综合确定；土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，工业用地出让不得低于《工业用地出让最低价标准》，并及时将土地出让和划拨结果在网络和媒体公开，接受社会监督；严格控制建设项目变更规划行为。
二是加强二、三级土地市场监管。对于土地使用权转让，必须严格审查是否符合转让条件；属于房屋建设的，实际投入房屋建设工程的资金额应占全部开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，应形成工业或其他建设用地条件，方可转让。规范土地抵押登记，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记；以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理，规划用于公益设施的储备土地，不得办理抵押登记，为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。
三是加强土地执法监管与闲置土地处置管理。要进一步强化严格执法，坚持原则，依法严肃处理土地违法违规行为，对私自买卖土地、小产权房开发等行为坚决处理到位，对违法行为人严厉打击，有效遏制国土资源违法行为。要充分利用土地市场动态监测监管系统，加强对每个用地项目开工到期申报情况的监测核查，防止产生闲置土地；已经形成闲置土地的，严格依法加快处置。
3.4加强地价管理
作为能够灵敏反映土地市场变化的“晴雨表”，地价及地价管理在土地市场建设中发挥着越来越重要的作用。一是要做好基准地价更新与城市地价动态监测工作，组织开展建立市区标定地价体系，为科学评定土地出让底价作参考；二是合理建立综合区片价，为政府征地补偿提供价格依据；三是组织成立地价评估审核委员会，参与协议出让地价评审；四是规范土地评估市场，对土地评估中介机构进行备案监管，建立按年度对评估技术报告进行抽查制度。
4 结语
连云港市城市范围的扩大势必会带来土地市场的快速发展，而快速发展又需要一个高效稳固的管理机制作为基础，所以当前规范土地市场和建立长效机制已刻不容缓。通过完善土地市场交易制度、加大土地市场监督力度、加强技术手段的应用与管理，使土地市场发展及其配套工作能跟上土地使用制度改革的力度，跟上城市发展的步伐，从而使连云港市的土地管理事业进入更加规范化的阶段。