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在广东省佛山市顺德区大部制改革一年多之后，广东将“顺德模式”推广至省内25个区县，这是广东省首次在全省范围内部署以大部制为核心的行政管理体制改革。
2010年12月初，广东省委、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》(下称《指导意见》)。《指导意见》将除深圳、珠海、东莞、中山外的所有地级以上市，列为深化行政管理体制改革试点，共涉及25个县(市、区),广东省要求此项改革在2011年一季度基本完成。
2009年9月，顺德推出大部制改革，因其机制革新力度颇大，被称为“最大胆”的大部制改革，“顺德模式”由此而来。
行政管理体制改革“牵一发而动全身”，广东仅仅在一年零三个月之后，就将“顺德模式”推向全省，加上佛山市已率先在全市五个区推广，这意味着广东实行大部制改革的县级行政区域达到30个，约占全省121个县级行政单位的四分之一，足见其推广力度之大。
自改革开放以来，中国自上而下的大部制改革几经沉浮，至今不尽如人意。2008年12月,国务院审批通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年－2020年)》，再次赋予广东在包括政治体制改革在内诸多方面的先行先试权。“顺德模式”作为此方面的改革突破口，被广东高层寄予厚望。
然而，也因行政体制改革的敏感性，在“下动上不动”的背景下，“顺德模式”所代表的基层改革之路能走多远，仍然充满悬念。
简政核心
此前，“顺德模式”已于2010年6月先行在顺德所在的佛山市全面推开。据佛山市政府人士介绍，顺德大部制改革之后，广东省高层希望尽快在全省推广，认为佛山市应该带个好头，为全省做个示范，“所以就迅速地推广了。”
半年后，广东省出台 《指导意见》，据广东省编办有亲负责人介绍，此次推广至全省的改革“一方面借鉴了顺德经验，一方面也借鉴了佛山推广‘顺德模式’的经验”。
据《财经》记者了解，此次推广最初的设想是在全省各个县全面推开，因考虑到范围太大，出于稳妥起见，最后确定先在25个县试点。
广东共有21个地级以上市，此次推广最初是想每个地级市选一个县，后来考虑到中山和东莞没有县一级设置，珠海本身的机构比较精简，而深圳是特区，被赋予了更大的改革自主权，因此这四个市未纳入推广范围。剩下的17个市当中，通过省里统筹和市里申请的“上下结合”方式选定试点。大多数市确定了一个试点，少数市有两个试点。
广东省委书记汪洋将顺德作为联系点，先后为顺德大部制改革做过11次批示。仅用了一年零三个月时间，“顺德模式”从形成、到佛山市内推广，最终遍及全省25个县，这种快节奏的推广背后是广东省高层急迫的改革决心。
上述广东省编办有关负责人认为，推广是对顺德最大的肯定，“如果不推广，顺德就可能‘曲高和寡’、独木难支，不仅改革战果难以扩大，而且已经取得的成果也可能得而复失。”
顺德改革的核心是党政机构精减，改革后，其党政机构从41个减为16个，减少了近三分之二，而这同样是这次“顺德模式”推广的一个重点。根据《指导意见》,对各试点的党政机构设置限额为:县级市30个以内；较大的县28个以内,中等县24个以内,较小的县20个以内；市辖区22个以内,由县级市改设的区28个以内。这个数量与顺德相比有所放松，“比顺德松，但是比中央规定的紧，这是考虑到各地情况的不同。”上述人士说。
此外, 《指导意见》规定，各地可因地制宜确定机构的具体设置形式、名称和排序,不统一要求上下对应。改革过渡期内,原工作部门领导成员可灵活安排,通过自然减员等方式逐步规范。以顺德为例，佛山市的工商局在顺德就没有名称对应的机构，顺德叫市场安全监管局。这样的规定可让试点县享有更多自主权，有利于减少改革阻力。
党政合署是“顺德模式”的另一个核心，亦体现在此次全省推广中。比如，组建监察和审计局,与纪律检查委员会机关合署办公；组建文化旅游局,与县委宣传部合署办公。
此外，《指导意见》要求加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,建立健全县委、县政府权力行使的公开透明运作制度，率先在县委建立健全领导干部罢免或撤换制度。纪律检查委员会向党政部门派驻机构或专职人员,负责对所驻部门进行纪律和效能监督。完善对县的巡视制度。
“各试点县正在制定各自大部制改革的具体方案，问责制和巡视制度等细则也在制定当中。”前述广东省编办有关负责人介绍说。
同类项合并
广东如此迅速地将“顺德模式”推向全省范围，其逻辑起点显然认为顺德的改革是成功的。事实上，2010年5月6日，汪洋就曾就顺德改革进行批示：“仅仅半年时间，改革尚在磨合和完善之中，就能有这样的认可度，说明改革是成功的”。
改革到底给顺德带来了什么变化？在其运行过程中，又遇到怎样的障碍？探究这些问题，不仅关系顺德自身改革的下一步，也关系着广东以“顺德模式”为基础的行政体制改革，到底能走多远。
“顺德模式”与一般意义上的大部制改革不同，并非只是部门之间的简单合并。其最大不同是打破了原有框架，将“同类项”合并。
比如，顺德区市场安全监管局基于“3+5”架构，“3”是指三个大部门——工商局、质监局和安监局；“5”是指原属农业局的农产品流通环节监管、原卫生局的餐饮业安全监管、原文体旅游局的娱乐场所监管执法、原经济促进局的生猪屠宰监管以及特种设备监管等职能。总之，有关市场安全的各项职能皆由市场安全监管局承担。
而环境运输和城市管理局是将原环保局和城管局整体合并，同时还整合了原区交通局除了公路建设以外的大部分职责，以及原建设局承担的公用事业管理、原水利局承担的水行政执法职责，成为集中行使城市管理行政处罚权的部门。
市场安全监管局局务委员黄坚强告诉《财经》记者，该局推行了“一个窗口受理”的模式，将分散在各局的行政许可受理业务，全部归口到该局的登记注册大厅办理，提供从“名称核准-申请营业执照-办理代码证”的一站式服务，原来需15个工作日办结的业务，现在只需要5个工作日。此外，原工商的12315、质检的12365以及其他食品安全、安全生产隐患等举报投诉电话，统一由12315受理。
行政部门的整合，减少了部门之间的扯皮推诿现象。如生猪屠宰原来由农业、工商、经贸等五个部门共同负责，号称“齐抓共管”，实际上却是“大家不管”，出现“五个部门管不好一头猪”的现象，现在全由市场安全监管局负责，“没有地方可以推诿了”，黄坚强说。
“顺德模式”的另一个特点是减少了行政层级。改革后，区领导同时兼任各部门一把手，实现扁平化管理，将原来的“区委书记、区长-副书记、副区长-副秘书长-业务部门科局长-下辖科室”的五层行政管理机制，变为“区委书记、区长-业务部门科局长-下辖科室”三层。
区环境运输和城市管理局副局长刘机告诉《财经》记者，以往遇到重大问题，往往要找区分管领导请示，“但是领导很忙，并不容易找到，且分管领导对一些具体业务并不一定熟悉，所以也不一定就能拍板决定。”而改革后的运作是：副区长就是局长，是第一责任人，必须拍板。由于区领导直接负责，具体执行的部门也增加了工作压力，“领导亲自盯着，干得不好没法交代”。
部分党政机构合署办公是顺德模式的又一特点，其中，整合监察、审计、信访部门职能，组建区政务监察和审计局，与区纪委机关合署；区委办公室、区政府办公室合署；区机构编制委员会办公室与区委组织部合署；整合区文体广电新闻出版局（版权局）除文体许可及文化综合执法以外的职责、旅游局除旅游市场监管以外的职责，组建区文体旅游局，与区委宣传部合署；区司法局与区委政法委合署办公；在区委统战部的基础上，整合区委、农村工作部等机构，一同组成社会工作部，区工会、妇联、工商联等群众团体归口社会工作部。
党政合署之后，党委部门与政府部门减少了以往的沟通协调环节。区纪委常委赵永强表示，合署对纪委的工作有很大的促进：“以前纪委办案在技术手段上很欠缺，但是现在很多案件隐藏在经济往来、账目往来中，需要审计，看经济账，进行账户审查，审计局与纪委的整合增强了查案的技术力量。”
区纪委办公室副主任李敏尔在改革前为区审计局办公室主任，她表示，原来审计发现的问题要想发挥威慑力必须取得其他部门的配合，而现在可以直接上报给区领导，“审计的权威性得到加强。”
但是顺德的部门的整合在运行中也逐渐显露出一些问题。“现在看起来，在机构的合并上还是有些粗，”区环境运输和城市管理局副局长刘机说：“比如在路政职能上，道路的一般的管理、绿化属于我们，而地方公路站是个事业单位，划在城建局，职能上仍然有一些交叉”，“在机构组合上还可以进一步微调，优化”。
新的区纪委也遇到相似问题。改革后，信访局合并到区纪委，区纪委常委赵永强说，纪委的工作对象是党员干部，而信访局主要处理老百姓的问题，另外，从协调能力上讲，信访局放在区委区政府办公室，协调上会更顺畅。
特例顺德
就广东省而言，此轮大部制改革始自顺德并非偶然。事实上，中国大部制改革的基层实践最早就发轫于顺德。
1992年，刚刚升格为县级市的顺德将全市的56个党政机构，精简为28个，其中政府部门为23个。改革前在编人员为1235人，改革后减为897人，精简了338人。顺德当地官员将这场改革称为“拆庙搬神”。
区人力资源和社会保障局常务副局长曾宪才，回忆起当年的改革，颇为感慨：“很多局长没得干了，或者提前退休。”那时的曾宪才还只是一名副股级干部。曾宪才在此次改革前是区发改局局长，改革后由局长降格为副局长，对此，曾宪才表示自己可以平静接受，并将其归因于顺德的改革传统。
此外，顺德还具有其他区县难以比拟的经济社会环境。2000年至2003年，顺德连续四年雄踞全国县域经济百强之首。尽管此后被昆山等地超越，但是其经济基础依然雄厚。2009年，顺德GDP产值为1900亿元，甚至超过某些西部省份。
顺德的特殊还在于它是广东省唯一省管县试点。就在顺德大部制改革推出的前几日，2009年8月21日，广东省委、省政府批复同意顺德继续开展综合改革试验，并同意在维持顺德建制不变的前提下，除党委、纪检监察、法院、检察院系统，及需要佛山市统一协调管理的事务，其他所有经济、社会、文化事务，均赋予顺德行使地级市管理权限。
基于此背景，顺德大部制改革才得以将省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、国土等部门改为属地管理，并将其整合纳入了相关大部门。
市场安全监管局局务委员黄坚强介绍，“省里能放的基本都放了，比如将外资企业的审批权等也交给了我们局。”
正因为顺德的种种特殊性，引发了各界对于“顺德模式”能否成功复制的担心。但在国家行政学院科研部主任许耀桐看来，这并不是问题。他认为，不能借口经济社会有差距就说不能改革或不适合改革，“对于那些地方，刚好可以通过行政机构改革来起到反推作用。转变了政府职能，解决了交叉重复、职责不清这些问题，加大公共服务的力度，会更好地反过来推进社会经济发展。”许耀桐参与了“顺德模式”制度设计，目前担任国家行政学院顺德机构改革课题组组长。
但在现实中，必须看到的是，佛山其他四个区的大部制改革未能如顺德那样彻底，佛山市政府人士介绍，由于不是省管县试点，垂直管理的地税、工商、质监等部门只能维持原体制不变。
“逼”出来的放权
大部制改革之后，各部门职责扩大，加上区领导亲自督办，部门扯皮的空间被缩小，而人员和编制又未能增加，导致各部门普遍感到工作量和压力大增。
这迫使各部门想办法分解压力，“简政放权”成为一个必然的选择。“不放权，所有职责都包在部门身上，不是要把自己忙死吗？”顺德区委区政府办公室副主任李允冠对《财经》记者说。
顺德的放权途径之一是向下级放权。大部制改革推出不久后的2009年9月，顺德召开“简政强镇”事权改革试点工作动员大会，按照佛山市统一安排，除需由区统一协调管理的事项外，在经济发展、市场监督、公共服务、社会管理、民生事业等方面，试点镇(街道)将享受县级经济社会管理权限。
三个月后，顺德区正式向所辖容桂街道下放了第一批316项行政审批事项、处罚事项和日常管理事项，涉及区属12个部门。其中市场监管和城市管理方面的权限为167项，占首批下放权限一半以上。
放权的另一途径是向社会放权。2010年9月，顺德区成立了公共决策咨询委员会，聘请48位来自顺德各个层面的杰出人士和省外专家学者担任委员，参与决策咨询。各街道也成立了类似的委员会。
广东宝丽雅实业发展有限公司董事长、顺德投资商会副会长叶中平出生于顺德，现为香港籍，他同时担任顺德区和大良街道两级公共决策咨询委员会委员。他告诉《财经》记者，48位委员没有一位是体制内的人。
自顺德区公共决策咨询委员会成立以来，叶中平参加了三次咨询会，参会之前，政府会将相关文件发给委员，然后委员在会上提出各自建议。一次，政府要出台一份奖励企业创新的文件，叶中平直接表示反对，认为这样的政策很容易倾向大企业，资金应该向更有活力的中小型企业倾斜，此文件至今尚未出台。
此外，容桂街道在民间组织参与社区治理方面展开尝试。该街道马冈村招聘了三名社工，社工的工资由村福利会颁发，该福利会成立于2009年底，如今掌管着约1000万元资金，资金全由企业主等民间人士捐赠。有学者认为，桂容街道的做法已接近香港的现代社工制度。
“大部制改革之后，政府与社会的关系问题变得很突出。”李允冠说，“它逼着你进行社会体制的改革，它像一个杠杆，撬动了许多东西。”
李允冠透露，顺德正在研究一系列的配套改革，其中包括干部人事制度、社会管理体制改革和行政审批制度改革等，“方案今年上半年都会陆续出来”。
据《财经》记者调查，即将出台的改革内容包括，通过放宽登记，培养民间组织，只要它们能够依法运作，手续可加以简化。民间组织成立后，如果缺乏场地或资金，政府将建立孵化平台进行扶持，其后由政府向民间组织购买服务，如居家养老服务由社会工作部购买、教育服务由教育局购买。此外，部分行政管理职能也要移交给行业协会等组织。
中山大学政务学院教授陈天祥表示，如果这些改革措施得以出台，实际可促进政府职能转变，实现“政府的归政府，社会的归社会”。
顺德的一位官员也表示，这些配套改革的重要性甚至超过大部制改革本身，“现在说大部制改革已经成功了，还为时尚早。”
部门的合并调整，对于人员的影响不可避免。广东省编办有关负责人则表示，这次大部制改革并涉及减员减支，而是为了优化人员的结构。顺德改革在人员问题上采取“编制不突破、人员不降级、人随事走”的办法。顺德区委区政府办公室副主任李允冠告诉《财经》记者，改革没有减少公务员数量，支出也没有减少，“顺德经济总量很大，但是区县的编制，本来公务员就很少，比广东一些等欠发达区县只多100多人。”
但政府部门的减少必然带来职位缩减，一个现实情况是，公务员的上升通道也随之收窄。多位年轻公务员向《财经》记者表示，改革后责任增加了，但仕途反而暗淡了，工作积极性受到影响。
这一现象在原先的垂直部门中表现得最为突出，原地税局一位公务员抱怨说，现在属地管理，合并到财税局后，“活多了，但是工资却降了不少。”。
改革的主导者并不避讳这个问题，李允冠表示，顺德正在考虑将公务员的职务和职级分开，在职务通道收紧的时候，通过职级的上升来进行弥补。
2011年1月11日，在佛山市委全会后，佛山市委常委、顺德区委书记梁毅民表示，有勇气将顺德改革进一步推进，并表示在今年一季度，就推出人事制度改革，通过职级和职务的调整，增强公务员的工作积极性。
对此，国家行政学院教授许耀桐的看法不同，他认为改革必然要触动人的利益，长期看人员减少是必然的，因此不能一味迎合公务员的情绪。
“下改上不改”困局
顺德大部制改革的另一个困惑来自上下级部门的对接。改革前，各部门上下层级之间的对应关系很清晰，俗称“上下一般粗”。改革后，打乱了对应关系。尽管广东省委要求省级机关不可强求顺德对应，但是传统的惯性和实际工作中遇到的摩擦仍使这一问题变得突出。
顺德区委社会工作部局务委员潘伟松原为统战部副部长，如今则分管农村管理科。潘伟松表示，自己现在这个部门要对应省里的农办、农业厅、财政厅等数个厅级单位，汇报工作的时候就要准备数份不同的材料。而顺德原来的农业局职能被拆散到了社会工作部、市场监管局、经济促进局等四个部门。广东省或者佛山市如果召开一个农村工作会议，就要求顺德四个局的局长出席，而局长都是区领导兼任，也就意味着仅这一个会议就要去四个区领导。“体制改革要上下一体改。”潘伟松说。
这是改革后各部门普遍遇到的情况。在上下不一致的情况下，如遇上级的强力干预，下级很难抗拒。顺德的大部制改革将原来的区统战部取消，统一设立社会工作部，当时受到广泛关注。2009年9月17日，顺德前区委书记刘海曾说，在全国2800个县中，似乎只有顺德没有统战部，但是顺德并没削弱此项工作，而是进一步得到加强。
尽管如此，上级统战部门仍以统战工作很重要为由，要求顺德将机构加以恢复。就在《财经》记者在顺德采访时，统战部的牌匾已制好，即将重新挂牌。
而在这次广东推广“顺德模式”过程中，则明确保留各区县统战部的设置。
另外，顺德改革可称是一种闪电式的改革，2009年9月14日，广东省委书记汪洋批准了顺德大部制改革方案。9月15日上午，顺德区委常委和副区长们才正式获知顺德大部制改革框架和内容，这些区领导只比媒体早知道了六个小时。此后三天内，顺德完成了召开干部大会宣布改革方案、任命16个大部门负责人、新成立部门挂牌一系列动作。
顺德大部制当年的闪电式推进减小了改革阻力，提高了改革效率。但是，此次广东推广“顺德模式”已无法做到这点，博弈难以避免。《财经》记者获悉，试点县的个别部门甚至找到中央，以自己部门职责重要而要求保留。
顺德一位官员预测，从许多方面来看，各县区在推广“顺德模式”时遇到的阻力都会比顺德大。
这一点从此前公布的《指导意见》中可见一斑，政府部门数量要求都有不同程度放宽。这些部门数量在国家行政学院许耀桐看来太多了：“顺德能做到16个，为什么其他县要那么多。可以适当放宽，但最多不应超过25个。”
“单独看‘顺德模式’，的确有很多可取之处，但是从大环境来看，未来如何还很难说。”中山大学政务学院教授倪星表示，一旦来自于上级的改革推力减弱，改革的回潮难以避免。
倪星认为，欲使改革真正成功，并推广至更大范围，还需要得到来自比广东省更高层面的呼应和肯定，如此或能避免“下改上不改，改了又回来”的行政体制改革宿命。他认为，经济体制改革可以从地方试点突破，再推向全国，但是行政体制改革“牵一发而动全身”，自下而上很难成功。
在中山大学政务学院教授陈天祥看来，行政体制改革还可以走得更远：“机构设置的权力应由本级人大批准，然后报上一级编办报备即可。同时，财政权力也应该交给人大，让人大变成财政预算的核心机构，而不是由党政领导人决定。”
此外，顺德的党政合署自推出以来就引起争议，支持者认为，基层重在解决问题，效率第一，且在实际层面上党政无法分开，既然分不开，不如党政合署。反对者认为，这会造成党对行政事务的过度干预。顺德大部制运行一年多后，这种争议并没有消失。倪星表示，中国上世纪80年代关于政治改革讨论的重要共识就是“党政分开”，现在应该继续维持这一共识，“手段的不正当往往导致结果的不正当，改革的方向还应当是党政分开。”倪星说。
2010年12月初，广东省委、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》(下称《指导意见》)。《指导意见》将除深圳、珠海、东莞、中山外的所有地级以上市，列为深化行政管理体制改革试点，共涉及25个县(市、区),广东省要求此项改革在2011年一季度基本完成。
2009年9月，顺德推出大部制改革，因其机制革新力度颇大，被称为“最大胆”的大部制改革，“顺德模式”由此而来。
行政管理体制改革“牵一发而动全身”，广东仅仅在一年零三个月之后，就将“顺德模式”推向全省，加上佛山市已率先在全市五个区推广，这意味着广东实行大部制改革的县级行政区域达到30个，约占全省121个县级行政单位的四分之一，足见其推广力度之大。
自改革开放以来，中国自上而下的大部制改革几经沉浮，至今不尽如人意。2008年12月,国务院审批通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年－2020年)》，再次赋予广东在包括政治体制改革在内诸多方面的先行先试权。“顺德模式”作为此方面的改革突破口，被广东高层寄予厚望。
然而，也因行政体制改革的敏感性，在“下动上不动”的背景下，“顺德模式”所代表的基层改革之路能走多远，仍然充满悬念。
简政核心
此前，“顺德模式”已于2010年6月先行在顺德所在的佛山市全面推开。据佛山市政府人士介绍，顺德大部制改革之后，广东省高层希望尽快在全省推广，认为佛山市应该带个好头，为全省做个示范，“所以就迅速地推广了。”
半年后，广东省出台 《指导意见》，据广东省编办有亲负责人介绍，此次推广至全省的改革“一方面借鉴了顺德经验，一方面也借鉴了佛山推广‘顺德模式’的经验”。
据《财经》记者了解，此次推广最初的设想是在全省各个县全面推开，因考虑到范围太大，出于稳妥起见，最后确定先在25个县试点。
广东共有21个地级以上市，此次推广最初是想每个地级市选一个县，后来考虑到中山和东莞没有县一级设置，珠海本身的机构比较精简，而深圳是特区，被赋予了更大的改革自主权，因此这四个市未纳入推广范围。剩下的17个市当中，通过省里统筹和市里申请的“上下结合”方式选定试点。大多数市确定了一个试点，少数市有两个试点。
广东省委书记汪洋将顺德作为联系点，先后为顺德大部制改革做过11次批示。仅用了一年零三个月时间，“顺德模式”从形成、到佛山市内推广，最终遍及全省25个县，这种快节奏的推广背后是广东省高层急迫的改革决心。
上述广东省编办有关负责人认为，推广是对顺德最大的肯定，“如果不推广，顺德就可能‘曲高和寡’、独木难支，不仅改革战果难以扩大，而且已经取得的成果也可能得而复失。”
顺德改革的核心是党政机构精减，改革后，其党政机构从41个减为16个，减少了近三分之二，而这同样是这次“顺德模式”推广的一个重点。根据《指导意见》,对各试点的党政机构设置限额为:县级市30个以内；较大的县28个以内,中等县24个以内,较小的县20个以内；市辖区22个以内,由县级市改设的区28个以内。这个数量与顺德相比有所放松，“比顺德松，但是比中央规定的紧，这是考虑到各地情况的不同。”上述人士说。
此外, 《指导意见》规定，各地可因地制宜确定机构的具体设置形式、名称和排序,不统一要求上下对应。改革过渡期内,原工作部门领导成员可灵活安排,通过自然减员等方式逐步规范。以顺德为例，佛山市的工商局在顺德就没有名称对应的机构，顺德叫市场安全监管局。这样的规定可让试点县享有更多自主权，有利于减少改革阻力。
党政合署是“顺德模式”的另一个核心，亦体现在此次全省推广中。比如，组建监察和审计局,与纪律检查委员会机关合署办公；组建文化旅游局,与县委宣传部合署办公。
此外，《指导意见》要求加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,建立健全县委、县政府权力行使的公开透明运作制度，率先在县委建立健全领导干部罢免或撤换制度。纪律检查委员会向党政部门派驻机构或专职人员,负责对所驻部门进行纪律和效能监督。完善对县的巡视制度。
“各试点县正在制定各自大部制改革的具体方案，问责制和巡视制度等细则也在制定当中。”前述广东省编办有关负责人介绍说。
同类项合并
广东如此迅速地将“顺德模式”推向全省范围，其逻辑起点显然认为顺德的改革是成功的。事实上，2010年5月6日，汪洋就曾就顺德改革进行批示：“仅仅半年时间，改革尚在磨合和完善之中，就能有这样的认可度，说明改革是成功的”。
改革到底给顺德带来了什么变化？在其运行过程中，又遇到怎样的障碍？探究这些问题，不仅关系顺德自身改革的下一步，也关系着广东以“顺德模式”为基础的行政体制改革，到底能走多远。
“顺德模式”与一般意义上的大部制改革不同，并非只是部门之间的简单合并。其最大不同是打破了原有框架，将“同类项”合并。
比如，顺德区市场安全监管局基于“3+5”架构，“3”是指三个大部门——工商局、质监局和安监局；“5”是指原属农业局的农产品流通环节监管、原卫生局的餐饮业安全监管、原文体旅游局的娱乐场所监管执法、原经济促进局的生猪屠宰监管以及特种设备监管等职能。总之，有关市场安全的各项职能皆由市场安全监管局承担。
而环境运输和城市管理局是将原环保局和城管局整体合并，同时还整合了原区交通局除了公路建设以外的大部分职责，以及原建设局承担的公用事业管理、原水利局承担的水行政执法职责，成为集中行使城市管理行政处罚权的部门。
市场安全监管局局务委员黄坚强告诉《财经》记者，该局推行了“一个窗口受理”的模式，将分散在各局的行政许可受理业务，全部归口到该局的登记注册大厅办理，提供从“名称核准-申请营业执照-办理代码证”的一站式服务，原来需15个工作日办结的业务，现在只需要5个工作日。此外，原工商的12315、质检的12365以及其他食品安全、安全生产隐患等举报投诉电话，统一由12315受理。
行政部门的整合，减少了部门之间的扯皮推诿现象。如生猪屠宰原来由农业、工商、经贸等五个部门共同负责，号称“齐抓共管”，实际上却是“大家不管”，出现“五个部门管不好一头猪”的现象，现在全由市场安全监管局负责，“没有地方可以推诿了”，黄坚强说。
“顺德模式”的另一个特点是减少了行政层级。改革后，区领导同时兼任各部门一把手，实现扁平化管理，将原来的“区委书记、区长-副书记、副区长-副秘书长-业务部门科局长-下辖科室”的五层行政管理机制，变为“区委书记、区长-业务部门科局长-下辖科室”三层。
区环境运输和城市管理局副局长刘机告诉《财经》记者，以往遇到重大问题，往往要找区分管领导请示，“但是领导很忙，并不容易找到，且分管领导对一些具体业务并不一定熟悉，所以也不一定就能拍板决定。”而改革后的运作是：副区长就是局长，是第一责任人，必须拍板。由于区领导直接负责，具体执行的部门也增加了工作压力，“领导亲自盯着，干得不好没法交代”。
部分党政机构合署办公是顺德模式的又一特点，其中，整合监察、审计、信访部门职能，组建区政务监察和审计局，与区纪委机关合署；区委办公室、区政府办公室合署；区机构编制委员会办公室与区委组织部合署；整合区文体广电新闻出版局（版权局）除文体许可及文化综合执法以外的职责、旅游局除旅游市场监管以外的职责，组建区文体旅游局，与区委宣传部合署；区司法局与区委政法委合署办公；在区委统战部的基础上，整合区委、农村工作部等机构，一同组成社会工作部，区工会、妇联、工商联等群众团体归口社会工作部。
党政合署之后，党委部门与政府部门减少了以往的沟通协调环节。区纪委常委赵永强表示，合署对纪委的工作有很大的促进：“以前纪委办案在技术手段上很欠缺，但是现在很多案件隐藏在经济往来、账目往来中，需要审计，看经济账，进行账户审查，审计局与纪委的整合增强了查案的技术力量。”
区纪委办公室副主任李敏尔在改革前为区审计局办公室主任，她表示，原来审计发现的问题要想发挥威慑力必须取得其他部门的配合，而现在可以直接上报给区领导，“审计的权威性得到加强。”
但是顺德的部门的整合在运行中也逐渐显露出一些问题。“现在看起来，在机构的合并上还是有些粗，”区环境运输和城市管理局副局长刘机说：“比如在路政职能上，道路的一般的管理、绿化属于我们，而地方公路站是个事业单位，划在城建局，职能上仍然有一些交叉”，“在机构组合上还可以进一步微调，优化”。
新的区纪委也遇到相似问题。改革后，信访局合并到区纪委，区纪委常委赵永强说，纪委的工作对象是党员干部，而信访局主要处理老百姓的问题，另外，从协调能力上讲，信访局放在区委区政府办公室，协调上会更顺畅。
特例顺德
就广东省而言，此轮大部制改革始自顺德并非偶然。事实上，中国大部制改革的基层实践最早就发轫于顺德。
1992年，刚刚升格为县级市的顺德将全市的56个党政机构，精简为28个，其中政府部门为23个。改革前在编人员为1235人，改革后减为897人，精简了338人。顺德当地官员将这场改革称为“拆庙搬神”。
区人力资源和社会保障局常务副局长曾宪才，回忆起当年的改革，颇为感慨：“很多局长没得干了，或者提前退休。”那时的曾宪才还只是一名副股级干部。曾宪才在此次改革前是区发改局局长，改革后由局长降格为副局长，对此，曾宪才表示自己可以平静接受，并将其归因于顺德的改革传统。
此外，顺德还具有其他区县难以比拟的经济社会环境。2000年至2003年，顺德连续四年雄踞全国县域经济百强之首。尽管此后被昆山等地超越，但是其经济基础依然雄厚。2009年，顺德GDP产值为1900亿元，甚至超过某些西部省份。
顺德的特殊还在于它是广东省唯一省管县试点。就在顺德大部制改革推出的前几日，2009年8月21日，广东省委、省政府批复同意顺德继续开展综合改革试验，并同意在维持顺德建制不变的前提下，除党委、纪检监察、法院、检察院系统，及需要佛山市统一协调管理的事务，其他所有经济、社会、文化事务，均赋予顺德行使地级市管理权限。
基于此背景，顺德大部制改革才得以将省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、国土等部门改为属地管理，并将其整合纳入了相关大部门。
市场安全监管局局务委员黄坚强介绍，“省里能放的基本都放了，比如将外资企业的审批权等也交给了我们局。”
正因为顺德的种种特殊性，引发了各界对于“顺德模式”能否成功复制的担心。但在国家行政学院科研部主任许耀桐看来，这并不是问题。他认为，不能借口经济社会有差距就说不能改革或不适合改革，“对于那些地方，刚好可以通过行政机构改革来起到反推作用。转变了政府职能，解决了交叉重复、职责不清这些问题，加大公共服务的力度，会更好地反过来推进社会经济发展。”许耀桐参与了“顺德模式”制度设计，目前担任国家行政学院顺德机构改革课题组组长。
但在现实中，必须看到的是，佛山其他四个区的大部制改革未能如顺德那样彻底，佛山市政府人士介绍，由于不是省管县试点，垂直管理的地税、工商、质监等部门只能维持原体制不变。
“逼”出来的放权
大部制改革之后，各部门职责扩大，加上区领导亲自督办，部门扯皮的空间被缩小，而人员和编制又未能增加，导致各部门普遍感到工作量和压力大增。
这迫使各部门想办法分解压力，“简政放权”成为一个必然的选择。“不放权，所有职责都包在部门身上，不是要把自己忙死吗？”顺德区委区政府办公室副主任李允冠对《财经》记者说。
顺德的放权途径之一是向下级放权。大部制改革推出不久后的2009年9月，顺德召开“简政强镇”事权改革试点工作动员大会，按照佛山市统一安排，除需由区统一协调管理的事项外，在经济发展、市场监督、公共服务、社会管理、民生事业等方面，试点镇(街道)将享受县级经济社会管理权限。
三个月后，顺德区正式向所辖容桂街道下放了第一批316项行政审批事项、处罚事项和日常管理事项，涉及区属12个部门。其中市场监管和城市管理方面的权限为167项，占首批下放权限一半以上。
放权的另一途径是向社会放权。2010年9月，顺德区成立了公共决策咨询委员会，聘请48位来自顺德各个层面的杰出人士和省外专家学者担任委员，参与决策咨询。各街道也成立了类似的委员会。
广东宝丽雅实业发展有限公司董事长、顺德投资商会副会长叶中平出生于顺德，现为香港籍，他同时担任顺德区和大良街道两级公共决策咨询委员会委员。他告诉《财经》记者，48位委员没有一位是体制内的人。
自顺德区公共决策咨询委员会成立以来，叶中平参加了三次咨询会，参会之前，政府会将相关文件发给委员，然后委员在会上提出各自建议。一次，政府要出台一份奖励企业创新的文件，叶中平直接表示反对，认为这样的政策很容易倾向大企业，资金应该向更有活力的中小型企业倾斜，此文件至今尚未出台。
此外，容桂街道在民间组织参与社区治理方面展开尝试。该街道马冈村招聘了三名社工，社工的工资由村福利会颁发，该福利会成立于2009年底，如今掌管着约1000万元资金，资金全由企业主等民间人士捐赠。有学者认为，桂容街道的做法已接近香港的现代社工制度。
“大部制改革之后，政府与社会的关系问题变得很突出。”李允冠说，“它逼着你进行社会体制的改革，它像一个杠杆，撬动了许多东西。”
李允冠透露，顺德正在研究一系列的配套改革，其中包括干部人事制度、社会管理体制改革和行政审批制度改革等，“方案今年上半年都会陆续出来”。
据《财经》记者调查，即将出台的改革内容包括，通过放宽登记，培养民间组织，只要它们能够依法运作，手续可加以简化。民间组织成立后，如果缺乏场地或资金，政府将建立孵化平台进行扶持，其后由政府向民间组织购买服务，如居家养老服务由社会工作部购买、教育服务由教育局购买。此外，部分行政管理职能也要移交给行业协会等组织。
中山大学政务学院教授陈天祥表示，如果这些改革措施得以出台，实际可促进政府职能转变，实现“政府的归政府，社会的归社会”。
顺德的一位官员也表示，这些配套改革的重要性甚至超过大部制改革本身，“现在说大部制改革已经成功了，还为时尚早。”
部门的合并调整，对于人员的影响不可避免。广东省编办有关负责人则表示，这次大部制改革并涉及减员减支，而是为了优化人员的结构。顺德改革在人员问题上采取“编制不突破、人员不降级、人随事走”的办法。顺德区委区政府办公室副主任李允冠告诉《财经》记者，改革没有减少公务员数量，支出也没有减少，“顺德经济总量很大，但是区县的编制，本来公务员就很少，比广东一些等欠发达区县只多100多人。”
但政府部门的减少必然带来职位缩减，一个现实情况是，公务员的上升通道也随之收窄。多位年轻公务员向《财经》记者表示，改革后责任增加了，但仕途反而暗淡了，工作积极性受到影响。
这一现象在原先的垂直部门中表现得最为突出，原地税局一位公务员抱怨说，现在属地管理，合并到财税局后，“活多了，但是工资却降了不少。”。
改革的主导者并不避讳这个问题，李允冠表示，顺德正在考虑将公务员的职务和职级分开，在职务通道收紧的时候，通过职级的上升来进行弥补。
2011年1月11日，在佛山市委全会后，佛山市委常委、顺德区委书记梁毅民表示，有勇气将顺德改革进一步推进，并表示在今年一季度，就推出人事制度改革，通过职级和职务的调整，增强公务员的工作积极性。
对此，国家行政学院教授许耀桐的看法不同，他认为改革必然要触动人的利益，长期看人员减少是必然的，因此不能一味迎合公务员的情绪。
“下改上不改”困局
顺德大部制改革的另一个困惑来自上下级部门的对接。改革前，各部门上下层级之间的对应关系很清晰，俗称“上下一般粗”。改革后，打乱了对应关系。尽管广东省委要求省级机关不可强求顺德对应，但是传统的惯性和实际工作中遇到的摩擦仍使这一问题变得突出。
顺德区委社会工作部局务委员潘伟松原为统战部副部长，如今则分管农村管理科。潘伟松表示，自己现在这个部门要对应省里的农办、农业厅、财政厅等数个厅级单位，汇报工作的时候就要准备数份不同的材料。而顺德原来的农业局职能被拆散到了社会工作部、市场监管局、经济促进局等四个部门。广东省或者佛山市如果召开一个农村工作会议，就要求顺德四个局的局长出席，而局长都是区领导兼任，也就意味着仅这一个会议就要去四个区领导。“体制改革要上下一体改。”潘伟松说。
这是改革后各部门普遍遇到的情况。在上下不一致的情况下，如遇上级的强力干预，下级很难抗拒。顺德的大部制改革将原来的区统战部取消，统一设立社会工作部，当时受到广泛关注。2009年9月17日，顺德前区委书记刘海曾说，在全国2800个县中，似乎只有顺德没有统战部，但是顺德并没削弱此项工作，而是进一步得到加强。
尽管如此，上级统战部门仍以统战工作很重要为由，要求顺德将机构加以恢复。就在《财经》记者在顺德采访时，统战部的牌匾已制好，即将重新挂牌。
而在这次广东推广“顺德模式”过程中，则明确保留各区县统战部的设置。
另外，顺德改革可称是一种闪电式的改革，2009年9月14日，广东省委书记汪洋批准了顺德大部制改革方案。9月15日上午，顺德区委常委和副区长们才正式获知顺德大部制改革框架和内容，这些区领导只比媒体早知道了六个小时。此后三天内，顺德完成了召开干部大会宣布改革方案、任命16个大部门负责人、新成立部门挂牌一系列动作。
顺德大部制当年的闪电式推进减小了改革阻力，提高了改革效率。但是，此次广东推广“顺德模式”已无法做到这点，博弈难以避免。《财经》记者获悉，试点县的个别部门甚至找到中央，以自己部门职责重要而要求保留。
顺德一位官员预测，从许多方面来看，各县区在推广“顺德模式”时遇到的阻力都会比顺德大。
这一点从此前公布的《指导意见》中可见一斑，政府部门数量要求都有不同程度放宽。这些部门数量在国家行政学院许耀桐看来太多了：“顺德能做到16个，为什么其他县要那么多。可以适当放宽，但最多不应超过25个。”
“单独看‘顺德模式’，的确有很多可取之处，但是从大环境来看，未来如何还很难说。”中山大学政务学院教授倪星表示，一旦来自于上级的改革推力减弱，改革的回潮难以避免。
倪星认为，欲使改革真正成功，并推广至更大范围，还需要得到来自比广东省更高层面的呼应和肯定，如此或能避免“下改上不改，改了又回来”的行政体制改革宿命。他认为，经济体制改革可以从地方试点突破，再推向全国，但是行政体制改革“牵一发而动全身”，自下而上很难成功。
在中山大学政务学院教授陈天祥看来，行政体制改革还可以走得更远：“机构设置的权力应由本级人大批准，然后报上一级编办报备即可。同时，财政权力也应该交给人大，让人大变成财政预算的核心机构，而不是由党政领导人决定。”
此外，顺德的党政合署自推出以来就引起争议，支持者认为，基层重在解决问题，效率第一，且在实际层面上党政无法分开，既然分不开，不如党政合署。反对者认为，这会造成党对行政事务的过度干预。顺德大部制运行一年多后，这种争议并没有消失。倪星表示，中国上世纪80年代关于政治改革讨论的重要共识就是“党政分开”，现在应该继续维持这一共识，“手段的不正当往往导致结果的不正当，改革的方向还应当是党政分开。”倪星说。