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[摘要]在现代社会互联网不仅是一个设施实体，同时也是一种社会形态。互联网治理的特性在于其内在的复杂结构。互联网治理包含网络设施、用户人群与信息流这三层结构，三者不可或缺又相互影响。北京市的治理实践说明了互联网治理过程中的原则、措施与方法。互联网治理的主要问题在于职能部门及其治理体系无法适应互联网本身的跨界与多层特质。在设施、人群和信息这三层结构领域都缺乏主导性的治理机构，机构之间的政策协调严重不足。作为现代治理体系的一部分，互联网治理也应更好地发挥地方试点与行业自治的作用。由于互联网本身仍然处于进一步的演化进程中，其治理结构与治理进程也应该具有更大的开放性与吸纳性。
[关键词]互联网；多层结构；互联网治理
中图分类号：D6339文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01008907
互联网是现代社会生活不可或缺的一部分。在经济社会发展、企业运营、居民生活乃至公共管理与公共服务等各个方面，互联网都发挥着至关重要的角色。以信息化为依托，互联网已经成为现代社会运行的新一代基础设施。与此同时，相比环境、交通、卫生等传统社会治理对象，互联网具有一定的形态特殊性，本文将之总结为“跨界与多层”。简要来说，“互联网”是一个兼具地理空间与虚拟空间的范畴。互联网是由网络基础设施实体、上网人群与网络信息流这三个不同层面内容所组成的跨界形态。因此，互联网治理也就涉及互联网企业、网民群体、网络媒体等不同的政策对象，并且关乎信息、治安、文化、宣传等不同的政策部门。更进一步讲，互联网的物理形态与信息形态具有一定程度的分离性。网络企业与服务器可能注册于特定城市，网民也有其一定的市民身份，但信息流意义上的互联网则源于开放空间与“流动空间”，这种流动空间的特征包括电子信息交换、通信中心以及技术性支配[1]（P504509）。在这一条件下，城市治理范畴下的互联网治理就必须兼具本地、国家乃至全球性视野。对于互联网空间的规则建构来说，也必須考虑到法律、经济、习俗以及技术等不同的因素，相比现实空间的规制与约束，互联网空间中的技术因素尤为重要。
一、中国互联网治理的发展与现状
互联网所具有的跨界与多层特征，使得互联网治理处于不同政策领域、行政部门以及法律规章的交叠之处。中国互联网的发展时间并不长，许多做法和措施仍然在不断的探索、变化与完善的过程之中。因此，有必要对这一过程加以回溯，从而更好地了解中国互联网治理的整体现状。
（一）中国互联网治理的简要回溯
中国互联网的最初发展就具有多源头和自下而上的特征。这一点与国际互联网的发展历程并无区别，在一定程度上，这一点也塑造了互联网多头治理的基本格局。
中国互联网开端于20世纪80年代中期的中国学术网。该网于1990年在美国的国际互联网中心正式注册中国的顶级域名cn。到1994年，中国实现与国际互联网的首条TCP/IP全功能链接，从而成为全球互联网的一员。中国第一部互联网治理的规范性文件是1996年国务院发布的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该项文件确立了国际联网与接入网络分离，国际联网经营许可证制等网络管理的基本规则。此外，《暂行规定》还设立国务院信息化工作领导小组，以协调、解决与国际联网相关的重大问题。对于当时国内已经建成的四个国际互联网络，则规定分别由邮电部、电子工业部、国家教委和中国科学院各自管理。这四个网络分别为中国公用计算机互联网、中国金桥信息网、中国教育和科研计算机网、中国科学技术网。其中，前两个为经营性网络，后两个为公益性网络。面对一个新生社会事物，当时采取多头管理的机制是难以避免的。但同时也表明，互联网络自身的分散化建设，使得早在20世纪90年代中国互联网已经形成了跨界治理的格局。显然，这一点对于之后的治理体系也必然会造成“路径依赖”的效应。
在此之后，随着信息科技的不断发展，互联网与社会日益结合，其功能与价值也日趋复杂化。互联网治理的重点也就从早期的科研和教育，到之后的通讯和经济，再更进一步扩展到信息安全与社会稳定。由于产业形态和技术的不断更新，互联网的发展总是领先于行政层面的治理格局。在这种情况下，行业自治与自组织就变得不可或缺。2001年中国互联网协会成立，其会员容纳了国内从事互联网行业的各类企事业单位与社会组织。协会总部设立于北京，并由国家工信部作为其业务主管单位。中国互联网的行业规范与行业自律开始逐渐成型，并成为互联网治理的一个重要组成部分。尤其是在新世纪之后，中国互联网进入快速发展期，并推动新媒体、电子商务、游戏娱乐等新兴产业的持续增长。2007年电子商务服务业被纳入国家“十一五”规划。2008年中国网民数量和域名注册量均首次排名世界第一。与之相伴随的则是互联网治理的重要性不断被提升，2011年国家互联网信息办公室成立，2014年中央网络安全与信息化领导小组成立，“维护网络安全”首次被写入政府工作报告。
（二）互联网治理的多层结构
经过多年的发展和完善，中国的互联网治理呈现明显的多层架构，并且由不同的政府部门共同参与完成。具体来说，互联网治理包含设施、人群与信息三个方面的治理内容。
第一，在互联网的实体和硬件层面，主要是管“物”，即网络基础设施。具体来说，网络基础设施包括电信拨号网络、光纤宽带、无线宽带等，比如最新的4G网络。中国的互联网基础设施均由国有企业运营。也就是说，在互联网服务提供商（ISP）方面，主要是三大基础电信运营商即中国电信、中国联通与中国移动。此外，也包括一些区域性的二级运营商，但均是租用基础运营商的网络线路。以北京地区来说，这样的二级运营商就有歌华有线、方正宽带、电信通等多家，其中有些还占有相当程度的市场份额。在全国层面，网络基础设施的治理主体是国家工业和信息化部，其主要治理内容包括互联网与通信设施的建设，域名地址资源的管理以及通信安全等。 第二，在互联网用户层面，主要是管“人”，即上网群体，包括与之相关的上网行为和场所等。在这一层面上，主要涉及的治理措施包括实名登记，网络侵权与犯罪以及上网经营场所的管理等。由于治理对象是人的行为，并且按照行为方式分类，所以治理主体就较多。除了工信部门之外，还包括文化部门、公安部门等。比如，中国从2012年开始实行上网实名登记，具体做法是要求网络服务提供商为用户办理接入服务，办理固定电话和移动电话等入网手续时“要求用户提供真实身份信息”。又比如，关于网吧营业场所的管理，则由文化行政部门负责布局规划与发放经营许可证，同时公安部门负责安全和消防审核。
第三，在互联网信息层面，主要是管“内容”，即各种形式的网络信息和媒介。前者包括网络新闻、网络评论、在线社交、自媒体等，后者则包括文字、音乐、图像、视听节目等。很显然，这方面涉及的领域也很广，涉及的政策部门包括新闻、出版、文化、广电等。近年来互联网的重要性越发提高，2011年设立了专门的国家互联网信息办公室（国信办），2014年2月又成立了中央网络安全和信息化领导小组，国信办也成为该小组的办公室机构。同年8月，重新组建后的国信办更获得国务院的授权，“负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法”。此后，国信办强化其网络内容管理的具体职能，陆续发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》、《互联网用户账户名称管理规定》、《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》等文件。
二、互联网治理的实践
与特点：以北京市为例北京作为首都与中国信息产业的聚集区，北京市的互联网发展一直处于国内前沿。在上网群体方面，根据中国互联网络信息中心的数据，截至2015年底，北京市的互联网普及率为76.5%，在全国省级排名中名列第一参见中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2016年1月），第40页。。在产业发展方面，2015年北京市的“信息传输、软件和信息技术服务业”实现产值2372亿元，占地区生产总值的10.3%，其年度增速达到12%[2]。此外，还有大批国内领先的互联网企业均将其总部设在北京。这些企业几乎涵盖了互联网相关的各个领域，比如新闻门户类的搜狐与新浪，搜索类的百度，视频类的优酷以及电子商务类的京东等。北京市互联网的发展速度与规模，使得互联网对于城市发展与城市运行的重要性不断提升，也给北京市的互联网治理提出更高要求。
（一）互联网实体层面的治理
在治理架构上，北京市与全国层面的发展是保持同步的，其多层化治理的特征也比较显著。在网络基础设施方面，主要的治理主体是北京市通信管理局与北京市经济和信息化委员会（以下简称经信委）。就前者而言，北京市通信管理局是北京市行政区域内通信行业的主管部门，其主要职责包括对电信网的行业管理，电信业务和进网许可管理，通信市场监管等。该机构实行国家工信部与北京市政府双重领导，并以工信部为主的管理体制。具体到工作层面，比如，北京市各住宅小区、商住楼的通信管线与互联网光纤接入工作，就是由中国电信、中国移动等运营商建设，并由通信管理局负责监督和管理。此外，该局还下辖国家互联网应急中心北京分中心与北京市互联网交换中心，分别负责互联网信息安全防护与信息交换工作。就后者而言，北京市经济和信息化委员会是市政府组成部门。在互联网工作方面，该委员会的主要职责是区域内的信息化推进，包括电子政务、电子商务与公共服务信息化等。比如，该部门的一项工作是在北京市范围内，为公众获取政务、公共服务、旅游等公益性信息提供免费的无线接入服务。
相比而言，通信管理局的工作侧重于监管，而经信委的工作更侧重于产业发展。比如，经信委的工作重点包括推进信息化与工业化融合，从区域内企业征集互联网与工业融合创新试点，物联网基础设施接入等。与此同时，北京市在2012年和2013年分别发布《智慧北京行动纲要》与《宽带北京行动计划》。在这两项以互联网基础设施为核心的行动计划中，市经信委与通信局两个部门也有着大量的任务协作。其中一些比较重要的领域包括建设新一代高速无线网络，实现物联网覆盖，以及推进互联网、电信网和有线电视网的“三网融合”等“三网融合”是目前互联网发展的趋势，2015年认为是实现网络融合发展的关键一年。。
（二）互联网用户层面的治理
北京市的互联网普及率居于全国首位，网民数量在2014年达到1593万参见中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2015年1月），第29页。。在互联网用户和上网行为方面，治理的目标是维护用户权益，同时保障网络领域的社会安全。首先，在网络实名登记方面，北京市的实践也是早于全国的。2011年11月，北京市新闻办、公安局、通信局和网信办四个部门共同制定了《北京市微博客发展管理若干规定》，提出注册微博账号“应当使用真实身份信息”，同时要求网站保证注册用户的信息真实。2012年12月，北京市也率先启动移动电话的实名制登记。根据三大移动运营商的数据，当时北京市移动电话用户的实名制已经完成了约六成[3]。其次，网吧等上网营业场所的管理，主要是针对“流动性”的上网群体。由于网吧被归属为文化娱乐场所，因此由文化行政部门负责设立审批。北京市政府于2002年12月颁布《北京市互联网上网服务营业场所管理办法》，明确北京市文化局负责全市范围内上网服务营业场所的布局规划，并实行年度总量控制。此外，市文化局和市公安局分别负责营业申请人的设立审核与安全审核关于年度总量额度，由北京市文化局审定，单体审批权则于2007年下放到各区县文化委员会。例如，朝阳区当年的额度是100个。。从2006年开始，北京市还建立起网吧管理长效机制。其中一个重要内容是扶持网吧连锁企业，鼓励收购与兼并。对于网吧的连锁经营，则要求服务规范、财务管理、形象标识和计算机远程管理等方面的统一化。最后，用户管理还涉及网络空间的侵权和犯罪行为。尤其是在网络安全日益得到重视的背景下，相关治理要求存在很大的紧迫性。其中网络侵权行为主要针对商标、版权以及非法出版物等内容。相应的，其治理主体也主要是版权局、工商局以及文化局等。例如，根据北京市版权局的介绍，截至2014年，北京市打击网络侵权盗版的专项行动已经持续十年，2015年市版权局的重点则放在打击音视频网络侵权[4]。对于网络违法犯罪行为，主要由北京市公安局網络安全保卫总队负责打击。该总队成立于2011年4月，目前已经建成市局、分（县）局两级网安机构[5]。 （三）互联网信息层面的治理
国信办于2014年8月获得国务院授权管理互联网信息内容，而北京市互联网信息办公室设立于2013年，其职责主要侧重于网络新闻业务的审核与日常监督。比如，在2015年4月国信办发布的《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》中，明确了地方互联网信息办公室对本行政区内的互联网新闻信息服务单位实施约谈的职责。2015年2月和4月，国信办与北京市网信办也基于网民举报，对网易和新浪进行了联合约谈，以督促其整改“违法转载新闻信息、传播淫秽色情信息、传播谣言，以及散布暴力、恐怖、诈骗等违法和不良信息等问题”。
互联网信息内容涉及新闻、出版、文化等众多领域。因此，除了市网信办之外，还有其他部门履行相关的治理职责。以网络出版为例，由于北京市新闻出版广电局加挂市版权局的牌子，所以总体负责互联网相关的新媒体、数字出版、数字版权和网络视听节目等。与此同时，互联网信息内容还有一块属于文化领域，比如互联网游戏、动漫等，以及文化产品的网上传播审核。这些内容则属于北京市文化局的负责事项。
（四）互联网治理与社会组织
以上分析了互联网治理的三个层面。可以看出，互联网治理涉及的政策部门众多，新的治理主体与治理规则也在不断完善之中。相比其他政策领域，互联网治理的问题更新、变化更快、技术门槛也更高。在这种情况之下，自我组织与自我管理就变得不可或缺，社会组织的重要性也就得到凸显。
互联网治理领域的社会组织主要涉及两大类。第一类是行业性协会。在北京比较重要的包括首都互联网协会与中国互联网协会。首都互联网协会成立于2004年10月，由登记注册在北京的各类互联网机构发起成立，其业务主管单位是北京市委宣传部。其成员单位包括互联网企业，如新浪、搜狐等；以及媒体与科研单位，如北京人民广播电台、北京市社会科学院等；还包括政府机构，比如北京市互联网信息办公室、北京市通信管理局等。中国互联网协会是全国性协会，但总部也设立于北京，其主管单位是国家工信部。该协会成立于2001年5月，成员除了网络信息企业与科研机构外，还包含网络运营商与设备制造商等。行业性协会参与互联网治理的主要形式是建立行业自律规则。比如，首都互联网协会2014年11月制定“北京市移动互联网应用程序公众信息服务自律公约”，以及“维护APP信息服务秩序承诺书”，其主要内容是APP运营者的身份信息注册制，以及APP新闻信息服务的从业资格。第二类是互联网机构与政府职能部门的合作组织。例如，北京奇虎科技公司与北京市公安局网络安全保卫总队联合发起“北京市网络安全反诈骗联盟”，共同打击电信与网络诈骗。在这一合作机制中，企事业单位与社会组织可以申请加入成为合作伙伴，向联盟举报诈骗信息。奇虎360为合作伙伴提供安全防护，北京市公安局则根据举报线索进行监控与侦查网络犯罪。目前，网络治理领域的社会组织仍处于发展初期。北京市作为互联网行业的全国性中心，在行业自治方面处于发展前列。
三、互联网治理的成效评价与政策建议
从20世纪90年代开始，在短短的二十多年里，中国的互联网事业不断成长、发展与完善。围绕互联网治理的各种实践也逐渐成为城市治理与国家治理的中心议题。在梳理北京市互联网治理实践后，本文将对该领域的发展现状加以评价，总结其中的问题和难点，并提出政策建议。
（一）互联网治理的成效评价
互联网治理的总体成效是明显的。尤其是在治理体系方面，已经形成了一个相对完善的法规与部门架构。第一，在互联网治理的三个层面，即基础设施、用户与信息领域，都有对应的、相对明确的治理职能部门。以北京为例，通信管理局、公安局与网信办在三个领域分别承担重要角色，而其他相应部门也参与行使网络治理职能。第二，互联网治理的法规制度日渐成型。除国家法律法规之外，地方层面也及时推出大量的地方规章，包括自治规章等。这些互联网相关的制度规则，使得治理行为能够有法可依、有据可循。尤其是在微博、APP等新兴互联网领域，规则的及时出台不仅有利于治理成效，也为全国性制度的推出做出了尝试与探索。第三，发挥互联网专项计划的作用，引导行业发展。比如，北京作为互联网产业的高地，同时在资源、人才与规则方面具备区域集聚优势。北京市还发挥战略前瞻性，主动启动“智慧北京”、“宽带北京”等专项计划，引领行业与治理方向。这一做法不仅带来经济绩效，同时也极大地提升了其治理能力。
与此同时，从互联网治理实践也可以发现一些问题，有些是全国层面的“通病”，有些则反映地方层面的特定情况。首先，互联网“融合化”与架构“多元化”之间的矛盾。就前者而言，互联网日益成为城市生活的基础性架构。尤其是在“互联网+”的时代，互联网与制造业之间的关系已经被打通，导致整个经济、社会生活的融合。 因此，融合化是将来互联网发展的总体趋势。包括互联网、电信网与广电网之间的三网融合，以及更广泛的物联网融合，都体现了这一趋势。在此背景下，目前互联网治理的多元化格局可能会面临较大的挑战。即便是在现有互联网治理的不同层面，也仍然未能实现有效的职能整合。例如，在网络基础设施方面，北京市在2010年6月成为全国首批三网融合试点城市，而区域内的三网融合进展则相对有限。2013年北京联通推出IPTV，进入电视领域，2014年北京歌华获得互联网电视与手机电视的授权，至此网络间的“双向进入”实质性开启。与此同时，电信网与广电网仍然归属不同的行业系统，也各有其监管部门。在商业运营层面，彼此竞争虽然也有利于消费者与企业效率，但是在互联网产业的整体层面，各自为政不一定是好事。特别是在4G移动网、物联网融合发展的大背景下，法规与监管的融合也应该适时跟进。其次，互联网信息治理的分散化。如果说互联网基础设施层面面临多网融合的挑战，那么，互联网信息内容层面的治理则显得更加分散。互联网是具有整合特征的新型媒介形式，统合了文字、声音、影像等多种不同的传播媒介。所以，互联网也被认为是媒介传播史上的最新一次革命。然而，现有的互联网内容治理仍然是基于传统的媒介分类，即新闻、出版、广播电视、文化产品等。以北京市为例，市新闻出版局和市广电局在2013年底合并，成立北京市新闻出版广电局，但相关的业务整合仍然在进行当中。 此外，北京市文化局还负责管理一部分文化产品的网络传播，如网络游戏和动漫。因此，整个互联网信息内容的管理非常分散化，其对于企业经营与行业健康发展的局限性会日渐凸显。2014年后，国家网信办获得授权，全面管理互聯网信息内容。这一分散化的局面有可能逐渐得到缓解。但是正如三网融合的例子所显示的，这一改变也可能需要较长的一段时间。 （二）对互联网治理的政策建议
近几年来，国家层面互联网治理的重要性已经凸显。尤其是在全球化的大背景下，互联网治理的重要性不仅反映在全球经济和产业竞争领域，同时也关乎国家安全的战略目标。对于“网络安全”，国家网信办提出了四点主张，包括网络主权安全、信息安全、隐私安全以及技术安全。此外，美国在2015年4月首次发布了以“网络战争”为主题的新战略[6]。与此同时，互联网及其产业发展自身又具有非中心化、全球化以及信息化的特征。在全球信息网络中，都会型大城市处于关键的节点位置，并且借助互联网加强了其资源集聚的优势与一般论点相左，有研究者认为全球互联网可能更有利于大城市的发展，同时也为大城市的发展提供了更多的选择。参见[美]爱德华·格莱泽：《城市的胜利：城市如何让我们变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》，上海社会科学院出版社2012年版，特别是该书结论一章“平坦的世界，高耸的城市”。。因此，对于互联网发展而言，全球性竞争离不开城市层面的产业推进。同样，对于互联网治理而言，国家战略的形成也离不开地方层面的政策实践。
第一，推动既有治理机制的协调与融合。针对下一代互联网融合化发展的特点，应该整合现有的多元、分散化的治理机制。按照互联网基础设施、网络用户与网络信息的分层结构，在每个治理层面明确一个主导性的职能机构。目前，基础设施层面的三网融合相关工作正在推进当中，其重点是双向进入。现有的不同网络，其产权与日常运营可以分属不同的企业，甚至不同的产业。这也有利于彼此之间的良性竞争与发展。但是未来的重点应该向统一的技术标准、服务标准以及监管规则发展。同样，在用户与内容层面，也应该遵循类似的思路，力争用规则与制度的途径去引导和规范。
第二，地方层面应该争取先行先试，开启信息化都市与信息化治理的政策试验，从而为全国政策提供经验与借鉴。以北京市为例，本地层面已经基于自身产业优势，建立起“智慧北京”、“宽带北京”等项目。然而，互联网治理的重要性绝不仅仅局限于经济产业层面，而是影响到社会治理、舆论与利益表达、社会资源配置等各个方面。进一步说，借助一地的技术、资源与人才高地优势，互联网能够在京津冀区域一体化，城乡发展一体化等方面发挥关键的引领角色。在此背景下，北京市应该尝试对接国家信息战略，如参照中国（上海）自由贸易试验区的模式，先行选择合乎条件的区县，建立起互联网治理的国家级试验区。在这一平台之上，更有利于开启城市互联网治理的综合性探索。目前，北京市已经在电子商务、云计算服务创新发展试点、三网融合试点方面成为国家示范城市，并正在积极争取在下一代互联网、政务信息共享以及智慧城市方面成为国家示范城市与试点城市。
第三，互联网治理与互联网行业自治的互动前进。总的来说，互联网行业与互联网治理仍然是一个非常前沿的领域。在很大程度上，行业与社会实践先行，政府治理体系与治理能力具有一定的滞后性。这一点符合客观实际，因此也有其内在的合理性。比如说，最近引发公众极大关注与争议的网络打车软件问题，就是这方面的典型案例。因此，互联网治理应该充分发挥行業与社会组织的积极角色。这方面北京市已经积累了较好的经验。更重要的是，政府应该了解互联网对于传统社会生活领域的影响趋势，并发挥其正面作用。培育和鼓励互联网行业发展的整体生态，而不是局限于短期效果。对于一个新兴领域的发展而言，行业自治与社会组织通常能积累出足够丰富的实践经验，这些经验都会成为公共治理的重要依据。政府部门所要做的应该是及时跟进，全面观察，并且加以总结与归纳。在政府治理与新兴产业领域的良性互动方面，一个较好的例子是美国的无人机监管。相比政府部门，行业自治组织身处一线，如果能更好地发挥其在治理试验上的功能，也最大程度地适应了未来“互联网+”的社会组织特征。
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（上接第82页）
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General Serial No.91Published on January 15
[关键词]互联网；多层结构；互联网治理
中图分类号：D6339文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01008907
互联网是现代社会生活不可或缺的一部分。在经济社会发展、企业运营、居民生活乃至公共管理与公共服务等各个方面，互联网都发挥着至关重要的角色。以信息化为依托，互联网已经成为现代社会运行的新一代基础设施。与此同时，相比环境、交通、卫生等传统社会治理对象，互联网具有一定的形态特殊性，本文将之总结为“跨界与多层”。简要来说，“互联网”是一个兼具地理空间与虚拟空间的范畴。互联网是由网络基础设施实体、上网人群与网络信息流这三个不同层面内容所组成的跨界形态。因此，互联网治理也就涉及互联网企业、网民群体、网络媒体等不同的政策对象，并且关乎信息、治安、文化、宣传等不同的政策部门。更进一步讲，互联网的物理形态与信息形态具有一定程度的分离性。网络企业与服务器可能注册于特定城市，网民也有其一定的市民身份，但信息流意义上的互联网则源于开放空间与“流动空间”，这种流动空间的特征包括电子信息交换、通信中心以及技术性支配[1]（P504509）。在这一条件下，城市治理范畴下的互联网治理就必须兼具本地、国家乃至全球性视野。对于互联网空间的规则建构来说，也必須考虑到法律、经济、习俗以及技术等不同的因素，相比现实空间的规制与约束，互联网空间中的技术因素尤为重要。
一、中国互联网治理的发展与现状
互联网所具有的跨界与多层特征，使得互联网治理处于不同政策领域、行政部门以及法律规章的交叠之处。中国互联网的发展时间并不长，许多做法和措施仍然在不断的探索、变化与完善的过程之中。因此，有必要对这一过程加以回溯，从而更好地了解中国互联网治理的整体现状。
（一）中国互联网治理的简要回溯
中国互联网的最初发展就具有多源头和自下而上的特征。这一点与国际互联网的发展历程并无区别，在一定程度上，这一点也塑造了互联网多头治理的基本格局。
中国互联网开端于20世纪80年代中期的中国学术网。该网于1990年在美国的国际互联网中心正式注册中国的顶级域名cn。到1994年，中国实现与国际互联网的首条TCP/IP全功能链接，从而成为全球互联网的一员。中国第一部互联网治理的规范性文件是1996年国务院发布的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该项文件确立了国际联网与接入网络分离，国际联网经营许可证制等网络管理的基本规则。此外，《暂行规定》还设立国务院信息化工作领导小组，以协调、解决与国际联网相关的重大问题。对于当时国内已经建成的四个国际互联网络，则规定分别由邮电部、电子工业部、国家教委和中国科学院各自管理。这四个网络分别为中国公用计算机互联网、中国金桥信息网、中国教育和科研计算机网、中国科学技术网。其中，前两个为经营性网络，后两个为公益性网络。面对一个新生社会事物，当时采取多头管理的机制是难以避免的。但同时也表明，互联网络自身的分散化建设，使得早在20世纪90年代中国互联网已经形成了跨界治理的格局。显然，这一点对于之后的治理体系也必然会造成“路径依赖”的效应。
在此之后，随着信息科技的不断发展，互联网与社会日益结合，其功能与价值也日趋复杂化。互联网治理的重点也就从早期的科研和教育，到之后的通讯和经济，再更进一步扩展到信息安全与社会稳定。由于产业形态和技术的不断更新，互联网的发展总是领先于行政层面的治理格局。在这种情况下，行业自治与自组织就变得不可或缺。2001年中国互联网协会成立，其会员容纳了国内从事互联网行业的各类企事业单位与社会组织。协会总部设立于北京，并由国家工信部作为其业务主管单位。中国互联网的行业规范与行业自律开始逐渐成型，并成为互联网治理的一个重要组成部分。尤其是在新世纪之后，中国互联网进入快速发展期，并推动新媒体、电子商务、游戏娱乐等新兴产业的持续增长。2007年电子商务服务业被纳入国家“十一五”规划。2008年中国网民数量和域名注册量均首次排名世界第一。与之相伴随的则是互联网治理的重要性不断被提升，2011年国家互联网信息办公室成立，2014年中央网络安全与信息化领导小组成立，“维护网络安全”首次被写入政府工作报告。
（二）互联网治理的多层结构
经过多年的发展和完善，中国的互联网治理呈现明显的多层架构，并且由不同的政府部门共同参与完成。具体来说，互联网治理包含设施、人群与信息三个方面的治理内容。
第一，在互联网的实体和硬件层面，主要是管“物”，即网络基础设施。具体来说，网络基础设施包括电信拨号网络、光纤宽带、无线宽带等，比如最新的4G网络。中国的互联网基础设施均由国有企业运营。也就是说，在互联网服务提供商（ISP）方面，主要是三大基础电信运营商即中国电信、中国联通与中国移动。此外，也包括一些区域性的二级运营商，但均是租用基础运营商的网络线路。以北京地区来说，这样的二级运营商就有歌华有线、方正宽带、电信通等多家，其中有些还占有相当程度的市场份额。在全国层面，网络基础设施的治理主体是国家工业和信息化部，其主要治理内容包括互联网与通信设施的建设，域名地址资源的管理以及通信安全等。 第二，在互联网用户层面，主要是管“人”，即上网群体，包括与之相关的上网行为和场所等。在这一层面上，主要涉及的治理措施包括实名登记，网络侵权与犯罪以及上网经营场所的管理等。由于治理对象是人的行为，并且按照行为方式分类，所以治理主体就较多。除了工信部门之外，还包括文化部门、公安部门等。比如，中国从2012年开始实行上网实名登记，具体做法是要求网络服务提供商为用户办理接入服务，办理固定电话和移动电话等入网手续时“要求用户提供真实身份信息”。又比如，关于网吧营业场所的管理，则由文化行政部门负责布局规划与发放经营许可证，同时公安部门负责安全和消防审核。
第三，在互联网信息层面，主要是管“内容”，即各种形式的网络信息和媒介。前者包括网络新闻、网络评论、在线社交、自媒体等，后者则包括文字、音乐、图像、视听节目等。很显然，这方面涉及的领域也很广，涉及的政策部门包括新闻、出版、文化、广电等。近年来互联网的重要性越发提高，2011年设立了专门的国家互联网信息办公室（国信办），2014年2月又成立了中央网络安全和信息化领导小组，国信办也成为该小组的办公室机构。同年8月，重新组建后的国信办更获得国务院的授权，“负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法”。此后，国信办强化其网络内容管理的具体职能，陆续发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》、《互联网用户账户名称管理规定》、《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》等文件。
二、互联网治理的实践
与特点：以北京市为例北京作为首都与中国信息产业的聚集区，北京市的互联网发展一直处于国内前沿。在上网群体方面，根据中国互联网络信息中心的数据，截至2015年底，北京市的互联网普及率为76.5%，在全国省级排名中名列第一参见中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2016年1月），第40页。。在产业发展方面，2015年北京市的“信息传输、软件和信息技术服务业”实现产值2372亿元，占地区生产总值的10.3%，其年度增速达到12%[2]。此外，还有大批国内领先的互联网企业均将其总部设在北京。这些企业几乎涵盖了互联网相关的各个领域，比如新闻门户类的搜狐与新浪，搜索类的百度，视频类的优酷以及电子商务类的京东等。北京市互联网的发展速度与规模，使得互联网对于城市发展与城市运行的重要性不断提升，也给北京市的互联网治理提出更高要求。
（一）互联网实体层面的治理
在治理架构上，北京市与全国层面的发展是保持同步的，其多层化治理的特征也比较显著。在网络基础设施方面，主要的治理主体是北京市通信管理局与北京市经济和信息化委员会（以下简称经信委）。就前者而言，北京市通信管理局是北京市行政区域内通信行业的主管部门，其主要职责包括对电信网的行业管理，电信业务和进网许可管理，通信市场监管等。该机构实行国家工信部与北京市政府双重领导，并以工信部为主的管理体制。具体到工作层面，比如，北京市各住宅小区、商住楼的通信管线与互联网光纤接入工作，就是由中国电信、中国移动等运营商建设，并由通信管理局负责监督和管理。此外，该局还下辖国家互联网应急中心北京分中心与北京市互联网交换中心，分别负责互联网信息安全防护与信息交换工作。就后者而言，北京市经济和信息化委员会是市政府组成部门。在互联网工作方面，该委员会的主要职责是区域内的信息化推进，包括电子政务、电子商务与公共服务信息化等。比如，该部门的一项工作是在北京市范围内，为公众获取政务、公共服务、旅游等公益性信息提供免费的无线接入服务。
相比而言，通信管理局的工作侧重于监管，而经信委的工作更侧重于产业发展。比如，经信委的工作重点包括推进信息化与工业化融合，从区域内企业征集互联网与工业融合创新试点，物联网基础设施接入等。与此同时，北京市在2012年和2013年分别发布《智慧北京行动纲要》与《宽带北京行动计划》。在这两项以互联网基础设施为核心的行动计划中，市经信委与通信局两个部门也有着大量的任务协作。其中一些比较重要的领域包括建设新一代高速无线网络，实现物联网覆盖，以及推进互联网、电信网和有线电视网的“三网融合”等“三网融合”是目前互联网发展的趋势，2015年认为是实现网络融合发展的关键一年。。
（二）互联网用户层面的治理
北京市的互联网普及率居于全国首位，网民数量在2014年达到1593万参见中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2015年1月），第29页。。在互联网用户和上网行为方面，治理的目标是维护用户权益，同时保障网络领域的社会安全。首先，在网络实名登记方面，北京市的实践也是早于全国的。2011年11月，北京市新闻办、公安局、通信局和网信办四个部门共同制定了《北京市微博客发展管理若干规定》，提出注册微博账号“应当使用真实身份信息”，同时要求网站保证注册用户的信息真实。2012年12月，北京市也率先启动移动电话的实名制登记。根据三大移动运营商的数据，当时北京市移动电话用户的实名制已经完成了约六成[3]。其次，网吧等上网营业场所的管理，主要是针对“流动性”的上网群体。由于网吧被归属为文化娱乐场所，因此由文化行政部门负责设立审批。北京市政府于2002年12月颁布《北京市互联网上网服务营业场所管理办法》，明确北京市文化局负责全市范围内上网服务营业场所的布局规划，并实行年度总量控制。此外，市文化局和市公安局分别负责营业申请人的设立审核与安全审核关于年度总量额度，由北京市文化局审定，单体审批权则于2007年下放到各区县文化委员会。例如，朝阳区当年的额度是100个。。从2006年开始，北京市还建立起网吧管理长效机制。其中一个重要内容是扶持网吧连锁企业，鼓励收购与兼并。对于网吧的连锁经营，则要求服务规范、财务管理、形象标识和计算机远程管理等方面的统一化。最后，用户管理还涉及网络空间的侵权和犯罪行为。尤其是在网络安全日益得到重视的背景下，相关治理要求存在很大的紧迫性。其中网络侵权行为主要针对商标、版权以及非法出版物等内容。相应的，其治理主体也主要是版权局、工商局以及文化局等。例如，根据北京市版权局的介绍，截至2014年，北京市打击网络侵权盗版的专项行动已经持续十年，2015年市版权局的重点则放在打击音视频网络侵权[4]。对于网络违法犯罪行为，主要由北京市公安局網络安全保卫总队负责打击。该总队成立于2011年4月，目前已经建成市局、分（县）局两级网安机构[5]。 （三）互联网信息层面的治理
国信办于2014年8月获得国务院授权管理互联网信息内容，而北京市互联网信息办公室设立于2013年，其职责主要侧重于网络新闻业务的审核与日常监督。比如，在2015年4月国信办发布的《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》中，明确了地方互联网信息办公室对本行政区内的互联网新闻信息服务单位实施约谈的职责。2015年2月和4月，国信办与北京市网信办也基于网民举报，对网易和新浪进行了联合约谈，以督促其整改“违法转载新闻信息、传播淫秽色情信息、传播谣言，以及散布暴力、恐怖、诈骗等违法和不良信息等问题”。
互联网信息内容涉及新闻、出版、文化等众多领域。因此，除了市网信办之外，还有其他部门履行相关的治理职责。以网络出版为例，由于北京市新闻出版广电局加挂市版权局的牌子，所以总体负责互联网相关的新媒体、数字出版、数字版权和网络视听节目等。与此同时，互联网信息内容还有一块属于文化领域，比如互联网游戏、动漫等，以及文化产品的网上传播审核。这些内容则属于北京市文化局的负责事项。
（四）互联网治理与社会组织
以上分析了互联网治理的三个层面。可以看出，互联网治理涉及的政策部门众多，新的治理主体与治理规则也在不断完善之中。相比其他政策领域，互联网治理的问题更新、变化更快、技术门槛也更高。在这种情况之下，自我组织与自我管理就变得不可或缺，社会组织的重要性也就得到凸显。
互联网治理领域的社会组织主要涉及两大类。第一类是行业性协会。在北京比较重要的包括首都互联网协会与中国互联网协会。首都互联网协会成立于2004年10月，由登记注册在北京的各类互联网机构发起成立，其业务主管单位是北京市委宣传部。其成员单位包括互联网企业，如新浪、搜狐等；以及媒体与科研单位，如北京人民广播电台、北京市社会科学院等；还包括政府机构，比如北京市互联网信息办公室、北京市通信管理局等。中国互联网协会是全国性协会，但总部也设立于北京，其主管单位是国家工信部。该协会成立于2001年5月，成员除了网络信息企业与科研机构外，还包含网络运营商与设备制造商等。行业性协会参与互联网治理的主要形式是建立行业自律规则。比如，首都互联网协会2014年11月制定“北京市移动互联网应用程序公众信息服务自律公约”，以及“维护APP信息服务秩序承诺书”，其主要内容是APP运营者的身份信息注册制，以及APP新闻信息服务的从业资格。第二类是互联网机构与政府职能部门的合作组织。例如，北京奇虎科技公司与北京市公安局网络安全保卫总队联合发起“北京市网络安全反诈骗联盟”，共同打击电信与网络诈骗。在这一合作机制中，企事业单位与社会组织可以申请加入成为合作伙伴，向联盟举报诈骗信息。奇虎360为合作伙伴提供安全防护，北京市公安局则根据举报线索进行监控与侦查网络犯罪。目前，网络治理领域的社会组织仍处于发展初期。北京市作为互联网行业的全国性中心，在行业自治方面处于发展前列。
三、互联网治理的成效评价与政策建议
从20世纪90年代开始，在短短的二十多年里，中国的互联网事业不断成长、发展与完善。围绕互联网治理的各种实践也逐渐成为城市治理与国家治理的中心议题。在梳理北京市互联网治理实践后，本文将对该领域的发展现状加以评价，总结其中的问题和难点，并提出政策建议。
（一）互联网治理的成效评价
互联网治理的总体成效是明显的。尤其是在治理体系方面，已经形成了一个相对完善的法规与部门架构。第一，在互联网治理的三个层面，即基础设施、用户与信息领域，都有对应的、相对明确的治理职能部门。以北京为例，通信管理局、公安局与网信办在三个领域分别承担重要角色，而其他相应部门也参与行使网络治理职能。第二，互联网治理的法规制度日渐成型。除国家法律法规之外，地方层面也及时推出大量的地方规章，包括自治规章等。这些互联网相关的制度规则，使得治理行为能够有法可依、有据可循。尤其是在微博、APP等新兴互联网领域，规则的及时出台不仅有利于治理成效，也为全国性制度的推出做出了尝试与探索。第三，发挥互联网专项计划的作用，引导行业发展。比如，北京作为互联网产业的高地，同时在资源、人才与规则方面具备区域集聚优势。北京市还发挥战略前瞻性，主动启动“智慧北京”、“宽带北京”等专项计划，引领行业与治理方向。这一做法不仅带来经济绩效，同时也极大地提升了其治理能力。
与此同时，从互联网治理实践也可以发现一些问题，有些是全国层面的“通病”，有些则反映地方层面的特定情况。首先，互联网“融合化”与架构“多元化”之间的矛盾。就前者而言，互联网日益成为城市生活的基础性架构。尤其是在“互联网+”的时代，互联网与制造业之间的关系已经被打通，导致整个经济、社会生活的融合。 因此，融合化是将来互联网发展的总体趋势。包括互联网、电信网与广电网之间的三网融合，以及更广泛的物联网融合，都体现了这一趋势。在此背景下，目前互联网治理的多元化格局可能会面临较大的挑战。即便是在现有互联网治理的不同层面，也仍然未能实现有效的职能整合。例如，在网络基础设施方面，北京市在2010年6月成为全国首批三网融合试点城市，而区域内的三网融合进展则相对有限。2013年北京联通推出IPTV，进入电视领域，2014年北京歌华获得互联网电视与手机电视的授权，至此网络间的“双向进入”实质性开启。与此同时，电信网与广电网仍然归属不同的行业系统，也各有其监管部门。在商业运营层面，彼此竞争虽然也有利于消费者与企业效率，但是在互联网产业的整体层面，各自为政不一定是好事。特别是在4G移动网、物联网融合发展的大背景下，法规与监管的融合也应该适时跟进。其次，互联网信息治理的分散化。如果说互联网基础设施层面面临多网融合的挑战，那么，互联网信息内容层面的治理则显得更加分散。互联网是具有整合特征的新型媒介形式，统合了文字、声音、影像等多种不同的传播媒介。所以，互联网也被认为是媒介传播史上的最新一次革命。然而，现有的互联网内容治理仍然是基于传统的媒介分类，即新闻、出版、广播电视、文化产品等。以北京市为例，市新闻出版局和市广电局在2013年底合并，成立北京市新闻出版广电局，但相关的业务整合仍然在进行当中。 此外，北京市文化局还负责管理一部分文化产品的网络传播，如网络游戏和动漫。因此，整个互联网信息内容的管理非常分散化，其对于企业经营与行业健康发展的局限性会日渐凸显。2014年后，国家网信办获得授权，全面管理互聯网信息内容。这一分散化的局面有可能逐渐得到缓解。但是正如三网融合的例子所显示的，这一改变也可能需要较长的一段时间。 （二）对互联网治理的政策建议
近几年来，国家层面互联网治理的重要性已经凸显。尤其是在全球化的大背景下，互联网治理的重要性不仅反映在全球经济和产业竞争领域，同时也关乎国家安全的战略目标。对于“网络安全”，国家网信办提出了四点主张，包括网络主权安全、信息安全、隐私安全以及技术安全。此外，美国在2015年4月首次发布了以“网络战争”为主题的新战略[6]。与此同时，互联网及其产业发展自身又具有非中心化、全球化以及信息化的特征。在全球信息网络中，都会型大城市处于关键的节点位置，并且借助互联网加强了其资源集聚的优势与一般论点相左，有研究者认为全球互联网可能更有利于大城市的发展，同时也为大城市的发展提供了更多的选择。参见[美]爱德华·格莱泽：《城市的胜利：城市如何让我们变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》，上海社会科学院出版社2012年版，特别是该书结论一章“平坦的世界，高耸的城市”。。因此，对于互联网发展而言，全球性竞争离不开城市层面的产业推进。同样，对于互联网治理而言，国家战略的形成也离不开地方层面的政策实践。
第一，推动既有治理机制的协调与融合。针对下一代互联网融合化发展的特点，应该整合现有的多元、分散化的治理机制。按照互联网基础设施、网络用户与网络信息的分层结构，在每个治理层面明确一个主导性的职能机构。目前，基础设施层面的三网融合相关工作正在推进当中，其重点是双向进入。现有的不同网络，其产权与日常运营可以分属不同的企业，甚至不同的产业。这也有利于彼此之间的良性竞争与发展。但是未来的重点应该向统一的技术标准、服务标准以及监管规则发展。同样，在用户与内容层面，也应该遵循类似的思路，力争用规则与制度的途径去引导和规范。
第二，地方层面应该争取先行先试，开启信息化都市与信息化治理的政策试验，从而为全国政策提供经验与借鉴。以北京市为例，本地层面已经基于自身产业优势，建立起“智慧北京”、“宽带北京”等项目。然而，互联网治理的重要性绝不仅仅局限于经济产业层面，而是影响到社会治理、舆论与利益表达、社会资源配置等各个方面。进一步说，借助一地的技术、资源与人才高地优势，互联网能够在京津冀区域一体化，城乡发展一体化等方面发挥关键的引领角色。在此背景下，北京市应该尝试对接国家信息战略，如参照中国（上海）自由贸易试验区的模式，先行选择合乎条件的区县，建立起互联网治理的国家级试验区。在这一平台之上，更有利于开启城市互联网治理的综合性探索。目前，北京市已经在电子商务、云计算服务创新发展试点、三网融合试点方面成为国家示范城市，并正在积极争取在下一代互联网、政务信息共享以及智慧城市方面成为国家示范城市与试点城市。
第三，互联网治理与互联网行业自治的互动前进。总的来说，互联网行业与互联网治理仍然是一个非常前沿的领域。在很大程度上，行业与社会实践先行，政府治理体系与治理能力具有一定的滞后性。这一点符合客观实际，因此也有其内在的合理性。比如说，最近引发公众极大关注与争议的网络打车软件问题，就是这方面的典型案例。因此，互联网治理应该充分发挥行業与社会组织的积极角色。这方面北京市已经积累了较好的经验。更重要的是，政府应该了解互联网对于传统社会生活领域的影响趋势，并发挥其正面作用。培育和鼓励互联网行业发展的整体生态，而不是局限于短期效果。对于一个新兴领域的发展而言，行业自治与社会组织通常能积累出足够丰富的实践经验，这些经验都会成为公共治理的重要依据。政府部门所要做的应该是及时跟进，全面观察，并且加以总结与归纳。在政府治理与新兴产业领域的良性互动方面，一个较好的例子是美国的无人机监管。相比政府部门，行业自治组织身处一线，如果能更好地发挥其在治理试验上的功能，也最大程度地适应了未来“互联网+”的社会组织特征。
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General Serial No.91Published on January 15