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摘 要：自然灾害是制约一国全民教育发展的一大障碍，灾后教育重建是一项应急性与长期性并存的工作，科学合理的教育重建规划对于灾后教育的发展具有至关重要的作用。2005年，巴基斯坦在地震后迅速地开展了有效的救援与重建工作，并制定了科学合理的教育重建规划。该规划注重时效性、针对性与差异性；注重平等意识、权利意识和主体性的发挥；注重短期矛盾与长期矛盾的处理，对于我国制定灾后教育重建规划具有重要的借鉴意义。
关键词：巴基斯坦；灾后教育重建；规划
全民教育（Education for All）是20世纪末期兴起的重要国际教育思潮，其核心思想是满足所有人的基本学习需求。联合国教科文组织于1990年在泰国召开的世界全民教育大会上正式提出了“全民教育”理念，这一理念以“每一个人——儿童、青年和成年人——都应能获得旨在满足其基本学习需求的受教育机会”为目标，同时，大会还提出了千年发展目标 。《世界全民教育宣言》首次提出的危境教育（Education in Emergencies）理念，阐述了危机与教育的关系，将“自然灾害、战争、侵略、内战”视为国际社会实现基本教育权利的主要障碍[1]。自然灾害具有强大的破坏力，往往使各国的教育基础毁于一旦，使各国在实现全民教育这一目标的道路上荆棘重重。我国是世界上受自然灾害影响较为严重的国家之一，在我国，自然灾害频发且类型繁多，对各地的教育产生了灾难性的影响。在自然灾害给人们带来巨大损失的同时，人们应积极总结应对灾害的有益经验以获得更好的发展[2]。如何确保教育系统能够抵抗灾害带来的毁灭性影响，在自然灾害的挑战中把握发展的机遇，是我国学者一直在探讨的课题。本文旨在对2005年巴基斯坦震后教育重建规划的制定主体及其职责、机构设置、相关理念、规划阶段划分和各阶段主要举措进行引介，以期对我国灾后教育重建工作有所助益。
一、巴基斯坦教育重建规划的主体及其职责
2005年10月8日，里氏7.6级地震发生后，巴基斯坦政府迅速组织了有效的抗震救援工作，并将教育救援与重建纳入工作的重心。震前，巴基斯坦国内缺乏全国性的灾难管理机构，现有的省级民防机构无法应对较大的自然灾害。在灾后教育从应急救援阶段到恢复重建阶段的过渡时期，巴基斯坦政府第一时间成立了联邦救济委员会（Federal Relief Commission，FRC），随后又成立了地震灾后重建委员会（Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Authority，ERRA），并对联邦救济委员会进行了合并重组，在此之后，ERRA成为震后各项工作的组织与管理机构。
ERRA采取纵向线性权利设置模式，形成了上级机构管理下级机构、下级机构对上级机构负责的管理模式。ERRA在行政等级上为联邦中央机构，下设两个并列机构：省地震重建与复原局和州地震重建与复原局，分别位于受灾最严重的西北边境省和阿扎德克什米尔省。这两个机构的主要职责包括：指导和管理地区重建计划的实施；预备和管理财政预算；建立监督和评估系统；进行问题进程汇报。每一个地震灾区都设有区重建委，区重建委由地区重建咨询委员会监督。区重建委具有以下权利：制定地区重建和复原项目的工作方案和财政预算，实施通过的方案；监督和评估计划的实施进程；作为非政府组织和民间社会团体进行初级联络[3]。ERRA的机构设置与职责具体见表1。
同时，为加快重建与复原进程，实现既定目标，ERRA与众多利益相关者成立了教育核心团体，作为教育领域内的协调机构。该协调机构由教育核心组织、非政府组织、赞助者等一般组织组成。教育核心组织由ERRA指挥部干事，省和州ERRA总干事，两省的首席规划师，阿扎德克什米尔教育规划干事，教育部人员，政府人员，以及来自联合国儿童基金会（UNICEF）、亚洲开发银行（ADB）、联合国教科文组织（UNESCO）等非政府机构的人员组成。其职权范围是监督和审查捐助者、赞助商、非政府组织和联合国机构在教育部门实施的干预措施；促进合作伙伴及其他组织在教育部门工作中与政府的相互沟通与反馈；为所有利益相关者建立教育部门内的协调和正式报告机制；裁定所有涉及教育问题的大规模复原和重建工作；建立并持续更新所有在教育部门内工作的组织的数据库；为其提供相关的指导和信息传播。[5]
二、巴基斯坦教育重建规划的理念与指导原则
（一）教育重建规划理念
ERRA重建工作的战略愿景是“重建得更好”（Build Back Better）。对于教育领域而言，这不仅意味着重建之后会更好，同时也意味着教育将在新的基线上更好地发展。对于西北边境省和阿扎德克什米尔省的教育部门来说，这一理念包含了以下五方面蕴意。[6]
第一，更好的社会服务。
地震等自然灾害发生后，社会部门的服务配备需要被重新评估与提高，同时，重建后学校在学校布局、设施数量与质量以及服务提供方面有机会得到一定程度的优化。要实现以上目标，必须做到如下几点：①确保资源在不同性别、不同地理位置以及不同教育水平上的公平分配；②确保教育重建工作的现实可行性，并同地区的需求相适应，避免资源的浪费；③规划校点，通过对适龄入学儿童人数的调查来规划重建学校数目；④避免重建无功能的学校；⑤在满足当地教育需求的前提下，避免私立学校或非政府学校与政府学校发生冲突；⑥考虑为教育提供免费服务；⑦设立新型初级中等学校，尤其是女童教育未覆盖的地区。
第二，更好的设计。
更好的设计意味着：设计必须考虑生理残疾儿童的需求，并为其提供足够的设施；提供抗震教育设施，并允许捐助者在不同层次的抗震建筑标准和设计之间进行选择；在建筑设计时应该缩小建筑维修预算；确保建筑质量严格符合既定建筑标准并受到监督；教室规模的设计应符合国际生均空间标准等。
第三，更规范的设施。 更规范的设施提供表现为：学校或学院在对当前和未来招生规模的合理预测的前提下，满足学生对教室和其他设施的需求；为各级教育机构提供合适的水源和卫生设施；为师生设立独立的卫生间；每间教室应安装两扇门；设立围墙，确保教育的正常进行，避免外界对学生安全的危害。
第四，更好的教室。
为了使学生获得更好的学业成就，学校应设有更好的教室，每一所重建的教室都应包含足够的教学材料、桌椅和教学设备，同时，省级政府和地区政府应根据财政预算确保有足够的教育机构，尤其是义务教育阶段的教育机构，使教育机构与震前相比能够运作得更好，发挥更大的作用。
第五，明确的所有权关系。
学校是整个社会的财产，其所有权掌握在人民手中。震后，应鼓励教育受益者，尤其是家长和学生积极参与学校的重建和管理。学校的家长教师联合会或者管理委员会在学校的重建资金上拥有财务监督权。
（二）ERRA指导灾后重建和复原的基本原则
基于教育重建和恢复工作面临的各项重要议题，ERRA制定了指导各项工作的基本原则，包括：一切工作由省政府或州政府通过各自的地方政府在地方一级实施；在规划、制定、实施政策过程中要同所有的利益相关者商议；通过ERRA协调所有的捐赠者；确保学生在性别、地域等方面享受平等；确保学生接受教育机会的及时性；确保学生、家长等在重建工作中的所有权；关注重建的结果和产出；对所有阶层、所有人负责；明确规定，易懂会用，并建立有效的沟通机制；注重专家在教育重建中的作用；确保教育管理部门、捐赠者和非政府组织在学校建筑修建等重建工作中的选择自由；确保学校或教育部门对用地的所有权；由不同主体发起的重建学校的所有权仍归各政府所有。[7]
三、巴基斯坦教育重建规划的主要内容
教育重建是一项长期的工作，它要求重建规划必须立足当前，不仅要把握当前利益，从短期需求出发，更要立足长远，进行全局规划[8]。UNESCO认为，危境教育是整个危机（自然灾害、武装冲突和复杂性危机）期间用于初步恢复国家教育体系（教师培训、课程设置、管理能力建设）所采取的一系列措施，该措施从阶段上可划分为预防、应对和恢复三个阶段[9]。巴基斯坦教育重建规划属于危境教育的恢复阶段。ERRA根据灾后教育重建各项工作的具体要求，将灾后教育重建划分为两大阶段：阶段一是受损建筑的重建与复原，主要任务是土木工程的兴建、设备与材料的补足、教师培训以及技术的援助；阶段二是基于需求设立新学校与更新学校设备，主要任务是新学校的建立与现有学校的更新、日常支出的确保、残存建筑的翻新。[10]
ERRA在对上述教育重建阶段进行广泛磋商的基础之上，制定了灾后教育重建和复原策略，分为三个时期。[11]
（一）短期阶段
此阶段预计需要3-4个月的时间。在此期间，西北边境省和阿扎德克什米尔省必须对土建工程、设备、物资、家具、教师培训和心理咨询这些方面的需求进行详细归纳。区政府、捐赠者、非政府组织、私立机构、西北边境省课程和教师教育理事会、阿扎萨德克什米尔省和其他地区的教育拓展中心和工程中心都要参与到此项工作中来，并按照以下步骤来开展工作：对学校和学院进行逐个调查，为机构重建需求和成本预算提供数据；解决性别和地区差异问题，确保平等；为教育机构的合理布局提供标准说明；基于经济规模制定规划程序；基于合作者参与程度建立多种重建机制；监督和评估计划；建立明确的协调和沟通机制；准备详细的责任模型。
（二）中期阶段
此阶段预计需要6个月的时间，期间有些行动可能会和短期阶段与长期阶段的某些行动重叠。此阶段的主要行动包括：教育设施的重建，民间团体的参与以及抗震建筑的建设（该阶段必须采取的行动）；为所有学生和教职人员提供心理咨询，组织教师培训；为不适合长期使用帐篷的学校提供半固定式学校；为帐篷学校和半固定式学校提供高质量的学习物资、图书馆以及专门为其设计的桌椅；培养当地翻译人员。
（三）长期阶段
此阶段预计需要3年的时间。主要行动包括：地震重建与复原局通过区重建委来监督整个教育重建工作；业务部门将在私立团体、社区和非政府组织的帮助下专门负责提供相关服务；西北边境省和阿扎德克什米尔省分别成立一个管理组织，为学校教学建筑抗震标准的制定和全国范围内重建的监督赋予强制权，这一组织由ERRA任命的中央级管理机构管理；为提高工人再生产效率、加强社区引导、贯彻重建指导原则、培养方言翻译人员以及延续信息共享机制提供培训；投入使用半固定式学校。
重建策略是未来几年开展教育恢复与重建工作的蓝图，也是ERRA下级机构与当地政府、各非政府组织以及其他参与者制定教育规划必须遵循的准则。
四、巴基斯坦教育重建规划的特点
通过对巴基斯坦应对震后危机的机构设置、机构职责、权限安排、重建规划理念、重建原则以及规划的主体内容的分析，我们可以发现巴基斯坦震后教育重建规划具有以下五大特点。
（一）注重实效性，强调重建工作的应急性
灾后重建工作的首要要求便是时效性，救援工作的开展时间与人民的生命息息相关。教育重建的时效性要求参与重建工作的各组织、机构、团体和个人必须迅敏、高速、优质地针对受灾群众最迫切的需求予以基本的满足。教育重建工作的应急性是对各类机构应对突发事件能力的考验，要求各组织在面对危机时，能够迅速、有序地组织救援。从巴基斯坦教育重建规划来看，政府在灾后紧急动员了军队参与救援工作，第一时间成立了专门负责重建管理工作的组织——ERRA，并成立了从省级到地区的重建机构，负责重建工作的安排。同时，根据教育重建的具体需求，ERRA明确了震后教育重建工作的首要任务是对部分或完全受损的初等学校建筑、职业和技术学院建筑、大学和学院建筑进行重建和修复，保障了灾后群众的受教育权。以上措施都体现出灾后救援的时效性和应急性特征。 （二）注重教育重建规划的针对性与差异性，确保其科学性
灾后恢复与重建工作迅速展开，但持续的时间也很长，重建所需要的时间取决于灾难的规模和严重程度、受灾社区的恢复能力以及重建工作的规模和深度，因此，捐助者、受灾政府和实施者制定的重建时间表可能暂时没有考虑到切实的需要[12]。科学合理的教育重建规划是指导灾后重建工作的蓝图，其科学性、合理性能为重建工作的顺利开展奠定良好的基础。科学规划、统筹安排有助于整个重建工作有序协调，形成良性循环。ERRA教育重建规划理念在为群众提供更好的社会服务、更好的学校设计、更规范的设施的同时，强调为教育资源分配制定相应的标准，关注重建工作的现实可行性，同时在实地考察的基础上科学选择学校地址，以满足受灾地区的需求。更为重要的是，学校重建工作应遵循科学的建筑规范，ERRA通过指定专业的机构来负责学校建筑的规范设计供捐赠者选择，确保了学校重建工作的科学合理性。再者，ERRA关注学生学习的基本需求，并使其符合国际标准，满足了学生发展的需求。
（三）注重平等，确保全纳性
平等问题是社会发展过程中需要时刻考虑的问题。公平问题也是教育重建的关键问题，否则会产生新的不平等。公平关乎重建中的群众在工作中的归属感，确保机会平等能唤起群众的积极性，使工作开展具有更加广泛的群众基础。同时，危境教育具有全纳性，教育的全纳性是实现教育公平乃至社会公平的基础。全纳教育承认所有孩子都有学习的权利，承认并尊重儿童的差异（年龄、性别、种族、语言、残疾等），确保教育结构、制度和方法能够满足所有儿童的需要，是促进社会共融战略的一部分，是一个动态的过程[13]。ERRA在教育重建中强调教育资源在性别、地理位置和教育质量不同的地区的合理、公平、平等的分配，确保不同群体之间的机会平等，避免学生产生受到歧视与不公正对待的心理。同时，在学校重建中，注重男女学生之间的平等，将残疾儿童的特殊需求纳入重建规划的理念与工作原则之中，切实维护了弱势群体的受教育权，使他们享有同等的受教育机会。这使得重建工作不仅是对已有教育的恢复，也是对以前未能解决的社会问题的超越，凸显出了重建不仅是一项挑战，同时也可能是更好的发展的转折点。
（四）注重权利意识和主体性的发挥
教育重建工作中的援助主体具有多元性，家长、学生、教师、捐赠者、团体、非政府组织、政府都是援助主体。在震后教育重建工作中，每一个主体既是参与者又是受益者，保障不同主体的合法权利有利于发挥其主体能动性，同时确保不同主体能够在政府的领导下共同开展教育重建工作，形成合力。为确保协调的有效性和透明性，可通过独立的机构设置来联系政府与其他援助主体，为双方的沟通提供载体。在教育重建过程中，ERRA允许捐助者有权选择不同的抗震建筑标准和设计，教育管理部门、捐助者和非政府组织在学校建筑的重建中可以自由选择，但学校建筑的抗震标准和设计以及学校的重建标准均由ERRA指定的专门机构负责设计，教育管理部门、捐助者和非政府组织可在重建标准的范围内进行选择。负责建筑标准设计的机构成为中间载体，为双方需求的达成提供了中介，这在一定程度上既确保了不同主体的选择自由，又确保了重建学校的质量标准。同时，学校或教育部门对用地具有所有权，由不同主体发起的学校重建机构的所有权仍归各政府所有。这些承诺均切实尊重捐赠者的合法权利，并保障其在重建工作中的独立性。
（五）注重短期矛盾与长期矛盾的处理
规划是立足现状，面向未来的。它是在预测的基础上进行的，是根据规划对象的预测信息对规划对象未来的发展目标和途径所做的谋划，是对实现规划对象未来发展目标的实践活动所做的安排[14]。教育重建是一个系统的过程，重建工作既具有应急性又具有长效性。突发应急性要求处理好受灾群众最基本的教育需求，并对师生进行心理辅导，使学校正常的教育教学秩序在危机情况下迅速恢复。由于教育建设是一项周期性较长的事业，因此从灾区教育的长期发展来看，教育重建需要整体布局，科学规划，把握重建机遇，实现对原有水平的超越。因此，教育重建规划必须立足对当前灾区教育现状的科学分析，把握重建过程中的主次矛盾，科学制定未来教育发展的战略目标，并对达成目标的各种举措进行安排。在进行教育重建规划时，ERRA依据本国教育特点和受灾地区具体实情，首先明确了教育重建需要解决的首要问题，其次将重建工作划分为三个阶段，并规定了各个阶段的主要行动，为指导灾后教育重建工作提供了科学指导，合理处理了应急与长效、短期与长期的矛盾。
五、结语
我国是一个自然灾害频发的国家，灾害对教育系统的正常运转往往会产生极大的危害，做好灾后教育重建工作需要科学合理的规划。巴基斯坦灾后迅速有效的教育应急与重建规划为我国在灾后教育重建规划方面提供了一定的借鉴：灾后教育重建规划应注意教育重建的应急性与长期性，处理好短期应急与长远发展之间的关系；灾后教育重建规划应具有针对性和差异性，注重保障弱势群体的利益，关注公平，确保规划的科学合理性；灾后教育重建规划应注重维护各参与主体在重建活动中的合法权利，有效协调其与政府之间的关系。
参考文献：
[1]赵中建.教育的使命——面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领[M].北京：教育科学出版社，1996：15.
[2]Rabia Nusrat， Baela Raza Jamil.Earthquake and Education in Emergencies：An Opportunity and a Challenge[R].ITACEC，2007：10-14.
[3]Alison Buttenheim. Impact Evaluation in the Post-Disaster Setting： A Conceptual Discussion in the Context of the 2005 Pakistan Earthquake [R].The International Initiative for Impact Evaluation.2009：20.
[4]Jackie Kirk. Building Back Better：Post-Earthquake Responses and Educational Changes in Pakistan[R].IIEP，2008：104.
[5]ERRA.Education Sector Core Group[R].ERRA，2006：1-2.
[6][7][10]ERRA.“Build Back Better”： Recon-struction and Rehabilitation Strategy [R]. ERRA，2006：15，13-15，25-26.
[8]龚波，杨熙.关于震区灾后教育重建的理性审视[J].中国教育学刊，2008（11）：10.
[9]UNESCO，IIEP.Guidebook for Planning Education in Emergencies and Reconstruction[R]. Paris： UNESCO International Institute for Educational Planning，2006：12-25.
[11]Education Reconstruction Strategy [EB/OL].http：//www.serra.gov.pk/showpage.asp？Reconstruction Strategy， 2013/3/13.
[12]John Cosgrave.Responding to Earthquakes： Learning from Earthquake Relief and Recovery Operations[R].ALNAP，2008：3.
[13]Save the Children UK.Making Schools Inclusive： How Change Can Happen.Save the Children’s Experience[R].Save the Children，2008：9-10.
[14]邹春攸.社会规划学[M].厦门市：厦门大学出版社，1996：22.
编辑 朱婷婷 李广平
关键词：巴基斯坦；灾后教育重建；规划
全民教育（Education for All）是20世纪末期兴起的重要国际教育思潮，其核心思想是满足所有人的基本学习需求。联合国教科文组织于1990年在泰国召开的世界全民教育大会上正式提出了“全民教育”理念，这一理念以“每一个人——儿童、青年和成年人——都应能获得旨在满足其基本学习需求的受教育机会”为目标，同时，大会还提出了千年发展目标 。《世界全民教育宣言》首次提出的危境教育（Education in Emergencies）理念，阐述了危机与教育的关系，将“自然灾害、战争、侵略、内战”视为国际社会实现基本教育权利的主要障碍[1]。自然灾害具有强大的破坏力，往往使各国的教育基础毁于一旦，使各国在实现全民教育这一目标的道路上荆棘重重。我国是世界上受自然灾害影响较为严重的国家之一，在我国，自然灾害频发且类型繁多，对各地的教育产生了灾难性的影响。在自然灾害给人们带来巨大损失的同时，人们应积极总结应对灾害的有益经验以获得更好的发展[2]。如何确保教育系统能够抵抗灾害带来的毁灭性影响，在自然灾害的挑战中把握发展的机遇，是我国学者一直在探讨的课题。本文旨在对2005年巴基斯坦震后教育重建规划的制定主体及其职责、机构设置、相关理念、规划阶段划分和各阶段主要举措进行引介，以期对我国灾后教育重建工作有所助益。
一、巴基斯坦教育重建规划的主体及其职责
2005年10月8日，里氏7.6级地震发生后，巴基斯坦政府迅速组织了有效的抗震救援工作，并将教育救援与重建纳入工作的重心。震前，巴基斯坦国内缺乏全国性的灾难管理机构，现有的省级民防机构无法应对较大的自然灾害。在灾后教育从应急救援阶段到恢复重建阶段的过渡时期，巴基斯坦政府第一时间成立了联邦救济委员会（Federal Relief Commission，FRC），随后又成立了地震灾后重建委员会（Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Authority，ERRA），并对联邦救济委员会进行了合并重组，在此之后，ERRA成为震后各项工作的组织与管理机构。
ERRA采取纵向线性权利设置模式，形成了上级机构管理下级机构、下级机构对上级机构负责的管理模式。ERRA在行政等级上为联邦中央机构，下设两个并列机构：省地震重建与复原局和州地震重建与复原局，分别位于受灾最严重的西北边境省和阿扎德克什米尔省。这两个机构的主要职责包括：指导和管理地区重建计划的实施；预备和管理财政预算；建立监督和评估系统；进行问题进程汇报。每一个地震灾区都设有区重建委，区重建委由地区重建咨询委员会监督。区重建委具有以下权利：制定地区重建和复原项目的工作方案和财政预算，实施通过的方案；监督和评估计划的实施进程；作为非政府组织和民间社会团体进行初级联络[3]。ERRA的机构设置与职责具体见表1。
同时，为加快重建与复原进程，实现既定目标，ERRA与众多利益相关者成立了教育核心团体，作为教育领域内的协调机构。该协调机构由教育核心组织、非政府组织、赞助者等一般组织组成。教育核心组织由ERRA指挥部干事，省和州ERRA总干事，两省的首席规划师，阿扎德克什米尔教育规划干事，教育部人员，政府人员，以及来自联合国儿童基金会（UNICEF）、亚洲开发银行（ADB）、联合国教科文组织（UNESCO）等非政府机构的人员组成。其职权范围是监督和审查捐助者、赞助商、非政府组织和联合国机构在教育部门实施的干预措施；促进合作伙伴及其他组织在教育部门工作中与政府的相互沟通与反馈；为所有利益相关者建立教育部门内的协调和正式报告机制；裁定所有涉及教育问题的大规模复原和重建工作；建立并持续更新所有在教育部门内工作的组织的数据库；为其提供相关的指导和信息传播。[5]
二、巴基斯坦教育重建规划的理念与指导原则
（一）教育重建规划理念
ERRA重建工作的战略愿景是“重建得更好”（Build Back Better）。对于教育领域而言，这不仅意味着重建之后会更好，同时也意味着教育将在新的基线上更好地发展。对于西北边境省和阿扎德克什米尔省的教育部门来说，这一理念包含了以下五方面蕴意。[6]
第一，更好的社会服务。
地震等自然灾害发生后，社会部门的服务配备需要被重新评估与提高，同时，重建后学校在学校布局、设施数量与质量以及服务提供方面有机会得到一定程度的优化。要实现以上目标，必须做到如下几点：①确保资源在不同性别、不同地理位置以及不同教育水平上的公平分配；②确保教育重建工作的现实可行性，并同地区的需求相适应，避免资源的浪费；③规划校点，通过对适龄入学儿童人数的调查来规划重建学校数目；④避免重建无功能的学校；⑤在满足当地教育需求的前提下，避免私立学校或非政府学校与政府学校发生冲突；⑥考虑为教育提供免费服务；⑦设立新型初级中等学校，尤其是女童教育未覆盖的地区。
第二，更好的设计。
更好的设计意味着：设计必须考虑生理残疾儿童的需求，并为其提供足够的设施；提供抗震教育设施，并允许捐助者在不同层次的抗震建筑标准和设计之间进行选择；在建筑设计时应该缩小建筑维修预算；确保建筑质量严格符合既定建筑标准并受到监督；教室规模的设计应符合国际生均空间标准等。
第三，更规范的设施。 更规范的设施提供表现为：学校或学院在对当前和未来招生规模的合理预测的前提下，满足学生对教室和其他设施的需求；为各级教育机构提供合适的水源和卫生设施；为师生设立独立的卫生间；每间教室应安装两扇门；设立围墙，确保教育的正常进行，避免外界对学生安全的危害。
第四，更好的教室。
为了使学生获得更好的学业成就，学校应设有更好的教室，每一所重建的教室都应包含足够的教学材料、桌椅和教学设备，同时，省级政府和地区政府应根据财政预算确保有足够的教育机构，尤其是义务教育阶段的教育机构，使教育机构与震前相比能够运作得更好，发挥更大的作用。
第五，明确的所有权关系。
学校是整个社会的财产，其所有权掌握在人民手中。震后，应鼓励教育受益者，尤其是家长和学生积极参与学校的重建和管理。学校的家长教师联合会或者管理委员会在学校的重建资金上拥有财务监督权。
（二）ERRA指导灾后重建和复原的基本原则
基于教育重建和恢复工作面临的各项重要议题，ERRA制定了指导各项工作的基本原则，包括：一切工作由省政府或州政府通过各自的地方政府在地方一级实施；在规划、制定、实施政策过程中要同所有的利益相关者商议；通过ERRA协调所有的捐赠者；确保学生在性别、地域等方面享受平等；确保学生接受教育机会的及时性；确保学生、家长等在重建工作中的所有权；关注重建的结果和产出；对所有阶层、所有人负责；明确规定，易懂会用，并建立有效的沟通机制；注重专家在教育重建中的作用；确保教育管理部门、捐赠者和非政府组织在学校建筑修建等重建工作中的选择自由；确保学校或教育部门对用地的所有权；由不同主体发起的重建学校的所有权仍归各政府所有。[7]
三、巴基斯坦教育重建规划的主要内容
教育重建是一项长期的工作，它要求重建规划必须立足当前，不仅要把握当前利益，从短期需求出发，更要立足长远，进行全局规划[8]。UNESCO认为，危境教育是整个危机（自然灾害、武装冲突和复杂性危机）期间用于初步恢复国家教育体系（教师培训、课程设置、管理能力建设）所采取的一系列措施，该措施从阶段上可划分为预防、应对和恢复三个阶段[9]。巴基斯坦教育重建规划属于危境教育的恢复阶段。ERRA根据灾后教育重建各项工作的具体要求，将灾后教育重建划分为两大阶段：阶段一是受损建筑的重建与复原，主要任务是土木工程的兴建、设备与材料的补足、教师培训以及技术的援助；阶段二是基于需求设立新学校与更新学校设备，主要任务是新学校的建立与现有学校的更新、日常支出的确保、残存建筑的翻新。[10]
ERRA在对上述教育重建阶段进行广泛磋商的基础之上，制定了灾后教育重建和复原策略，分为三个时期。[11]
（一）短期阶段
此阶段预计需要3-4个月的时间。在此期间，西北边境省和阿扎德克什米尔省必须对土建工程、设备、物资、家具、教师培训和心理咨询这些方面的需求进行详细归纳。区政府、捐赠者、非政府组织、私立机构、西北边境省课程和教师教育理事会、阿扎萨德克什米尔省和其他地区的教育拓展中心和工程中心都要参与到此项工作中来，并按照以下步骤来开展工作：对学校和学院进行逐个调查，为机构重建需求和成本预算提供数据；解决性别和地区差异问题，确保平等；为教育机构的合理布局提供标准说明；基于经济规模制定规划程序；基于合作者参与程度建立多种重建机制；监督和评估计划；建立明确的协调和沟通机制；准备详细的责任模型。
（二）中期阶段
此阶段预计需要6个月的时间，期间有些行动可能会和短期阶段与长期阶段的某些行动重叠。此阶段的主要行动包括：教育设施的重建，民间团体的参与以及抗震建筑的建设（该阶段必须采取的行动）；为所有学生和教职人员提供心理咨询，组织教师培训；为不适合长期使用帐篷的学校提供半固定式学校；为帐篷学校和半固定式学校提供高质量的学习物资、图书馆以及专门为其设计的桌椅；培养当地翻译人员。
（三）长期阶段
此阶段预计需要3年的时间。主要行动包括：地震重建与复原局通过区重建委来监督整个教育重建工作；业务部门将在私立团体、社区和非政府组织的帮助下专门负责提供相关服务；西北边境省和阿扎德克什米尔省分别成立一个管理组织，为学校教学建筑抗震标准的制定和全国范围内重建的监督赋予强制权，这一组织由ERRA任命的中央级管理机构管理；为提高工人再生产效率、加强社区引导、贯彻重建指导原则、培养方言翻译人员以及延续信息共享机制提供培训；投入使用半固定式学校。
重建策略是未来几年开展教育恢复与重建工作的蓝图，也是ERRA下级机构与当地政府、各非政府组织以及其他参与者制定教育规划必须遵循的准则。
四、巴基斯坦教育重建规划的特点
通过对巴基斯坦应对震后危机的机构设置、机构职责、权限安排、重建规划理念、重建原则以及规划的主体内容的分析，我们可以发现巴基斯坦震后教育重建规划具有以下五大特点。
（一）注重实效性，强调重建工作的应急性
灾后重建工作的首要要求便是时效性，救援工作的开展时间与人民的生命息息相关。教育重建的时效性要求参与重建工作的各组织、机构、团体和个人必须迅敏、高速、优质地针对受灾群众最迫切的需求予以基本的满足。教育重建工作的应急性是对各类机构应对突发事件能力的考验，要求各组织在面对危机时，能够迅速、有序地组织救援。从巴基斯坦教育重建规划来看，政府在灾后紧急动员了军队参与救援工作，第一时间成立了专门负责重建管理工作的组织——ERRA，并成立了从省级到地区的重建机构，负责重建工作的安排。同时，根据教育重建的具体需求，ERRA明确了震后教育重建工作的首要任务是对部分或完全受损的初等学校建筑、职业和技术学院建筑、大学和学院建筑进行重建和修复，保障了灾后群众的受教育权。以上措施都体现出灾后救援的时效性和应急性特征。 （二）注重教育重建规划的针对性与差异性，确保其科学性
灾后恢复与重建工作迅速展开，但持续的时间也很长，重建所需要的时间取决于灾难的规模和严重程度、受灾社区的恢复能力以及重建工作的规模和深度，因此，捐助者、受灾政府和实施者制定的重建时间表可能暂时没有考虑到切实的需要[12]。科学合理的教育重建规划是指导灾后重建工作的蓝图，其科学性、合理性能为重建工作的顺利开展奠定良好的基础。科学规划、统筹安排有助于整个重建工作有序协调，形成良性循环。ERRA教育重建规划理念在为群众提供更好的社会服务、更好的学校设计、更规范的设施的同时，强调为教育资源分配制定相应的标准，关注重建工作的现实可行性，同时在实地考察的基础上科学选择学校地址，以满足受灾地区的需求。更为重要的是，学校重建工作应遵循科学的建筑规范，ERRA通过指定专业的机构来负责学校建筑的规范设计供捐赠者选择，确保了学校重建工作的科学合理性。再者，ERRA关注学生学习的基本需求，并使其符合国际标准，满足了学生发展的需求。
（三）注重平等，确保全纳性
平等问题是社会发展过程中需要时刻考虑的问题。公平问题也是教育重建的关键问题，否则会产生新的不平等。公平关乎重建中的群众在工作中的归属感，确保机会平等能唤起群众的积极性，使工作开展具有更加广泛的群众基础。同时，危境教育具有全纳性，教育的全纳性是实现教育公平乃至社会公平的基础。全纳教育承认所有孩子都有学习的权利，承认并尊重儿童的差异（年龄、性别、种族、语言、残疾等），确保教育结构、制度和方法能够满足所有儿童的需要，是促进社会共融战略的一部分，是一个动态的过程[13]。ERRA在教育重建中强调教育资源在性别、地理位置和教育质量不同的地区的合理、公平、平等的分配，确保不同群体之间的机会平等，避免学生产生受到歧视与不公正对待的心理。同时，在学校重建中，注重男女学生之间的平等，将残疾儿童的特殊需求纳入重建规划的理念与工作原则之中，切实维护了弱势群体的受教育权，使他们享有同等的受教育机会。这使得重建工作不仅是对已有教育的恢复，也是对以前未能解决的社会问题的超越，凸显出了重建不仅是一项挑战，同时也可能是更好的发展的转折点。
（四）注重权利意识和主体性的发挥
教育重建工作中的援助主体具有多元性，家长、学生、教师、捐赠者、团体、非政府组织、政府都是援助主体。在震后教育重建工作中，每一个主体既是参与者又是受益者，保障不同主体的合法权利有利于发挥其主体能动性，同时确保不同主体能够在政府的领导下共同开展教育重建工作，形成合力。为确保协调的有效性和透明性，可通过独立的机构设置来联系政府与其他援助主体，为双方的沟通提供载体。在教育重建过程中，ERRA允许捐助者有权选择不同的抗震建筑标准和设计，教育管理部门、捐助者和非政府组织在学校建筑的重建中可以自由选择，但学校建筑的抗震标准和设计以及学校的重建标准均由ERRA指定的专门机构负责设计，教育管理部门、捐助者和非政府组织可在重建标准的范围内进行选择。负责建筑标准设计的机构成为中间载体，为双方需求的达成提供了中介，这在一定程度上既确保了不同主体的选择自由，又确保了重建学校的质量标准。同时，学校或教育部门对用地具有所有权，由不同主体发起的学校重建机构的所有权仍归各政府所有。这些承诺均切实尊重捐赠者的合法权利，并保障其在重建工作中的独立性。
（五）注重短期矛盾与长期矛盾的处理
规划是立足现状，面向未来的。它是在预测的基础上进行的，是根据规划对象的预测信息对规划对象未来的发展目标和途径所做的谋划，是对实现规划对象未来发展目标的实践活动所做的安排[14]。教育重建是一个系统的过程，重建工作既具有应急性又具有长效性。突发应急性要求处理好受灾群众最基本的教育需求，并对师生进行心理辅导，使学校正常的教育教学秩序在危机情况下迅速恢复。由于教育建设是一项周期性较长的事业，因此从灾区教育的长期发展来看，教育重建需要整体布局，科学规划，把握重建机遇，实现对原有水平的超越。因此，教育重建规划必须立足对当前灾区教育现状的科学分析，把握重建过程中的主次矛盾，科学制定未来教育发展的战略目标，并对达成目标的各种举措进行安排。在进行教育重建规划时，ERRA依据本国教育特点和受灾地区具体实情，首先明确了教育重建需要解决的首要问题，其次将重建工作划分为三个阶段，并规定了各个阶段的主要行动，为指导灾后教育重建工作提供了科学指导，合理处理了应急与长效、短期与长期的矛盾。
五、结语
我国是一个自然灾害频发的国家，灾害对教育系统的正常运转往往会产生极大的危害，做好灾后教育重建工作需要科学合理的规划。巴基斯坦灾后迅速有效的教育应急与重建规划为我国在灾后教育重建规划方面提供了一定的借鉴：灾后教育重建规划应注意教育重建的应急性与长期性，处理好短期应急与长远发展之间的关系；灾后教育重建规划应具有针对性和差异性，注重保障弱势群体的利益，关注公平，确保规划的科学合理性；灾后教育重建规划应注重维护各参与主体在重建活动中的合法权利，有效协调其与政府之间的关系。
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编辑 朱婷婷 李广平