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公共行政行为是由政府组织加以实施的.政府组织常常被人们设定为社会公共组织,是社会公共利益的最高代表者,并不具有自利动因.然而事实上政府组织同样拥有自身的特殊利益,这种特殊利益往往随着社会分工的发展而日益突出.政府组织既然拥有特殊利益,就会具有追逐自身利益最大化的自利动因.而这种自利动因正是形成公共行政行为不规范的根源之一.