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摘 要：公共服务创新是一种以转变政府与公民之间的关系为核心的实践探索。公民与公共服务创新之间的紧密关系，决定了公民参与对于公共服务创新具有不可替代的价值。公民参与是增强公共服务创新合法性的重要形式;公民参与是提升公共服务创新科学性的重要途径;公民参与是提高公共服务创新执行力的有效方式;公民参与是实现对公共服务创新监督的重要手段。
关键词：公共服务创新；公民参与；价值
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0031-03
当前，强化公共服务职能、推进公共服务创新是我国政府面临的紧迫课题。笔者认为，公共服务创新是与社会管理创新并列的政府职能创新的一个方面，它是一种旨在提高公共服务质量的创造性活动。所谓公共服务创新是政府以满足公民的公共服务需求为起点、以公共权力和公共资源的使用为后盾、以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段、以更大程度地满足公共服务需求、实现公共利益为追求的创造性活动。就其本质来说，公共服务创新是一种政府与公民互动、合作的活动，它以满足公民的公共服务需求为起点、以更大程度地满足公民的公共服务需求为目标。作为公共服务创新的直接影响对象，公民对创新的质量、成效有直接的体会和感受；作为公共服务创新系统的构成要素，公民是公共服务创新的重要支持力量；作为公共服务创新的重要监督主体，公民能够督促公共服务创新沿着公共利益的方向前行。公民与公共服务创新之间的紧密关系，决定了公共服务创新必然是一种以转变政府与公民之间的关系为核心的实践探索，也决定了公民参与对于公共服务创新具有不可替代的价值。
一、公民参与是增强公共服务创新合法性的重要形式
（一）合法性是公共服务创新的基础
行政学意义上的合法性不同于法律意义上的合法性，并非合乎法律规范之意，它探讨的是社会民众对行政系统的接受和认可程度。合法性就是“人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。[1]合法性的来源并非是强制性的力量，它是人们发自内心的认同和服从。正如戴维·赫尔德的表述：“合法性意味着，人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序。”[2]综上所述，简言之合法性就是指公民的自愿认同、理解和支持。
合法性是公共服务创新的基础。公共服务创新的过程实际上是对公共资源进行重新分配的过程，会对社会的利益格局产生深刻的影响。在创新的过程中，传统的利益格局被打破，新的利益格局尚处于建立之中。如果这种调整得不到相关利益主体的认同和自觉服从，创新就会遭到来自社会各个方面的压力，无疑会增加公共服务创新的成本，影响公共服务创新的效能，严重的合法性危机甚至会导致公共服务创新的失败。如果大多数公民都抱以相信和认同，公共服务创新就比较容易实施，用较少的人力和物力消耗取得较大的成效。
（二）公民参与能够有效增强公共服务创新的合法性
1.公民参与有利于争取公民的认同和信任。公共服务创新是政府实施的行为，但合法性的获得并非来自政府单方面的努力，而是政府和公民双向互动的结果。公民参与到公共服务创新中，把自身的需求和愿望传达给作为决策者的政府，扩大了信息资源的提取范围。政府能够更充分、更全面地考虑和重视公民的需求，把符合最大多数公民意愿的需求信息输入公共服务创新系统，减少创新的盲目性，更好地协调社会各种利益关系，输出更容易被公民接受的创新决策，从而增加公民的认同感；公民参与到公共服务创新中，能够获得深入了解创新意图的机会，理解创新的行为依据和理由，从而加深对公共服务创新的认可程度；公民参与到公共服务创新中，能够促进不同利益主体之间的对话和交流，在沟通中互相了解、互相学习，在有争议的问题上更容易达成共识，提高公共服务创新的效能；公民参与到公共服务创新中，能够满足公民参与公共事务的心理需要，增加他们的尊严感和影响感，可以使公共服务创新更容易被公民认同和接受。
2.公民参与有利于获得持续的合法性支持。合法性本身并非一成不变，而是一个不断变化的动态变量。合法性的取得是一个持续的过程。“经验显示，从来没有任何支配关系自动将其延续的基础限制于物质、情感和理性的动机上。每一个支配系统都企图培养及开发其‘正当性’(合法性)。”[3]由于公共服务创新是一个艰难、复杂的探索过程，在创新过程中不可避免地会面临各种不同的困难和问题，公共服务创新的不同阶段也会不同程度地遭遇合法性危机。如果这种危机不能通过合适的方式加以化解，就会导致公共服务创新的失败。反之，如果能够及时地消解合法性危机，增强和巩固合法性基础，则有助于公共服务创新的良性运行。公民参与能够实现政府与公民的持续交流和对话，增进彼此的了解，增加公民的信任感，同时能够最大限度地争取利益受损者的理解和支持，获得持续的合法性基础。
二、公民参与是提升公共服务创新科学性的重要途径
（一）科学性是公共服务创新的基本要求
科学性是公共服务创新的基本要求，是公共服务创新质量的重要保证。关于科学性的理解，目前学界并没有十分清晰、准确的定义，一般来说，科学性是与严密的程序、科学的思维相伴，并使主观尽量符合于客观的过程。本文所指的科学性实际上是在强调公共服务创新是一个理性的、合乎逻辑的过程，这个过程有其内在的规律，公共服务创新要尽量地遵循规律，以最小的成本最大限度地实现目标，以避免造成公共资源的浪费。
公共服务创新的科学性主要体现在：一是公共服务创新目标和程序的科学性。创新目标的确定要依靠全面完整的信息资源，这就要求创新决策者要对信息有尽可能多的了解和掌握，以制定最符合公民需求的创新方案。同时，创新不是一蹴而就的，它是遵循科学的思维和程序不断逐层深入完成的过程。二是公共服务创新结果的科学性。公共服务创新的过程是各方利益互相博弈取得共识的过程，公共服务创新的最终追求就是达成各方满意并接受的、符合公共利益要求的结果。
（二）公民参与能够有效提升公共服务创新的科学性
1.公民参与是信息获取的重要路径。全面完整、真实可靠的需求信息是创新的依据和基础，而信息是分散的，作为创新主体的政府不可能掌握所有与创新有关的信息。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[4]政府掌握的可能更多的是公共服务领域的宏观信息，对具体问题信息的了解相对较少。
公民直接面对公共服务领域的问题，最了解公共服务需求，能够从不同角度、不同层次提供与其生活紧密相关的具体需求信息。公民参与能够在政府和公民之间搭建信息沟通桥梁，形成信息交流的动态系统。这种动态的信息交换方式，降低了管理学中所说的“信息黏性”，提高信息的清晰性和准确性。由于创新具有试错的特性，如果出现了问题，有了公民参与，就能够及时通过高度的互动和交流迅速地识别和解决。公共服务创新能够依据变化的需求信息，及时地进行创新内容的调整和转换，最大限度地回避创新中可能遇到的矛盾和问题，发现和纠正创新决策中的失误，提高政府对公共服务创新方案结果预测的准确性，提高公共服务创新的科学性。
2. 公民参与有助于培育和丰富创新思维。创新的本质是求异，所谓求异就是以怀疑的、批判的态度来对待和思考现成的、已有的东西，要突破既定的框框，寻找和选择新的方式来解决问题。而政府系统有其独特的行政文化，上级有着不容置疑的权威。因此，在政府的创新智慧中，常常不可避免地存在着长时间形成的思维定势，在持续进行的创新过程中，政府更容易沿袭这种思维惯性。在分析和判断问题时，如对创新条件和环境的分析、对创新方案的选择，很容易陷入过去思维的重复或枯竭。如果政府或政府人员与公民的关系过于疏远，那么这种思维重复或枯竭的表现会更为突出。因为它使政府只聚焦于自身系统内部，忽略社会和公民，眼界的狭窄自然会导致思维的封闭，影响公共服务创新的质量和效果。
公民参与能够在一定程度上打破传统的行政文化和行政思维，增加求异性思维的机会。在对创新问题进行思考时，公民不会受到更多的束缚，不会受制于更多的思维框框。他们更善于提出更简单、更直接的亟待解决的问题，或者他们不知道如何解决自己的问题，但他们至少能够提出希望达到的状态。他们的思维不华丽，但很有用。他们也许没有规范的表达，也许缺乏全局的视野，但他们能够使创新者获得汲取营养的更广阔的思维土壤。公共服务创新的实践显示，有相当一部分成功的创新来自于政府对社会和公民的思想的吸纳和加工。政府和公民紧密地联系在一起，对他们所关心的问题进行思考，集思广益，更易于找到最佳的、各方都能接受的创新方案。
三、公民参与是提高公共服务创新执行力的有效方式
（一）执行力是公共服务创新的现实体现
公共服务创新能否达到预期的目标、取得预期的效果，有赖于公共服务创新的执行力。如果没有较高的执行力，任何创新目标都只能停留在构想阶段，可以说，公共服务创新必须经过执行才能显现其现实价值。公共服务创新的执行力就是指使用、控制和调动各种资源，有效地执行和实施公共服务创新方案，最终完成公共服务创新目标的能力和力量。执行贯穿于公共服务创新过程的始终，是一个动态的过程。
对于整个公共服务创新过程来说，执行阶段花费的时间、资源等成本是不容小觑的，甚至会由于执行不力，使预定的创新方案搁浅。如果执行过程中困难重重，阻力较大，则会增加创新的成本，降低创新的质量。而且，创新方案制定出来之后，只有通过执行才能检验其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整。公共服务创新能否取得理想的效果，除了取决于创新方案本身的质量，更取决于执行过程中公民的支持程度。公共服务创新的执行力是政府与公民共同努力的结果。
（二）公民参与能够提高公共服务创新的执行力
1.公民参与促进公民的协同合作。公民自觉自愿地支持和配合创新方案的执行，能够最大限度地减少执行中的障碍因素，增进公共服务创新的效果。而这种支持和配合不是简单地完全依靠行政命令就可以实现的，被动地接受和服从不是公共服务创新执行的润滑剂，反而可能形成摩擦力。“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”，[5]公民参与能够增加政府与公民沟通和对话的机会，在解释和沟通中获得公民的理解与信任，维持公民与政府的合作关系，使公共服务创新在执行过程中得到公民的支持和配合。
2.公民参与有利于降低执行成本。公共服务创新是对既定公共利益格局的调整，这是在创新方案制定阶段就已经完成的，但创新对公民利益产生的影响在方案创制阶段表现得不是很直接，公民对利益调整带来的变化体会得并不深切。而到了执行阶段，公民切切实实地感受到创新给自身利益带来的变化，他们对创新的态度和反应会表现得更为直接和集中。如果公民积极支持和配合公共服务创新的执行，公共服务创新的效果就能够得到保证。 如果公民对创新的执行持冷漠或不配合态度，无疑会加大公共服务创新执行的成本。而且从实际表现来看，和创新方案制定过程相比，公民自身更重视在创新执行过程中的参与。特别是随着公民自主意识的发展，多元利益主体的出现，传统的公共服务执行方式已经不能适应形势发展的要求，公民参与成为公共服务创新执行过程中必须重视的内容。通过公民参与，使公民理解公共服务创新的艰巨和困难，增强公民对公共服务创新的适应性，最终促成公民以积极的态度支持和配合公共服务创新的执行，降低执行成本，提高公共服务创新的执行力。
四、公民参与是实现对公共服务创新监督的重要手段
（一）监督是公共服务创新不可缺少的环节
监督是保证创新规范有序进行的重要方式和手段。首先，监督能够形成公共服务创新过程的纠错机制。有效的监督可以帮助政府了解自己行为引起的反应，发现当前实际状态和创新目标之间的差距，利用反馈回来的信息及时对创新活动进行调整。其次，监督能够促进公共服务效率的提高。有监督才会有压力，有压力才会产生动力。监督能够调动公共服务提供者的积极性，使其不敢懈怠。再次，监督能够防止或减少公共服务创新中权力的滥用。公共服务创新以公共权力的使用为后盾，实践一再证明，不受监督的公共权力都有被滥用的可能。权力滥用的结果就是腐败的滋生和蔓延，最终造成公共服务创新目标的扭曲。
（二）公民参与能够增强对公共服务创新的监督力度
1.公民参与能够形成对创新主体的监督。创新是对旧有的利益格局的调整，为了能够在新的格局划分中占据理想的份额或者享有更大的份额，一些利益团体采取与政府官员直接接触等方式，取得优先发言权，甚至不惜以重金寻租，使得原本以更好地满足公共需求为目的的公共服务创新成为少数人追逐个人利益或团体利益的工具。大多数公民没有享受到公共服务创新的成果，反而成为利益格局调整中的利益受损者。原本对创新寄予厚望的公民得到的是失望，留下的是公共服务创新公信力的丧失。公民参与能够实现对公共服务创新过程中“权力寻租”现象的监督，督促政府以公共利益为目标，抑制政府部门及政府人员因部门利益或个人利益侵蚀公共利益的行为，促进以公共利益为核心的公共服务创新目标的实现。
2.公民参与能够形成对创新过程的监督。创新项目必须在公民的监督之下实施，不仅创新的最终方案和结果要对公民开放，更重要的是创新决策的形成过程要向公民开放。在这个开放的过程中，公民不仅获得表达意见和建议的机会，更应该享有使其意见和建议得到尊重和采纳的权利。公民参与使公民拥有了更多的知情权，可以有机会了解公共服务创新的发起和实施过程。公民参与通过对公共服务创新中公共权力和公共资源的使用情况进行监督，使其尽可能为满足公民需求服务。公民参与能够实现对公共服务创新的“同步监督”，弥补现有“事后监督”的缺陷，强化公民在监督中的地位。尽管公民参与不一定能够解决所有的问题，但至少能够在一定程度上提高公共服务创新的规范性和公正性。
参考文献：
[1]张康之．寻找公共行政的伦理视角[M]．北京：中国人民大学出版社，2002:127.
[2][英]戴维·赫尔德．民主的模式[M]．燕继荣，译.北京：中央编译出版社，1998:316．
[3][德]韦伯．韦伯作品集(II) [M]．康乐，译.桂林：广西师范大学出版社，2004：299.
[4][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001：68．
[5][美]约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M]．孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2004：27.
[责任编辑：闫生金]
关键词：公共服务创新；公民参与；价值
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0031-03
当前，强化公共服务职能、推进公共服务创新是我国政府面临的紧迫课题。笔者认为，公共服务创新是与社会管理创新并列的政府职能创新的一个方面，它是一种旨在提高公共服务质量的创造性活动。所谓公共服务创新是政府以满足公民的公共服务需求为起点、以公共权力和公共资源的使用为后盾、以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段、以更大程度地满足公共服务需求、实现公共利益为追求的创造性活动。就其本质来说，公共服务创新是一种政府与公民互动、合作的活动，它以满足公民的公共服务需求为起点、以更大程度地满足公民的公共服务需求为目标。作为公共服务创新的直接影响对象，公民对创新的质量、成效有直接的体会和感受；作为公共服务创新系统的构成要素，公民是公共服务创新的重要支持力量；作为公共服务创新的重要监督主体，公民能够督促公共服务创新沿着公共利益的方向前行。公民与公共服务创新之间的紧密关系，决定了公共服务创新必然是一种以转变政府与公民之间的关系为核心的实践探索，也决定了公民参与对于公共服务创新具有不可替代的价值。
一、公民参与是增强公共服务创新合法性的重要形式
（一）合法性是公共服务创新的基础
行政学意义上的合法性不同于法律意义上的合法性，并非合乎法律规范之意，它探讨的是社会民众对行政系统的接受和认可程度。合法性就是“人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。[1]合法性的来源并非是强制性的力量，它是人们发自内心的认同和服从。正如戴维·赫尔德的表述：“合法性意味着，人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序。”[2]综上所述，简言之合法性就是指公民的自愿认同、理解和支持。
合法性是公共服务创新的基础。公共服务创新的过程实际上是对公共资源进行重新分配的过程，会对社会的利益格局产生深刻的影响。在创新的过程中，传统的利益格局被打破，新的利益格局尚处于建立之中。如果这种调整得不到相关利益主体的认同和自觉服从，创新就会遭到来自社会各个方面的压力，无疑会增加公共服务创新的成本，影响公共服务创新的效能，严重的合法性危机甚至会导致公共服务创新的失败。如果大多数公民都抱以相信和认同，公共服务创新就比较容易实施，用较少的人力和物力消耗取得较大的成效。
（二）公民参与能够有效增强公共服务创新的合法性
1.公民参与有利于争取公民的认同和信任。公共服务创新是政府实施的行为，但合法性的获得并非来自政府单方面的努力，而是政府和公民双向互动的结果。公民参与到公共服务创新中，把自身的需求和愿望传达给作为决策者的政府，扩大了信息资源的提取范围。政府能够更充分、更全面地考虑和重视公民的需求，把符合最大多数公民意愿的需求信息输入公共服务创新系统，减少创新的盲目性，更好地协调社会各种利益关系，输出更容易被公民接受的创新决策，从而增加公民的认同感；公民参与到公共服务创新中，能够获得深入了解创新意图的机会，理解创新的行为依据和理由，从而加深对公共服务创新的认可程度；公民参与到公共服务创新中，能够促进不同利益主体之间的对话和交流，在沟通中互相了解、互相学习，在有争议的问题上更容易达成共识，提高公共服务创新的效能；公民参与到公共服务创新中，能够满足公民参与公共事务的心理需要，增加他们的尊严感和影响感，可以使公共服务创新更容易被公民认同和接受。
2.公民参与有利于获得持续的合法性支持。合法性本身并非一成不变，而是一个不断变化的动态变量。合法性的取得是一个持续的过程。“经验显示，从来没有任何支配关系自动将其延续的基础限制于物质、情感和理性的动机上。每一个支配系统都企图培养及开发其‘正当性’(合法性)。”[3]由于公共服务创新是一个艰难、复杂的探索过程，在创新过程中不可避免地会面临各种不同的困难和问题，公共服务创新的不同阶段也会不同程度地遭遇合法性危机。如果这种危机不能通过合适的方式加以化解，就会导致公共服务创新的失败。反之，如果能够及时地消解合法性危机，增强和巩固合法性基础，则有助于公共服务创新的良性运行。公民参与能够实现政府与公民的持续交流和对话，增进彼此的了解，增加公民的信任感，同时能够最大限度地争取利益受损者的理解和支持，获得持续的合法性基础。
二、公民参与是提升公共服务创新科学性的重要途径
（一）科学性是公共服务创新的基本要求
科学性是公共服务创新的基本要求，是公共服务创新质量的重要保证。关于科学性的理解，目前学界并没有十分清晰、准确的定义，一般来说，科学性是与严密的程序、科学的思维相伴，并使主观尽量符合于客观的过程。本文所指的科学性实际上是在强调公共服务创新是一个理性的、合乎逻辑的过程，这个过程有其内在的规律，公共服务创新要尽量地遵循规律，以最小的成本最大限度地实现目标，以避免造成公共资源的浪费。
公共服务创新的科学性主要体现在：一是公共服务创新目标和程序的科学性。创新目标的确定要依靠全面完整的信息资源，这就要求创新决策者要对信息有尽可能多的了解和掌握，以制定最符合公民需求的创新方案。同时，创新不是一蹴而就的，它是遵循科学的思维和程序不断逐层深入完成的过程。二是公共服务创新结果的科学性。公共服务创新的过程是各方利益互相博弈取得共识的过程，公共服务创新的最终追求就是达成各方满意并接受的、符合公共利益要求的结果。
（二）公民参与能够有效提升公共服务创新的科学性
1.公民参与是信息获取的重要路径。全面完整、真实可靠的需求信息是创新的依据和基础，而信息是分散的，作为创新主体的政府不可能掌握所有与创新有关的信息。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[4]政府掌握的可能更多的是公共服务领域的宏观信息，对具体问题信息的了解相对较少。
公民直接面对公共服务领域的问题，最了解公共服务需求，能够从不同角度、不同层次提供与其生活紧密相关的具体需求信息。公民参与能够在政府和公民之间搭建信息沟通桥梁，形成信息交流的动态系统。这种动态的信息交换方式，降低了管理学中所说的“信息黏性”，提高信息的清晰性和准确性。由于创新具有试错的特性，如果出现了问题，有了公民参与，就能够及时通过高度的互动和交流迅速地识别和解决。公共服务创新能够依据变化的需求信息，及时地进行创新内容的调整和转换，最大限度地回避创新中可能遇到的矛盾和问题，发现和纠正创新决策中的失误，提高政府对公共服务创新方案结果预测的准确性，提高公共服务创新的科学性。
2. 公民参与有助于培育和丰富创新思维。创新的本质是求异，所谓求异就是以怀疑的、批判的态度来对待和思考现成的、已有的东西，要突破既定的框框，寻找和选择新的方式来解决问题。而政府系统有其独特的行政文化，上级有着不容置疑的权威。因此，在政府的创新智慧中，常常不可避免地存在着长时间形成的思维定势，在持续进行的创新过程中，政府更容易沿袭这种思维惯性。在分析和判断问题时，如对创新条件和环境的分析、对创新方案的选择，很容易陷入过去思维的重复或枯竭。如果政府或政府人员与公民的关系过于疏远，那么这种思维重复或枯竭的表现会更为突出。因为它使政府只聚焦于自身系统内部，忽略社会和公民，眼界的狭窄自然会导致思维的封闭，影响公共服务创新的质量和效果。
公民参与能够在一定程度上打破传统的行政文化和行政思维，增加求异性思维的机会。在对创新问题进行思考时，公民不会受到更多的束缚，不会受制于更多的思维框框。他们更善于提出更简单、更直接的亟待解决的问题，或者他们不知道如何解决自己的问题，但他们至少能够提出希望达到的状态。他们的思维不华丽，但很有用。他们也许没有规范的表达，也许缺乏全局的视野，但他们能够使创新者获得汲取营养的更广阔的思维土壤。公共服务创新的实践显示，有相当一部分成功的创新来自于政府对社会和公民的思想的吸纳和加工。政府和公民紧密地联系在一起，对他们所关心的问题进行思考，集思广益，更易于找到最佳的、各方都能接受的创新方案。
三、公民参与是提高公共服务创新执行力的有效方式
（一）执行力是公共服务创新的现实体现
公共服务创新能否达到预期的目标、取得预期的效果，有赖于公共服务创新的执行力。如果没有较高的执行力，任何创新目标都只能停留在构想阶段，可以说，公共服务创新必须经过执行才能显现其现实价值。公共服务创新的执行力就是指使用、控制和调动各种资源，有效地执行和实施公共服务创新方案，最终完成公共服务创新目标的能力和力量。执行贯穿于公共服务创新过程的始终，是一个动态的过程。
对于整个公共服务创新过程来说，执行阶段花费的时间、资源等成本是不容小觑的，甚至会由于执行不力，使预定的创新方案搁浅。如果执行过程中困难重重，阻力较大，则会增加创新的成本，降低创新的质量。而且，创新方案制定出来之后，只有通过执行才能检验其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整。公共服务创新能否取得理想的效果，除了取决于创新方案本身的质量，更取决于执行过程中公民的支持程度。公共服务创新的执行力是政府与公民共同努力的结果。
（二）公民参与能够提高公共服务创新的执行力
1.公民参与促进公民的协同合作。公民自觉自愿地支持和配合创新方案的执行，能够最大限度地减少执行中的障碍因素，增进公共服务创新的效果。而这种支持和配合不是简单地完全依靠行政命令就可以实现的，被动地接受和服从不是公共服务创新执行的润滑剂，反而可能形成摩擦力。“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”，[5]公民参与能够增加政府与公民沟通和对话的机会，在解释和沟通中获得公民的理解与信任，维持公民与政府的合作关系，使公共服务创新在执行过程中得到公民的支持和配合。
2.公民参与有利于降低执行成本。公共服务创新是对既定公共利益格局的调整，这是在创新方案制定阶段就已经完成的，但创新对公民利益产生的影响在方案创制阶段表现得不是很直接，公民对利益调整带来的变化体会得并不深切。而到了执行阶段，公民切切实实地感受到创新给自身利益带来的变化，他们对创新的态度和反应会表现得更为直接和集中。如果公民积极支持和配合公共服务创新的执行，公共服务创新的效果就能够得到保证。 如果公民对创新的执行持冷漠或不配合态度，无疑会加大公共服务创新执行的成本。而且从实际表现来看，和创新方案制定过程相比，公民自身更重视在创新执行过程中的参与。特别是随着公民自主意识的发展，多元利益主体的出现，传统的公共服务执行方式已经不能适应形势发展的要求，公民参与成为公共服务创新执行过程中必须重视的内容。通过公民参与，使公民理解公共服务创新的艰巨和困难，增强公民对公共服务创新的适应性，最终促成公民以积极的态度支持和配合公共服务创新的执行，降低执行成本，提高公共服务创新的执行力。
四、公民参与是实现对公共服务创新监督的重要手段
（一）监督是公共服务创新不可缺少的环节
监督是保证创新规范有序进行的重要方式和手段。首先，监督能够形成公共服务创新过程的纠错机制。有效的监督可以帮助政府了解自己行为引起的反应，发现当前实际状态和创新目标之间的差距，利用反馈回来的信息及时对创新活动进行调整。其次，监督能够促进公共服务效率的提高。有监督才会有压力，有压力才会产生动力。监督能够调动公共服务提供者的积极性，使其不敢懈怠。再次，监督能够防止或减少公共服务创新中权力的滥用。公共服务创新以公共权力的使用为后盾，实践一再证明，不受监督的公共权力都有被滥用的可能。权力滥用的结果就是腐败的滋生和蔓延，最终造成公共服务创新目标的扭曲。
（二）公民参与能够增强对公共服务创新的监督力度
1.公民参与能够形成对创新主体的监督。创新是对旧有的利益格局的调整，为了能够在新的格局划分中占据理想的份额或者享有更大的份额，一些利益团体采取与政府官员直接接触等方式，取得优先发言权，甚至不惜以重金寻租，使得原本以更好地满足公共需求为目的的公共服务创新成为少数人追逐个人利益或团体利益的工具。大多数公民没有享受到公共服务创新的成果，反而成为利益格局调整中的利益受损者。原本对创新寄予厚望的公民得到的是失望，留下的是公共服务创新公信力的丧失。公民参与能够实现对公共服务创新过程中“权力寻租”现象的监督，督促政府以公共利益为目标，抑制政府部门及政府人员因部门利益或个人利益侵蚀公共利益的行为，促进以公共利益为核心的公共服务创新目标的实现。
2.公民参与能够形成对创新过程的监督。创新项目必须在公民的监督之下实施，不仅创新的最终方案和结果要对公民开放，更重要的是创新决策的形成过程要向公民开放。在这个开放的过程中，公民不仅获得表达意见和建议的机会，更应该享有使其意见和建议得到尊重和采纳的权利。公民参与使公民拥有了更多的知情权，可以有机会了解公共服务创新的发起和实施过程。公民参与通过对公共服务创新中公共权力和公共资源的使用情况进行监督，使其尽可能为满足公民需求服务。公民参与能够实现对公共服务创新的“同步监督”，弥补现有“事后监督”的缺陷，强化公民在监督中的地位。尽管公民参与不一定能够解决所有的问题，但至少能够在一定程度上提高公共服务创新的规范性和公正性。
参考文献：
[1]张康之．寻找公共行政的伦理视角[M]．北京：中国人民大学出版社，2002:127.
[2][英]戴维·赫尔德．民主的模式[M]．燕继荣，译.北京：中央编译出版社，1998:316．
[3][德]韦伯．韦伯作品集(II) [M]．康乐，译.桂林：广西师范大学出版社，2004：299.
[4][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001：68．
[5][美]约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M]．孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2004：27.
[责任编辑：闫生金]