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摘要：本文通过对我国建国初期(1953年)至改革开放时期(2007年)社会保险争议处理方式所经历的单独行政处理程序、仲裁与民事诉讼处理程序、行政程序与仲裁和民事诉讼并存程序、行政程序与仲裁并存程序等四个阶段进行了总结。随之，对现行社会保险争议的处理程序存在的问题进行了剖析，重点从社会保险争议包含的行政争议、民事争议两种关系不易区分、两种处理程序难以分开和独立的仲裁程序缺乏司法救助等方面分析了现行程序存在的不足。为了解决这些不足，文章最后通过从社会保险法律关系的“三要素”中分析，提出了改革现行争议处理程序的建议。
关键词：社会保险 劳动法律关系 行政法律关系
作者简介：马晋，西北政法大学民商法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-291-02
社会保险事业是社会保障制度的一个主要组成部分。我国经过社会主义建设的60年，社会保险事业的发展经历了一个漫长曲折的过程，在这个发展过程中其争议的处理程序也经历了不同的几个阶段。在此，笔者就我国社会保险争议处理程序的发展阶段、现行争议处理程序存在的问题，以及今后改革发展的建议，谈一点儿自己的粗浅认识。
一、社会保险争议处理程序经历的几个阶段
随着我国社会保险事业的不断发展，其争议的处理程序也大体经历了四个不同的阶段。
（一）单独的行政处理程序
建国初期（1953年）至1992年期间的社会保险制度，它是由单位内部实行的职工福利制度。主要的立法为1953年1月2日政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》。此时的社会保险争议主要是依靠企业内部的行政管理职能或各级人民政府劳动行政机关监督社会保险金的缴纳，检查社会保险业务的执行，并处理有关社会保险事件的申诉。这就是我国最初的社会保险争议的处理程序，突出地体现了传统的计划经济体制的模式。
（二）仲裁与民事诉讼处理程序
1993年至1998年期间，社会主义市场经济模式下的劳动保险制度逐步形成。用人单位与劳动者基本形成了具有市场经济下保险制度的雏形，其规定有1993年7月6日国务院发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》。此时的劳动保险争议通过劳动仲裁程序与民事诉讼程序相结合解决，即先仲裁后诉讼的程序（所谓的一裁两审程序），这是我国改革开放后，逐步使劳动保险争议处理程序走上法制轨道的新机制。
（三）行政程序与仲裁和民事诉讼程序并存
1999年至2007年时期，该时期又出现了行政程序与仲裁和民事诉讼程序并存的格局。主要立法有1999年1月22日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》。该条例规定了行政程序处理社会保险争议的路径。特别是2001年5月8日劳动和社会保障部发布施行的《社会保险行政争议处理办法》第6条规定：社会保险经办机构与公民、法人或者其它组织之间发生争议可以向经办机构和劳动行政主管部门申请复查和行政复议；对复议决定不服可以向人民法院提起行政诉讼。这是在先前实行的仲裁和民事诉讼程序相结合的处理路径的基础上，又增加了行政程序和行政诉讼相结合的处理机制，实行了行政复查、复议到行政诉讼与仲裁到民事诉讼的双轨机制。
（四）行政程序与仲裁并存的处理程序
2007年12月29日第十届全国人大常委会第31次会议通过，并于2008年5月1日施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。该法规定了社会保险争议仲裁裁决为终局裁决的程序（相对于用人单位一方），彻底改变了以往实行的先仲裁后诉讼的程序。从此以后，社会保险争议又形成了依靠行政程序和仲裁（仲裁裁决为终局裁决）解决并存的新格局。
以上是我国社会保险争议处理程序经历的四个发展阶段，由起初的单一行政处理程序发展到仲裁与民事诉讼程序，随之又发展到行政程序与仲裁和民事诉讼并存，再由之发展到现行的行政程序与仲裁程序并行的格局。这种格局的变化反映着我国经济体制改革发展的客观需要，是社会保险事业发展的必然要求。
二、现行社会保险争议处理程序存在的不足
现行社会保险争议处理程序的规定，把社会保险争议区分为行政争议和劳动争议，并赋予了不同的处理程序。但实践中怎么区分社会保险的行政争议与劳动争议？尤其是优先适用何种程序？对此法律规定尚不明确，这在实践中就显得莫衷一是，比较混乱。例如，某甲等5人（以下简称甲）诉某药业有限公司劳动争议案，原告甲的诉讼请求是要求药业公司为其补缴养老保险和医疗保险，并办理退休手续。该案在审理后查明：双方对缴纳养老保险的数额及工龄计算有异议，对医疗保险问题，按当地政府的规定，该企业职工尚未纳入社会统筹而不能办理。最终法院按照《劳动法》的规定，判决药业公司为甲缴纳养老保险和医疗保险，个人负担部分由甲自负，并为甲向劳动行政管理部门办理退休手续。在本判决生效进入执行程序后发现，关于养老保险因双方有异议，社会保险经办机构不予办理，事实上双方与保险经办机构也存在行政争议。关于医疗保险因本企业暂时未纳入社会统筹，也不能办理。因此造成该判决不得不中止执行。从此案可以看出，甲与药业公司存在社会保险的劳动争议，而且与社会保险经办机构也存在行政争议，由此使该案执行程序无法顺利进行，后由于当事人不断上访，社会保险的主管部门成立了专门工作组进行处理，才将本案存在的争议予以化解，最终双方当事人的争议是由社会保险主管部门利用其行政管理力量得以解决。
从上述案例中可以发现现行社会保险争议处理程序存在如下问题。
（一）两种法律关系交叉不便区分
社会保险关系是由劳动法律关系和行政法律关系组成。劳动者与用人单位是劳动法律关系，用人单位和劳动者与社会保险经办机构和政府职能部门是行政法律关系。两种法律关系之间关系表现为：一是两者互相联系，彼此统一。就是说它们之间的客体是同一的，即以社会保险为标的。二是两者相对独立，彼此叠加。
（二）两种处理程序难以分别进行
按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定，社会保险属于劳动争议的实行仲裁裁决；按照《社会保险行政争议处理办法》规定，属于行政争议的实行行政复查、行政复议、行政诉讼程序处理。这种同一事实产生两种争议并存时，一是同一争议内容，分开两种程序处理无法实现；二是即便是分别处理，哪个优先的问题不宜解决；三是分别先后进行，会出现互为前提的现象，又彼此无法实施；四是两种程序可能出现不同的裁决结果，彼此矛盾无法存在。如上述的张某与药业公司劳动争议案，若两种程序同时进行则会出现不同的结果；如先进行民事诉讼程序，就是上述判决的结果，而在执行中不能被社会保险经办机构所接纳；若先进行行政程序会是另一种结果，即对双方的民事争议又不予裁决。最终使该争议不论按上述哪种程序进行，都不会达到应有的效果。
（三）现行独立的仲裁程序缺乏司法救助防线
社会保险法律关系存在的行政争议、劳动争议，使其具有突出的双重性，无论单独适用哪一种程序均不现实，尤其是不能脱离司法求助程序。否则，就会使行政权力得不到监督和支持，劳动者权利得不到保障和维护。其问题表现：一是社会保险争议不宜适用独立的仲裁程序。这种程序设计存在严重的缺陷，实践中不能得到应有的法律效果和社会效果。
上述程序中存在的问题，当前非常有必要进行一些改革，使之与社会保险法律关系的属性相适应。
三、改革社会保险争议处理程序的建议
对现行社会保险争议处理程序进行改革，唯一的办法是使两种争议的处理程序合二为一，即适用行政程序附带民事程序比较适宜。现从法律关系的三要素(主体、客体、内容)进行分析，其理由如下：
首先，从法律关系的主体中分析，政府职能部门是社会保险法律关系的行政执法主体，其有权对此类争议作出处理。社会保险法律关系的主体：包括政府的行政主管部门（含经办机构）、用人单位和劳动者。其中行政主管部门属于行政法的行政管理主体（经办机构是其办事机构）、用人单位和劳动者是其行政管理的相对人，它们之间是不平等的行政法律关系。用人单位和劳动者之间是劳动法律关系。在这些主体中，劳动行政管理部门占据主导地位。其主要表现：一是社会保险事业是政府保障的事业。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。可见，社会保险事业是国家的事业，国家的事业需要政府来完成，即社会保险的经办为政府指导的不以营利为目的的事业。政府是国家的行政执行机关，所以社会保险事业具有特定的行政性。二是基本法律规定社会保险事业是政府应当完善的事业。《中华人民共和国劳动法》第5条规定：“国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教育，制定劳动标准，调节社会收入，完善社会保险，协调劳动关系，逐步提高劳动者的生活水平”。三是社会保险事业是政府主管的事业。其中的社会保险劳动争议劳动主管部门也具有处理权。
从上述政府职能部门对社会保险工作的作用、地位、权力上看，对社会保险争议（含社会保险劳动争议）具有绝对的行政处理权。
其次，从法律关系的客体上分析，社会保险关系的客体具有行政属性，劳动行政部门具有支配权。社会保险关系的客体包括：养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、计划生育保险等。社会保险法律关系的客体具有明显的行政性、强制性、社会福利性。其具体表现：一是对社会保险的种类是政府特定的，各种社会保险类别当事人不能自由约定，这是社会保险客体的行政属性。二是社会保险客体表现的行为是特定的，当事人必须严格履行，不得自行其是，这是社会保险客体的强制性。三是社会保险具有社会福利性。1995年劳动部发布《关于贯彻<国务院深化企业职工养老保险制度改革的通知>的实施意见》第3条规定:基本养老保险费用由国家、企业、个人三方负担。四是社会保险费由政府管理。行政主管部门对社会保险的客体享有绝对的支配权。
上述社会保险客体的属性，说明了政府主管部门对社会保险客体的绝对支配权，同时也说明劳动法律关系的客体应当服从于行政法律关系的客体，二者作为同一客体，应当对其争议一并处理，不可分别进行。
再次，从法律关系的内容上分析，社会保险主体之间的权利义务是由政府主导确定的，政府职能部门有权对争议作出处理。在社会保险中，不论是行政法律关系主体之间，还是劳动法律关系主体之间，它们的权利义务均是由政府主导以法律的形式确定的，具有典型的行政法色彩。其表现：一是缴费的标准由政府规定。《社会保险费征缴暂行条例》第3条、第10条规定：社会保险费的范围、费基、费率、应缴数额的核定、结算等依照有关法律行政法规和国务院的规定执行”。二是社会保险费用收支权力由政府决定实施。《社会保险费征缴暂行条例》第22规定：“社会保险基金实行收支两条线，由财政部门依法进行监督，审计部门依法对社会保险基金的收支情况监督”。三是社会保险规划、政策由政府制定。国务院1995年3月1日发布的《关于深化企业职工养老保险制度的通知》第9条规定：要实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与管理机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制定政策、规划，加强监督、指导。
从上述社会保险法律关系三要素分析中看出，在劳动争议与行政争议交叉或叠加时，两种程序既不宜同时进行，也不能先后进行，还不能决定哪个优先进行，只能是行政程序附带民事程序一并进行。根据这一程序，就上述甲与药业公司社会保险争议案可以这样设计：在行政复查、行政复议程序中，张某为申请人，药业公司为被申请人，社会保险主管部门为裁决主体。当对行政复议不服，提起行政诉讼时，张某为原告，社会保险主管部门为被告，药业公司为第三人，人民法院便是居中裁决主体。这就是社会保险争议处理程序的合二为一，即行政程序附带民事程序模式。
根据上述行政程序附带民事程序的设计，建议删改现行《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》中对社会保险争议“一裁终局”的规定，完善《社会保险行政争议处理办法》中行政程序附带民事程序的规定。这样设计的行政程序附带民事程序模式,有利于发挥行政职能部门调动社会资源的优势作用，有利于简化处理社会保险争议的程序，有利于提高争议处理实体的统一性，有利于节约处理争议的司法资源，有利于方便当事人,有利于提高处理社会保险争议的效率。
关键词：社会保险 劳动法律关系 行政法律关系
作者简介：马晋，西北政法大学民商法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-291-02
社会保险事业是社会保障制度的一个主要组成部分。我国经过社会主义建设的60年，社会保险事业的发展经历了一个漫长曲折的过程，在这个发展过程中其争议的处理程序也经历了不同的几个阶段。在此，笔者就我国社会保险争议处理程序的发展阶段、现行争议处理程序存在的问题，以及今后改革发展的建议，谈一点儿自己的粗浅认识。
一、社会保险争议处理程序经历的几个阶段
随着我国社会保险事业的不断发展，其争议的处理程序也大体经历了四个不同的阶段。
（一）单独的行政处理程序
建国初期（1953年）至1992年期间的社会保险制度，它是由单位内部实行的职工福利制度。主要的立法为1953年1月2日政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》。此时的社会保险争议主要是依靠企业内部的行政管理职能或各级人民政府劳动行政机关监督社会保险金的缴纳，检查社会保险业务的执行，并处理有关社会保险事件的申诉。这就是我国最初的社会保险争议的处理程序，突出地体现了传统的计划经济体制的模式。
（二）仲裁与民事诉讼处理程序
1993年至1998年期间，社会主义市场经济模式下的劳动保险制度逐步形成。用人单位与劳动者基本形成了具有市场经济下保险制度的雏形，其规定有1993年7月6日国务院发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》。此时的劳动保险争议通过劳动仲裁程序与民事诉讼程序相结合解决，即先仲裁后诉讼的程序（所谓的一裁两审程序），这是我国改革开放后，逐步使劳动保险争议处理程序走上法制轨道的新机制。
（三）行政程序与仲裁和民事诉讼程序并存
1999年至2007年时期，该时期又出现了行政程序与仲裁和民事诉讼程序并存的格局。主要立法有1999年1月22日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》。该条例规定了行政程序处理社会保险争议的路径。特别是2001年5月8日劳动和社会保障部发布施行的《社会保险行政争议处理办法》第6条规定：社会保险经办机构与公民、法人或者其它组织之间发生争议可以向经办机构和劳动行政主管部门申请复查和行政复议；对复议决定不服可以向人民法院提起行政诉讼。这是在先前实行的仲裁和民事诉讼程序相结合的处理路径的基础上，又增加了行政程序和行政诉讼相结合的处理机制，实行了行政复查、复议到行政诉讼与仲裁到民事诉讼的双轨机制。
（四）行政程序与仲裁并存的处理程序
2007年12月29日第十届全国人大常委会第31次会议通过，并于2008年5月1日施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。该法规定了社会保险争议仲裁裁决为终局裁决的程序（相对于用人单位一方），彻底改变了以往实行的先仲裁后诉讼的程序。从此以后，社会保险争议又形成了依靠行政程序和仲裁（仲裁裁决为终局裁决）解决并存的新格局。
以上是我国社会保险争议处理程序经历的四个发展阶段，由起初的单一行政处理程序发展到仲裁与民事诉讼程序，随之又发展到行政程序与仲裁和民事诉讼并存，再由之发展到现行的行政程序与仲裁程序并行的格局。这种格局的变化反映着我国经济体制改革发展的客观需要，是社会保险事业发展的必然要求。
二、现行社会保险争议处理程序存在的不足
现行社会保险争议处理程序的规定，把社会保险争议区分为行政争议和劳动争议，并赋予了不同的处理程序。但实践中怎么区分社会保险的行政争议与劳动争议？尤其是优先适用何种程序？对此法律规定尚不明确，这在实践中就显得莫衷一是，比较混乱。例如，某甲等5人（以下简称甲）诉某药业有限公司劳动争议案，原告甲的诉讼请求是要求药业公司为其补缴养老保险和医疗保险，并办理退休手续。该案在审理后查明：双方对缴纳养老保险的数额及工龄计算有异议，对医疗保险问题，按当地政府的规定，该企业职工尚未纳入社会统筹而不能办理。最终法院按照《劳动法》的规定，判决药业公司为甲缴纳养老保险和医疗保险，个人负担部分由甲自负，并为甲向劳动行政管理部门办理退休手续。在本判决生效进入执行程序后发现，关于养老保险因双方有异议，社会保险经办机构不予办理，事实上双方与保险经办机构也存在行政争议。关于医疗保险因本企业暂时未纳入社会统筹，也不能办理。因此造成该判决不得不中止执行。从此案可以看出，甲与药业公司存在社会保险的劳动争议，而且与社会保险经办机构也存在行政争议，由此使该案执行程序无法顺利进行，后由于当事人不断上访，社会保险的主管部门成立了专门工作组进行处理，才将本案存在的争议予以化解，最终双方当事人的争议是由社会保险主管部门利用其行政管理力量得以解决。
从上述案例中可以发现现行社会保险争议处理程序存在如下问题。
（一）两种法律关系交叉不便区分
社会保险关系是由劳动法律关系和行政法律关系组成。劳动者与用人单位是劳动法律关系，用人单位和劳动者与社会保险经办机构和政府职能部门是行政法律关系。两种法律关系之间关系表现为：一是两者互相联系，彼此统一。就是说它们之间的客体是同一的，即以社会保险为标的。二是两者相对独立，彼此叠加。
（二）两种处理程序难以分别进行
按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定，社会保险属于劳动争议的实行仲裁裁决；按照《社会保险行政争议处理办法》规定，属于行政争议的实行行政复查、行政复议、行政诉讼程序处理。这种同一事实产生两种争议并存时，一是同一争议内容，分开两种程序处理无法实现；二是即便是分别处理，哪个优先的问题不宜解决；三是分别先后进行，会出现互为前提的现象，又彼此无法实施；四是两种程序可能出现不同的裁决结果，彼此矛盾无法存在。如上述的张某与药业公司劳动争议案，若两种程序同时进行则会出现不同的结果；如先进行民事诉讼程序，就是上述判决的结果，而在执行中不能被社会保险经办机构所接纳；若先进行行政程序会是另一种结果，即对双方的民事争议又不予裁决。最终使该争议不论按上述哪种程序进行，都不会达到应有的效果。
（三）现行独立的仲裁程序缺乏司法救助防线
社会保险法律关系存在的行政争议、劳动争议，使其具有突出的双重性，无论单独适用哪一种程序均不现实，尤其是不能脱离司法求助程序。否则，就会使行政权力得不到监督和支持，劳动者权利得不到保障和维护。其问题表现：一是社会保险争议不宜适用独立的仲裁程序。这种程序设计存在严重的缺陷，实践中不能得到应有的法律效果和社会效果。
上述程序中存在的问题，当前非常有必要进行一些改革，使之与社会保险法律关系的属性相适应。
三、改革社会保险争议处理程序的建议
对现行社会保险争议处理程序进行改革，唯一的办法是使两种争议的处理程序合二为一，即适用行政程序附带民事程序比较适宜。现从法律关系的三要素(主体、客体、内容)进行分析，其理由如下：
首先，从法律关系的主体中分析，政府职能部门是社会保险法律关系的行政执法主体，其有权对此类争议作出处理。社会保险法律关系的主体：包括政府的行政主管部门（含经办机构）、用人单位和劳动者。其中行政主管部门属于行政法的行政管理主体（经办机构是其办事机构）、用人单位和劳动者是其行政管理的相对人，它们之间是不平等的行政法律关系。用人单位和劳动者之间是劳动法律关系。在这些主体中，劳动行政管理部门占据主导地位。其主要表现：一是社会保险事业是政府保障的事业。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。可见，社会保险事业是国家的事业，国家的事业需要政府来完成，即社会保险的经办为政府指导的不以营利为目的的事业。政府是国家的行政执行机关，所以社会保险事业具有特定的行政性。二是基本法律规定社会保险事业是政府应当完善的事业。《中华人民共和国劳动法》第5条规定：“国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教育，制定劳动标准，调节社会收入，完善社会保险，协调劳动关系，逐步提高劳动者的生活水平”。三是社会保险事业是政府主管的事业。其中的社会保险劳动争议劳动主管部门也具有处理权。
从上述政府职能部门对社会保险工作的作用、地位、权力上看，对社会保险争议（含社会保险劳动争议）具有绝对的行政处理权。
其次，从法律关系的客体上分析，社会保险关系的客体具有行政属性，劳动行政部门具有支配权。社会保险关系的客体包括：养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、计划生育保险等。社会保险法律关系的客体具有明显的行政性、强制性、社会福利性。其具体表现：一是对社会保险的种类是政府特定的，各种社会保险类别当事人不能自由约定，这是社会保险客体的行政属性。二是社会保险客体表现的行为是特定的，当事人必须严格履行，不得自行其是，这是社会保险客体的强制性。三是社会保险具有社会福利性。1995年劳动部发布《关于贯彻<国务院深化企业职工养老保险制度改革的通知>的实施意见》第3条规定:基本养老保险费用由国家、企业、个人三方负担。四是社会保险费由政府管理。行政主管部门对社会保险的客体享有绝对的支配权。
上述社会保险客体的属性，说明了政府主管部门对社会保险客体的绝对支配权，同时也说明劳动法律关系的客体应当服从于行政法律关系的客体，二者作为同一客体，应当对其争议一并处理，不可分别进行。
再次，从法律关系的内容上分析，社会保险主体之间的权利义务是由政府主导确定的，政府职能部门有权对争议作出处理。在社会保险中，不论是行政法律关系主体之间，还是劳动法律关系主体之间，它们的权利义务均是由政府主导以法律的形式确定的，具有典型的行政法色彩。其表现：一是缴费的标准由政府规定。《社会保险费征缴暂行条例》第3条、第10条规定：社会保险费的范围、费基、费率、应缴数额的核定、结算等依照有关法律行政法规和国务院的规定执行”。二是社会保险费用收支权力由政府决定实施。《社会保险费征缴暂行条例》第22规定：“社会保险基金实行收支两条线，由财政部门依法进行监督，审计部门依法对社会保险基金的收支情况监督”。三是社会保险规划、政策由政府制定。国务院1995年3月1日发布的《关于深化企业职工养老保险制度的通知》第9条规定：要实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与管理机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制定政策、规划，加强监督、指导。
从上述社会保险法律关系三要素分析中看出，在劳动争议与行政争议交叉或叠加时，两种程序既不宜同时进行，也不能先后进行，还不能决定哪个优先进行，只能是行政程序附带民事程序一并进行。根据这一程序，就上述甲与药业公司社会保险争议案可以这样设计：在行政复查、行政复议程序中，张某为申请人，药业公司为被申请人，社会保险主管部门为裁决主体。当对行政复议不服，提起行政诉讼时，张某为原告，社会保险主管部门为被告，药业公司为第三人，人民法院便是居中裁决主体。这就是社会保险争议处理程序的合二为一，即行政程序附带民事程序模式。
根据上述行政程序附带民事程序的设计，建议删改现行《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》中对社会保险争议“一裁终局”的规定，完善《社会保险行政争议处理办法》中行政程序附带民事程序的规定。这样设计的行政程序附带民事程序模式,有利于发挥行政职能部门调动社会资源的优势作用，有利于简化处理社会保险争议的程序，有利于提高争议处理实体的统一性，有利于节约处理争议的司法资源，有利于方便当事人,有利于提高处理社会保险争议的效率。