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因征地拆迁补偿问题，宋家滩村1102名村民以村集体土地主人的姿态，将省、市、区三级政府推上了被告席……
“一次性起诉三级政府、原告多达1102人，这在甘肃行政审判史上，至少在兰州中院的行政审判史上还是第一次……”在兰州市中级人民法院（以下简称“兰州中院”）第八层的一间办公室，副院长郝光林将14份行政裁判书重新置于案头。
这是因村办市场拆迁引发的系列“民告官”案件。原告是兰州市城关区宋家滩村村民，被告则分别为省、市、区三级政府机关的法定代表人。
2012年12月3日，兰州市城关区人民政府在当地媒体刊出《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》，称按照兰州市人民政府2010年第24次政府常务会议和市长办公会议纪要要求，对涉案的宋家滩村近50亩集体土地上的临时建筑物予以拆除。
宋家滩村民认为，被拆迁的兰州大西北板材市场是由宋家滩村集体筹资3000万元兴建的，所占土地为宋家滩村集体土地，土地的合法使用权归宋家滩村全体村民享有。
今年10月中旬，兰州中院对该14起系列案件做出了一审裁判，其中5起被裁判村民胜诉。
城镇化下的“蛋”
倘若没有蔡明锡的引领，兰州本地出租车师傅也很难找到宋家滩村。
蔡明锡是14起行政诉讼案的原告之一。在他看来，“宋家滩村”这一地名用不了多久就被会兰州的新生代忘记。
历史上，黄河水无规律地涨落，为宋家滩留下了大面积的肥沃滩涂。村民将滩涂平整为可用于耕种的土地，世世代代延续着属于他们的传统农业。
20多年前，宋家滩村民还将去市中心称为“进城”。10年前，村子被列为城中村改造对象，村干部说用不了多久村民就会过上城里人的日子。此话说了不到5年，宋家滩村真的登上了这列“城市动车”，被安排在“村社区”的这节车厢里。
官方提供的信息显示，兰州市城关区目前共有以行政村为单位的社区18个。
作为其中一员，宋家滩村在2007年被更名为宋家滩村社区，原来负责村务管理的村民委员会也随之变为居民委员会，隶属于2004年完成撤乡建街的城关区雁北街道管辖。1800余名村民身份也随之转变，其所持《户口薄》在户别一栏中变为了“非农业家庭户”。
现在的宋家滩村已看不到与农业有关的图景，取而代之的，是一幅由高档住宅小区、商贸中心、城市交通主干道、跨黄河大桥、党政机关大楼组成的城镇化扇面。
宋家滩村沿黄河而兴，位于兰州市区以北。本世纪初，在“西部大开发”的鼓动下，兰州作为西北第二大城市，开始进入全面提升经济和城镇化水平的阶段。然而，“带状盆地”、“两山夹一河”的地貌特征，使兰州全市85%的面积为不易开发的山地，城市管理者将城市发展的希望寄予城郊集体土地。
2001年起，包括宋家滩村在内的多个分布在兰州城区北部边缘的行政村，其集体土地被陆续征为国有。
“到了2002年，村里90%可用于耕种的集体土地都被政府征收走了。” 宋家滩村原村委委员任贵福说。
他告诉《民生周刊》记者，正因如此，宋家滩村从这一年开始便终结了农业种植时代。村民的日常消费大部分靠村委会每年按人头分发的征地补偿来保证。
为了留住最后一片集体土地，时任村委会班子决定筹资修建一座可用于租赁的村办市场，租金打入村集体账户，每名村民都是受益者。
从2002年起建到2004年建成，宋家滩村以3000万元造价，修建了一座占地面积约50亩的村办市场。
拆迁难题
“这其实是一座违法建设的市场，没有报批也不符合城市规划。”兰州市城关区委常委、常务副区长王胜太说。
拥有法学专业背景和长年基层工作经验的王胜太十分理解村委会的做法，“班子成员的出发点是好的，但决策不能与法规相悖。”
据其介绍，2003年兰州市政府在启动607号规划路建设项目和省政协新办公楼建设项目时征收了宋家滩村部分集体土地，同期该村在未取得任何手续的情况下，在312国道黄河桥和雁滩黄河大桥间修建市场。
“当时市政府态度也很明确，按照兰州城市规划的布局要求，市场建设所用地块已被规划用于建设城市公共绿地，宋家滩村未经审批擅自建设属于违法建设行为，应该无条件予以拆除。”
王胜太称，虽然宋家滩村违法建设在先，但考虑到该村人多地少、村集体经济相对落后，市政府原则上同意村委将市场暂时按临时停车场进行改造，其产生的收益归村集体所有。
对于区政府的考量，宋家滩村村民认为操作起来并不可行。
“停车费怎么收、收多少钱？要不要给司机们开票据？如果开票，是开正规的还是开自制的？即使这些问题都解决了，又该由谁来保证停车场的收益稳定性？”村委会认为村民的担心还是有道理的。
时任村委会委员杜得仁回忆说，顾及到政府的压力，村委会最后决定将原本拟建五层的市场改建两层，同时进入了低调的招商引资阶段。
2004年春末，经营面积2.8万平米的市场封顶完工。而后，浙江温岭籍板材商人朱仁爱摘得该市场15年租赁权，用作大西北板材市场的经营。
朱仁爱向《民生周刊》记者透露，按照村委会与其签订的租赁协议，承租方每年需向村委会缴纳租金300万元，每五年按5%的比例上调一次租金。
事实上，在大西北板材市场开业前后，与宋家滩村同属于雁北街道办的小雁滩村、大雁滩村都在村集体土地上建起了村办市场。
在此期间，尽管市、区有关部门以市场没有审批为由要求宋家滩村村委会限期整改，但“都是挺一挺就过去了”。
而能否保持现有村办市场效益最大化，也间接影响到村委会“一把手”在本村村民中的威信。
2005年，杜得仁在宋家滩村村委会的换届选举中胜出，成为该村新一任村委会主任。上任后，为了给村办市场一个合法的身份，他曾花了一年时间奔走市、区两级国土、城建部门，但均未果。 此后，杜得仁每年都托人去市里打听最新的城区建设规划方案，担心哪天一纸拆除通告会送到自己手中。
信任危机
这种担心在2012年变成了现实：兰州市政府决定征用大西北板材市场占用的49.18亩集体土地用于市级重点项目建设。
先于宋家滩村村民得此消息的是板材市场的商户们。朱仁爱称，去年9月中旬，村委会干部通知他说，待商户全部搬走后就会启动拆迁。此后，大西北板材市场300余家商户开始做离场前的存货出库。
一时间，吨位不等的货车开始集中出现在市场周围。只见出货不见进货，村民才意识到村办市场就要成为历史。
“信息简直太不对称了！”同年9月29日，蔡明锡等50余名村民找到杜得仁，得到的答复是“被征收的土地将来要建成兰州的地标式建筑”，即兰州市广电中心。
蔡明锡称，很多村民并不相信杜得仁的说法，认为既然政府拆的是村办市场，征的是村集体土地，就应该让村民自己决定，“要求村委会立即召开全体村民大会”。
村民对村委会的信任危机并非只停留在杜得仁这一届。2000年以来，但凡征地，村委会所说的用地范畴均与最终结果相互矛盾。村民王立宏回忆说，十多年前，村干部曾说征地是为建一所希望小学，最后建的却是高档住宅。
2012年10月7日、11月21日，宋家滩村村委会就该村49.18亩集体土地征收安置补偿事宜组织召开了两次全体村民大会。
有多位村民向《民生周刊》记者证实，10月7日召开的会议上，杜得仁除了介绍此次政府征收土地的基本情况外，还提到村民最为关心的安置补偿方案。
“一是以货币补偿的方式，每亩土地550万元，村集体将获补偿款约2.7亿元；另一种是置换，用城投公司（兰州市城市发展投资公司）投资建成的东岗家具城1号楼（以下简称“东岗1号楼”）置换之前大西北市场所占用的集体土地。”一位村民回忆说。
然而在11月21日的会议中，原本可供选择的两种安置补偿方式只剩下“置换”一种。
“我们发现，每次村民大会结束后，个别村民就开始走家串户做工作，让村民选择货币补偿。但在这之前，村两委班子成员认为，唯有置换补偿才能保证村集体经济可持续发展，况且这与区里和市里领导的指示精神相符。”杜得仁说。
两难选择
作为区政府领导，王胜太认为“置换”实际上是增加宋家滩村的村集体收益，解决了多年来该村村办市场无实际产权的问题。“但这种思想越下沉越被曲解，特别是到了村委会这一层级。在涉及到村集体和村民切身利益时，村干部简单、固化、急于求成的管理模式就会暴露其弊端。”
据王胜太介绍，早在2011年7月19日，兰州市政府便组织召开了专题会议，确定对大西北板材市场进行搬迁，市场占用土地作为兰州广电大厦、城投大厦的规划建设用地。
2012年5月5日，市政府就大西北板材市场搬迁工作再次召开专题工作会议，要求2012年7月31日前完成搬迁工作，后因考虑到6—8月为板材交易旺季，为不影响商户利益，最终确定在2012年9月底启动大西北板材市场搬迁工作。
不仅如此，为保护宋家滩村村民和市场经营户的利益，城关区政府建议兰州市政府参考同地区商业用地每亩550万元的上限价格进行评估置换。最终，这块土地评估总价为2.7亿元。
“在此基础上区政府还提出四项安置措施。”他强调说。
据《民生周刊》记者所掌握的“安置措施”书面文本显示，这四项措施大意为：将大西北板材市场整体搬迁至东岗1号楼，建筑面积约3.1万平方米，比原来增加3000平米；建议市政府将东岗家具城1号楼经评估价值为2.7054亿元的产权，作为49.18亩集体土地的征收补偿交给宋家滩村委会。搬迁后，该产权属宋家滩村合法集体资产，为全体村民共同持有。
“安置措施”还载明，如果市场搬迁后经营收益下降，村集体每年300万元及逐年递增的租金收益受到影响，由城关区政府兜底补足差额部分，直至村集体租金收入正常。同时城关区政府还将协调2919万元为村民购买养老保险，解决村民后顾之忧。
“以目前承租东岗家具城其它两栋楼的海宁皮革城为参照， 1号楼2014年的租费将达到600余万元。按其合同约定，今后租费每三年递增20%。”王胜太说。
在安置和置换方案初步确定后，经多次讨论，城关区政府、宋家滩村委会、市场经营方、土地征收委托方最终同意按照城关区安置措施对大西北板材市场进行异地搬迁。
然而，看似兼顾各方利益的“安置方案”却难以调和宋家滩村村民的抵触情绪。
蔡明锡说，10月7日第一次全体村民大会结束后，他与部分村民到东岗家具城对1号楼进行了实地“调研”。
村民们认为，这是一处地理位置较偏、相对独立的经营场地，即便今后找到承租方，承租方也会考虑该市场是否在理想的商圈内、能否形成商业聚集效应等因素。
有村民提出质疑：“区政府根据海宁皮革城2013年的租费，就能推算出租费每三年递增20%？市场有市场的规律，这是政府干预不了的。”
也有村民对城关区政府提出的“每年300万元的兜底资金”表示怀疑：“这笔钱是通过区财政拨付还是走其它渠道？”
在“调研”中村民还了解到，东岗家具城实际上是兰州市城投公司于2009年开发建设的项目，建成后一直处于招商状态。兰州市城投公司与兰州市土地储备中心是“两块牌子、一套人马”的关系。宋家滩村49.18亩集体土地的征收主体虽是城关区政府，但兰州市土地储备中心应该是征地补偿费用的实际支付方。
于是有村民猜测，市、区政府让宋家滩村以产权换补偿，实际是帮兰州市城投公司回笼了东岗家具城项目的前期投资，盘活了不良资产。而负责买单的则是兰州市土地储备中心。
“在这个‘左手倒右手’的环节中，兰州市土地储备中心相当于分文未动就替政府收储了49.18亩的国有建设用地。而宋家滩村集体则是东岗1号楼不需要讨价还价的买主。”村民分析说。 基于上述原因，在11月21日召开的第二次全体村民大会上，1137名村民对产权置换安置方案投了反对票。
对薄公堂
2012年12月3日，《兰州晚报》刊登了一则《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》。这则由兰州市城关区政府发布的公告要求宋家滩村委会在7日内自行拆除大西北板材批发市场。
“村民不同意原定的安置方案，村委会也无能为力。”杜得仁说。
12月19日，在一片嘈杂与争执中，大西北板材市场化身一片瓦砾。据当地媒体报道，当天城关区组织了20个部门、500余人的联合执法队，对该市场进行了拆除。
城关区一位曾主抓过信访工作的官员告诉《民生周刊》记者，当日上午拆迁工作刚结束，宋家滩村的个别村民就去省委、省政府上访了。“好在村民没有出现闹访行为，等我们赶到省信访局时，村民还是同意和区政府对话。”
然而，当日下午举行的“对话会”在蔡明锡等村民看来却是毫无意义的。“区里领导希望我们为兰州的城市建设多做贡献。”
“十八大报告说，要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。” 此时，正值十八大闭幕不久，蔡明锡告诉《民生周刊》记者，宋家滩村村民在这里找到了敢于告官的信心。
2013年元旦刚过，在村民的授权和委托下，蔡明锡、王锡顺、任贵福、何华忠、俞有元5人作为维权代表来到北京，聘请专业律师王优银为自己维权。
“代理该案后，我发现一些关键性的行政审批文件都属于政府信息公开条例规定的可公开范围，于是在行政诉讼之前，让村民先申请信息公开程序。”王优银回忆说。
今年1月中旬至4月，蔡明锡等维权代表先后依法向区、市、省三级行政机关及其职能部门提出申请，申请公开与大西北板材市场拆迁及48.19亩集体土地征收有关的行政批文。
在此过程中，因质疑相关层级政府及其职能部门在用地批复、未履行政府信息公开义务、不予受理行政复议决定、《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》下达及拆迁拆除行为违法，于是村民向兰州中院提起了行政诉讼。
4月8日起，兰州中院陆续受理蔡明锡等1102名原告起诉甘肃省人民政府、兰州市人民政府、兰州市城关区人民政府、兰州市发展与改革委员会、兰州市城关区住房和城乡建设局等单位，分别要求撤销政府征地批复行为、履行政府信息公开义务、撤销不予受理行政复议决定、确认拆除通告违法、确认拆迁行为违法等共14起行政诉讼案件。
8月21日至22日、9月9日至13日，兰州中院分两批公开开庭审理了该系列案件。
据四级高级法官、多年从事行政诉讼审判的兰州中院副院长郝光林回忆，被告一方虽位高权重，但审理前后并没有受到干扰。“案件庭审前后，我很担心会有涉案单位领导‘打招呼’，但政法委的领导让我不要受到任何干扰。”
10月11日，该系列案件经合议庭合议、审判委员会讨论决定，由兰州中院做出裁判：判决撤销甘肃省政府作出的不予受理行政复议决定3案、确认兰州市城关区政府和兰州市城关区住建局不履行政府信息公开义务违法各1案，其余9案分别以裁定或判决的方式驳回了原告的起诉或诉讼请求。
14案5胜。对于这样的一审结果，现场村民表现出异常的平静，这也令郝光林颇感意外。当时法院还调动了大批法警，在法院外维持现场秩序。“虽然只胜了5起（诉讼），但没想到你们还真敢判政府输。”现场有村民这样对郝光林说。
“杜式结局”
不过，当杜得仁得知裁判结果时，其宋家滩村村委会主任的职务已被依法罢免。
今年8月，该村半数以上村民曾联名申请罢免杜得仁及村委会班子成员。在村民向法院提起诉讼时，他们对杜已彻底不信任。
“主要是怀疑他为了配合政府尽快完成49.18亩土地的征收工作，在背离村民意愿的情况下，签订了征地补偿安置方案。”蔡明锡称。
今年8月26日，兰州市国土局、兰州市土地登记交易中心举行国有土地拍卖会，宗地编号为G1324号的77.041亩土地被来自福建的某公司拍得，土地用途为酒店、商业、办公及居住综合用地，摘牌价格为14.53亿元。而这宗土地未来将被规划建设成兰州北大门的地标性建筑。
兰州市国土资源局城关区分局副局长石小蓉向《民生周刊》记者证实，G1324号宗地包括了原本的大西北板材市场所在地。而兰州市国土资源政策法规处一工作人员亦称，根据现行法规要求，如果村民没有签署征地补偿协议，集体土地征收无法完成。
对于村民的质疑，杜得仁并不否认：“当时情况急得很，一边是板材大市场已被拆掉、新市场等着村里去接管；而另一边是村民不认可安置方案。作为村主任，我不得不为村集体的利益着想……”
城关区民政局局长杜月英称：“根据法定程序，9月28日宋家滩村‘罢委会’组织召开了全体村民大会，对现任村委会5名班子成员进行了罢免投票表决。因同意票数过半，5名成员被依法罢免。”
尽管如此，有村民调侃：“除非宋家滩村集体土地被征得一分不剩了，否则杜式结局就是下一届村委会主任的影子。”
11月5日，《民生周刊》记者结束在兰州当地的实地采访。一周后，十八届三中全会在北京闭幕。随后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中关于“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”的表述，引起了宋家滩村村民们的特别注意。
代理律师王优银向《民生周刊》记者表示：“如果把这14宗行政诉讼案拧干后展开，实际上是大中城市在城镇化进程中对土地过度依赖的结果。这一结果以农地变为建设用地过程中的国有化倾向为表现形式，让本该对集体土地拥有谈判权的农民提前退场。”
“一次性起诉三级政府、原告多达1102人，这在甘肃行政审判史上，至少在兰州中院的行政审判史上还是第一次……”在兰州市中级人民法院（以下简称“兰州中院”）第八层的一间办公室，副院长郝光林将14份行政裁判书重新置于案头。
这是因村办市场拆迁引发的系列“民告官”案件。原告是兰州市城关区宋家滩村村民，被告则分别为省、市、区三级政府机关的法定代表人。
2012年12月3日，兰州市城关区人民政府在当地媒体刊出《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》，称按照兰州市人民政府2010年第24次政府常务会议和市长办公会议纪要要求，对涉案的宋家滩村近50亩集体土地上的临时建筑物予以拆除。
宋家滩村民认为，被拆迁的兰州大西北板材市场是由宋家滩村集体筹资3000万元兴建的，所占土地为宋家滩村集体土地，土地的合法使用权归宋家滩村全体村民享有。
今年10月中旬，兰州中院对该14起系列案件做出了一审裁判，其中5起被裁判村民胜诉。
城镇化下的“蛋”
倘若没有蔡明锡的引领，兰州本地出租车师傅也很难找到宋家滩村。
蔡明锡是14起行政诉讼案的原告之一。在他看来，“宋家滩村”这一地名用不了多久就被会兰州的新生代忘记。
历史上，黄河水无规律地涨落，为宋家滩留下了大面积的肥沃滩涂。村民将滩涂平整为可用于耕种的土地，世世代代延续着属于他们的传统农业。
20多年前，宋家滩村民还将去市中心称为“进城”。10年前，村子被列为城中村改造对象，村干部说用不了多久村民就会过上城里人的日子。此话说了不到5年，宋家滩村真的登上了这列“城市动车”，被安排在“村社区”的这节车厢里。
官方提供的信息显示，兰州市城关区目前共有以行政村为单位的社区18个。
作为其中一员，宋家滩村在2007年被更名为宋家滩村社区，原来负责村务管理的村民委员会也随之变为居民委员会，隶属于2004年完成撤乡建街的城关区雁北街道管辖。1800余名村民身份也随之转变，其所持《户口薄》在户别一栏中变为了“非农业家庭户”。
现在的宋家滩村已看不到与农业有关的图景，取而代之的，是一幅由高档住宅小区、商贸中心、城市交通主干道、跨黄河大桥、党政机关大楼组成的城镇化扇面。
宋家滩村沿黄河而兴，位于兰州市区以北。本世纪初，在“西部大开发”的鼓动下，兰州作为西北第二大城市，开始进入全面提升经济和城镇化水平的阶段。然而，“带状盆地”、“两山夹一河”的地貌特征，使兰州全市85%的面积为不易开发的山地，城市管理者将城市发展的希望寄予城郊集体土地。
2001年起，包括宋家滩村在内的多个分布在兰州城区北部边缘的行政村，其集体土地被陆续征为国有。
“到了2002年，村里90%可用于耕种的集体土地都被政府征收走了。” 宋家滩村原村委委员任贵福说。
他告诉《民生周刊》记者，正因如此，宋家滩村从这一年开始便终结了农业种植时代。村民的日常消费大部分靠村委会每年按人头分发的征地补偿来保证。
为了留住最后一片集体土地，时任村委会班子决定筹资修建一座可用于租赁的村办市场，租金打入村集体账户，每名村民都是受益者。
从2002年起建到2004年建成，宋家滩村以3000万元造价，修建了一座占地面积约50亩的村办市场。
拆迁难题
“这其实是一座违法建设的市场，没有报批也不符合城市规划。”兰州市城关区委常委、常务副区长王胜太说。
拥有法学专业背景和长年基层工作经验的王胜太十分理解村委会的做法，“班子成员的出发点是好的，但决策不能与法规相悖。”
据其介绍，2003年兰州市政府在启动607号规划路建设项目和省政协新办公楼建设项目时征收了宋家滩村部分集体土地，同期该村在未取得任何手续的情况下，在312国道黄河桥和雁滩黄河大桥间修建市场。
“当时市政府态度也很明确，按照兰州城市规划的布局要求，市场建设所用地块已被规划用于建设城市公共绿地，宋家滩村未经审批擅自建设属于违法建设行为，应该无条件予以拆除。”
王胜太称，虽然宋家滩村违法建设在先，但考虑到该村人多地少、村集体经济相对落后，市政府原则上同意村委将市场暂时按临时停车场进行改造，其产生的收益归村集体所有。
对于区政府的考量，宋家滩村村民认为操作起来并不可行。
“停车费怎么收、收多少钱？要不要给司机们开票据？如果开票，是开正规的还是开自制的？即使这些问题都解决了，又该由谁来保证停车场的收益稳定性？”村委会认为村民的担心还是有道理的。
时任村委会委员杜得仁回忆说，顾及到政府的压力，村委会最后决定将原本拟建五层的市场改建两层，同时进入了低调的招商引资阶段。
2004年春末，经营面积2.8万平米的市场封顶完工。而后，浙江温岭籍板材商人朱仁爱摘得该市场15年租赁权，用作大西北板材市场的经营。
朱仁爱向《民生周刊》记者透露，按照村委会与其签订的租赁协议，承租方每年需向村委会缴纳租金300万元，每五年按5%的比例上调一次租金。
事实上，在大西北板材市场开业前后，与宋家滩村同属于雁北街道办的小雁滩村、大雁滩村都在村集体土地上建起了村办市场。
在此期间，尽管市、区有关部门以市场没有审批为由要求宋家滩村村委会限期整改，但“都是挺一挺就过去了”。
而能否保持现有村办市场效益最大化，也间接影响到村委会“一把手”在本村村民中的威信。
2005年，杜得仁在宋家滩村村委会的换届选举中胜出，成为该村新一任村委会主任。上任后，为了给村办市场一个合法的身份，他曾花了一年时间奔走市、区两级国土、城建部门，但均未果。 此后，杜得仁每年都托人去市里打听最新的城区建设规划方案，担心哪天一纸拆除通告会送到自己手中。
信任危机
这种担心在2012年变成了现实：兰州市政府决定征用大西北板材市场占用的49.18亩集体土地用于市级重点项目建设。
先于宋家滩村村民得此消息的是板材市场的商户们。朱仁爱称，去年9月中旬，村委会干部通知他说，待商户全部搬走后就会启动拆迁。此后，大西北板材市场300余家商户开始做离场前的存货出库。
一时间，吨位不等的货车开始集中出现在市场周围。只见出货不见进货，村民才意识到村办市场就要成为历史。
“信息简直太不对称了！”同年9月29日，蔡明锡等50余名村民找到杜得仁，得到的答复是“被征收的土地将来要建成兰州的地标式建筑”，即兰州市广电中心。
蔡明锡称，很多村民并不相信杜得仁的说法，认为既然政府拆的是村办市场，征的是村集体土地，就应该让村民自己决定，“要求村委会立即召开全体村民大会”。
村民对村委会的信任危机并非只停留在杜得仁这一届。2000年以来，但凡征地，村委会所说的用地范畴均与最终结果相互矛盾。村民王立宏回忆说，十多年前，村干部曾说征地是为建一所希望小学，最后建的却是高档住宅。
2012年10月7日、11月21日，宋家滩村村委会就该村49.18亩集体土地征收安置补偿事宜组织召开了两次全体村民大会。
有多位村民向《民生周刊》记者证实，10月7日召开的会议上，杜得仁除了介绍此次政府征收土地的基本情况外，还提到村民最为关心的安置补偿方案。
“一是以货币补偿的方式，每亩土地550万元，村集体将获补偿款约2.7亿元；另一种是置换，用城投公司（兰州市城市发展投资公司）投资建成的东岗家具城1号楼（以下简称“东岗1号楼”）置换之前大西北市场所占用的集体土地。”一位村民回忆说。
然而在11月21日的会议中，原本可供选择的两种安置补偿方式只剩下“置换”一种。
“我们发现，每次村民大会结束后，个别村民就开始走家串户做工作，让村民选择货币补偿。但在这之前，村两委班子成员认为，唯有置换补偿才能保证村集体经济可持续发展，况且这与区里和市里领导的指示精神相符。”杜得仁说。
两难选择
作为区政府领导，王胜太认为“置换”实际上是增加宋家滩村的村集体收益，解决了多年来该村村办市场无实际产权的问题。“但这种思想越下沉越被曲解，特别是到了村委会这一层级。在涉及到村集体和村民切身利益时，村干部简单、固化、急于求成的管理模式就会暴露其弊端。”
据王胜太介绍，早在2011年7月19日，兰州市政府便组织召开了专题会议，确定对大西北板材市场进行搬迁，市场占用土地作为兰州广电大厦、城投大厦的规划建设用地。
2012年5月5日，市政府就大西北板材市场搬迁工作再次召开专题工作会议，要求2012年7月31日前完成搬迁工作，后因考虑到6—8月为板材交易旺季，为不影响商户利益，最终确定在2012年9月底启动大西北板材市场搬迁工作。
不仅如此，为保护宋家滩村村民和市场经营户的利益，城关区政府建议兰州市政府参考同地区商业用地每亩550万元的上限价格进行评估置换。最终，这块土地评估总价为2.7亿元。
“在此基础上区政府还提出四项安置措施。”他强调说。
据《民生周刊》记者所掌握的“安置措施”书面文本显示，这四项措施大意为：将大西北板材市场整体搬迁至东岗1号楼，建筑面积约3.1万平方米，比原来增加3000平米；建议市政府将东岗家具城1号楼经评估价值为2.7054亿元的产权，作为49.18亩集体土地的征收补偿交给宋家滩村委会。搬迁后，该产权属宋家滩村合法集体资产，为全体村民共同持有。
“安置措施”还载明，如果市场搬迁后经营收益下降，村集体每年300万元及逐年递增的租金收益受到影响，由城关区政府兜底补足差额部分，直至村集体租金收入正常。同时城关区政府还将协调2919万元为村民购买养老保险，解决村民后顾之忧。
“以目前承租东岗家具城其它两栋楼的海宁皮革城为参照， 1号楼2014年的租费将达到600余万元。按其合同约定，今后租费每三年递增20%。”王胜太说。
在安置和置换方案初步确定后，经多次讨论，城关区政府、宋家滩村委会、市场经营方、土地征收委托方最终同意按照城关区安置措施对大西北板材市场进行异地搬迁。
然而，看似兼顾各方利益的“安置方案”却难以调和宋家滩村村民的抵触情绪。
蔡明锡说，10月7日第一次全体村民大会结束后，他与部分村民到东岗家具城对1号楼进行了实地“调研”。
村民们认为，这是一处地理位置较偏、相对独立的经营场地，即便今后找到承租方，承租方也会考虑该市场是否在理想的商圈内、能否形成商业聚集效应等因素。
有村民提出质疑：“区政府根据海宁皮革城2013年的租费，就能推算出租费每三年递增20%？市场有市场的规律，这是政府干预不了的。”
也有村民对城关区政府提出的“每年300万元的兜底资金”表示怀疑：“这笔钱是通过区财政拨付还是走其它渠道？”
在“调研”中村民还了解到，东岗家具城实际上是兰州市城投公司于2009年开发建设的项目，建成后一直处于招商状态。兰州市城投公司与兰州市土地储备中心是“两块牌子、一套人马”的关系。宋家滩村49.18亩集体土地的征收主体虽是城关区政府，但兰州市土地储备中心应该是征地补偿费用的实际支付方。
于是有村民猜测，市、区政府让宋家滩村以产权换补偿，实际是帮兰州市城投公司回笼了东岗家具城项目的前期投资，盘活了不良资产。而负责买单的则是兰州市土地储备中心。
“在这个‘左手倒右手’的环节中，兰州市土地储备中心相当于分文未动就替政府收储了49.18亩的国有建设用地。而宋家滩村集体则是东岗1号楼不需要讨价还价的买主。”村民分析说。 基于上述原因，在11月21日召开的第二次全体村民大会上，1137名村民对产权置换安置方案投了反对票。
对薄公堂
2012年12月3日，《兰州晚报》刊登了一则《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》。这则由兰州市城关区政府发布的公告要求宋家滩村委会在7日内自行拆除大西北板材批发市场。
“村民不同意原定的安置方案，村委会也无能为力。”杜得仁说。
12月19日，在一片嘈杂与争执中，大西北板材市场化身一片瓦砾。据当地媒体报道，当天城关区组织了20个部门、500余人的联合执法队，对该市场进行了拆除。
城关区一位曾主抓过信访工作的官员告诉《民生周刊》记者，当日上午拆迁工作刚结束，宋家滩村的个别村民就去省委、省政府上访了。“好在村民没有出现闹访行为，等我们赶到省信访局时，村民还是同意和区政府对话。”
然而，当日下午举行的“对话会”在蔡明锡等村民看来却是毫无意义的。“区里领导希望我们为兰州的城市建设多做贡献。”
“十八大报告说，要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。” 此时，正值十八大闭幕不久，蔡明锡告诉《民生周刊》记者，宋家滩村村民在这里找到了敢于告官的信心。
2013年元旦刚过，在村民的授权和委托下，蔡明锡、王锡顺、任贵福、何华忠、俞有元5人作为维权代表来到北京，聘请专业律师王优银为自己维权。
“代理该案后，我发现一些关键性的行政审批文件都属于政府信息公开条例规定的可公开范围，于是在行政诉讼之前，让村民先申请信息公开程序。”王优银回忆说。
今年1月中旬至4月，蔡明锡等维权代表先后依法向区、市、省三级行政机关及其职能部门提出申请，申请公开与大西北板材市场拆迁及48.19亩集体土地征收有关的行政批文。
在此过程中，因质疑相关层级政府及其职能部门在用地批复、未履行政府信息公开义务、不予受理行政复议决定、《关于拆除集体土地上临时建筑的通告》下达及拆迁拆除行为违法，于是村民向兰州中院提起了行政诉讼。
4月8日起，兰州中院陆续受理蔡明锡等1102名原告起诉甘肃省人民政府、兰州市人民政府、兰州市城关区人民政府、兰州市发展与改革委员会、兰州市城关区住房和城乡建设局等单位，分别要求撤销政府征地批复行为、履行政府信息公开义务、撤销不予受理行政复议决定、确认拆除通告违法、确认拆迁行为违法等共14起行政诉讼案件。
8月21日至22日、9月9日至13日，兰州中院分两批公开开庭审理了该系列案件。
据四级高级法官、多年从事行政诉讼审判的兰州中院副院长郝光林回忆，被告一方虽位高权重，但审理前后并没有受到干扰。“案件庭审前后，我很担心会有涉案单位领导‘打招呼’，但政法委的领导让我不要受到任何干扰。”
10月11日，该系列案件经合议庭合议、审判委员会讨论决定，由兰州中院做出裁判：判决撤销甘肃省政府作出的不予受理行政复议决定3案、确认兰州市城关区政府和兰州市城关区住建局不履行政府信息公开义务违法各1案，其余9案分别以裁定或判决的方式驳回了原告的起诉或诉讼请求。
14案5胜。对于这样的一审结果，现场村民表现出异常的平静，这也令郝光林颇感意外。当时法院还调动了大批法警，在法院外维持现场秩序。“虽然只胜了5起（诉讼），但没想到你们还真敢判政府输。”现场有村民这样对郝光林说。
“杜式结局”
不过，当杜得仁得知裁判结果时，其宋家滩村村委会主任的职务已被依法罢免。
今年8月，该村半数以上村民曾联名申请罢免杜得仁及村委会班子成员。在村民向法院提起诉讼时，他们对杜已彻底不信任。
“主要是怀疑他为了配合政府尽快完成49.18亩土地的征收工作，在背离村民意愿的情况下，签订了征地补偿安置方案。”蔡明锡称。
今年8月26日，兰州市国土局、兰州市土地登记交易中心举行国有土地拍卖会，宗地编号为G1324号的77.041亩土地被来自福建的某公司拍得，土地用途为酒店、商业、办公及居住综合用地，摘牌价格为14.53亿元。而这宗土地未来将被规划建设成兰州北大门的地标性建筑。
兰州市国土资源局城关区分局副局长石小蓉向《民生周刊》记者证实，G1324号宗地包括了原本的大西北板材市场所在地。而兰州市国土资源政策法规处一工作人员亦称，根据现行法规要求，如果村民没有签署征地补偿协议，集体土地征收无法完成。
对于村民的质疑，杜得仁并不否认：“当时情况急得很，一边是板材大市场已被拆掉、新市场等着村里去接管；而另一边是村民不认可安置方案。作为村主任，我不得不为村集体的利益着想……”
城关区民政局局长杜月英称：“根据法定程序，9月28日宋家滩村‘罢委会’组织召开了全体村民大会，对现任村委会5名班子成员进行了罢免投票表决。因同意票数过半，5名成员被依法罢免。”
尽管如此，有村民调侃：“除非宋家滩村集体土地被征得一分不剩了，否则杜式结局就是下一届村委会主任的影子。”
11月5日，《民生周刊》记者结束在兰州当地的实地采访。一周后，十八届三中全会在北京闭幕。随后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中关于“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”的表述，引起了宋家滩村村民们的特别注意。
代理律师王优银向《民生周刊》记者表示：“如果把这14宗行政诉讼案拧干后展开，实际上是大中城市在城镇化进程中对土地过度依赖的结果。这一结果以农地变为建设用地过程中的国有化倾向为表现形式，让本该对集体土地拥有谈判权的农民提前退场。”