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城市，是人们诗意生活的地方。当前，北京正处于实现首都新定位、全面实现京津冀协同发展、全面建成高质量小康社会的关键时期。多年来，北京对城市管理体制进行了积极探索，城市管理体制经历了由综合到专业化，再由专业化到综合的历史发展过程。但由于种种原因，首都城市管理工作还存在着诸多问题，这些问题集中体现在基层管理工作中。如何解决这些问题？为各方所关注。
4月24日上午，由北京城市学院城市发展研究所、城市管理与科技杂志社、北京城市管理学会三家共同发起的“北京城市管理沙龙”正是一个沟通与交流的平台。首期沙龙以实践工作问题为导向，以“超大型城市基层管理工作面临的矛盾和问题”为主题，特别邀请了城市管理领域权威专家和北京城市管理领域基层管理者，谈基层改革实践创新之道，谈城市管理体制改革解惑之路。本刊整理出该沙龙的精彩发言，以期抛砖引玉，让更多的管理者与学者加入进来，共商北京城市管理的良法善治与多元共治。
全区推行城市环境分类分级管理标准化
西城区市政市容管理委员会主任刘戍东：西城区区域面积50.7平方公里，人口130万，占核心区面积的55%，是国家政治中心的主要载体。作为首都的中心核心区，西城区市政市容管理委员会近几年来在大力加强城市环境建设，推进城市管理创新改革方面取得了不俗的成绩。
西城区具有现代与传统共存、文明与落后同在、政治经济文化功能交织的特殊区情。既有光鲜亮丽的金融街、长安街沿线，也有如月坛南街大部委周边的老旧小区以及什刹海、大栅栏等文保区和平房区。不同区域的居民、环境使得西城区整体反差非常大。针对这一特点，这几年，我们也一直在反思如何面对不同的地区情况更好地管理城市，更加有效地解决城市管理中的一些难题。我们在城市管理机制方面进行了一些创新，在全区推行城市环境分类分级管理标准化试点工作，并最终建立城市环境分类分级管理标准体系。
城市环境分类分级管理模式，它不仅解决了城市环境管理的监控问题，而且解决了各个类型的管理目标、标准、方法问题，解决了环境管理标准“一刀齐”、考核“一刀切”和非重点地区环境建设薄弱问题，全面提升了城市管理效能与精细化水平。
我们从2014年开始，全区正式启动城市环境分类分级管理试点工作。西城区城市环境分类分级管理标准化工作有三个内容：
首先，这个城市管理分类分级标准不是凭空想象，而是对西城区城市管理经验的总结提炼。目的是解决上级部门跟区级部门之间管理的碎片化问题，这项工作由西城区市政市容委负责整合。把涉及到主要城市管理部门所有的标准、规章、规范进行梳理，部门之间标准不统一的一一协商，通过近两年的整合，最后形成了251项管理标准。
其次，充分了解与切实掌握辖区各个功能区域的环境特征和管理要素，制定城市环境分类分级管理标准体系。我委于2015年对我区七个功能区域的环境要素进行深入细致的摸底调查和分析，查实各个功能区域的概念性特征、地理位置特征、环境功能特征、公共服务设施特征、社会参与性特征，对人口特点、区位功能、人文特征3个基础性特性，以及建筑风格和属性、道路与交通特点、街道公共服务设施、园林绿化景观、商业和业态等7大环境要素进行深入研判与对比分析，形成各个功能区域环境要素对比表和特点图，为编制城市环境分类分级管理标准体系提供了翔实资料与需求依据。同时，按照区域功能主导、公共空间全覆盖、能够动态调整、便于末端研判等原则，在广泛调查研究与征求意见的基础上，将全区划分为7个政务活动区、2个金融商务区、3个繁华商业区、3个传统风貌区、1个交通枢纽区、10个公共休闲区和其他若干生活居住区，并重新勘察核实了各个区域的四至范围、面积、道路、网格和社区数量，纳入城管监督指挥中心平台与管理体系。2015年10月30日我区正式发布实施《西城区城市环境分类分级管理标准体系》，整个标准体系包含上述7大功能区域，涵盖市政道路、交通秩序、市容市貌等7大专业领域，以及城市环境建设、运行管理维护、执法考评等7大环节的“建、考、评”一体化、封闭式管理链与服务保障支撑体系。
第三，监管并举，确保标准体系有效实施。为了促进标准体系实施与应用，我们将所有收录标准下载，与自制标准一起，在发布令中与标准体系明细表形成链接，刻盘发放各成员单位，并将整个自制标准，以及相关工作手册和记录表格，一同印制发放各单位实施。同时，制订下发了《西城区城市环境分类分级管理综合标准体系实施工作方案》和具体《检查工作方案》，并严格督办落实；针对发现问题与收集上来的各成员单位意见，对《西城区小区物业管理规范》、《西城区城市环境功能区域监督评价规范》等10个标准进行了修订。
西城区城市环境分类分级管理标准化工作经过标准宣传、贯彻与实施，各城市环境建设管理单位工作职能进一步明晰，市政建设、环境治理、交通秩序、园林绿化、环卫保洁、工地管理等专业作业进一步规范，临街社会单位与商户参与“门前三包”积极性进一步提高，城管执法行为与能力进一步加强，环境问题发现与处置渠道进一步畅通，辖区功能区域分类管控能力与分级作业水平进一步提升。随着城市环境分类分级管理标准体系的发布，西城城市环境建设与管理工作进入了一个以标准化为引领的新时代。
善治方能良序
海淀区田村路街道办事处主任冯志明：城市，是一个特别吸引人的话题，曾经一提起城市就会让人产生无限美好的遐想，不知道从什么时候开始城市这个词跟病连在了一块，叫“城市病”。其实城市本身并没有病，而是城市里的人病了，问题出在管理及管理对象上，归根到底是人的问题。
作为基层城市管理者，困惑的具体问题很多，执法，常常面对“基层治理失灵”。研究城市管理问题不应该仅从单一的政府角度，要从社会、企业、公民等多个方面研究；研究城市管理问题，不能局限于管理，应从城市设计、城市规划、城市服务、城市发展等一系列链条上通盘考虑；城市问题的出现跟社区问题、文化问题，以及社会心态等问题紧密关联。 分析原因，从时代背景来看，我们现在正处于一个经济社会转型期，我们已经进入了城市化的时代，全国常住人口城镇化率已达56.1%，而户籍人口城镇化率远没有跟上；从城市发展规律来看，这个阶段各种城市问题将通过各种方式涌现出来，会让城市管理者应接不暇，现在需要采取措施为过去粗放式的发展买单了；从城市基础设施来看，很多设施陆续出现问题，这些问题跟民生关系紧密，但是城市管理者的方法、理念以及认识上，存在误区和盲点，有断档的地方；从治理主体来看，政府作为城市管理的单一实施者的局面没有改变，但是现在缺乏社会、企业、市民等利益相关方的参与机制。城市管理的二元对立结构应该在这个阶段向多元共治的互动模式进行转化，不能再是管理者和被管理者，整治者和被整治者之间的关系。从社会心态上看，社会心态对城市管理非常重要，如果不引导好民风，让人丧失社会约束，城市管理将难有突破，光靠基层执法者去整治永远是被动的。
基层的城市管理要遵从规范化、法治化、精细化、信息化、便捷化和灵活化原则。从城市管理到城市治理是一个大课题，需要解决好八个方面的治理问题。
（一）存量治理
城市管理中增量建设比较简单，难的是存量治理。什么是存量？是城市房屋、地块儿及具体管理点位等，既有的、有矛盾的、有历史纠纷的、没有处理过的。城市发展，要秉承“谨慎增量，盘活存量，睿智发展，精明增长”，在追求经济效益的同时，还应该倾向于环境的可持续发展和社会的公平。很多地区现在不应不加选择急于摊大饼式的膨胀，而应瘦身减肥，把一些城市臃肿的问题解决掉，建设紧凑城市。在城市问题上，我们没有摸着石头过河的资本了，否则“浮云”过后就是一片废墟。政府必须设定严格的绿线、红线和底线，地区更新从“项目-成本”导向，转向“多元统筹-价值”导向，更新存量利用方式，实现功能、空间、政策、资金、社会、计划、设施及利益的综合统筹。田村路街道近年来通过摸底调研，力争盘活城市中的存量资源，把辖区所有低效地块儿进行了分析规划，挖掘出了一批社区闲置废弃房屋，解决了一些历史遗留问题，改造了多处文化活动和便民服务空间，受到了群众的欢迎。
（二）前瞻治理
中国的城市建设过去大拆大建，发展快了，现在应该静下心好好研究一下遇到的问题，特别是将要遇到的问题。应该主动找病源，去病根，不能出现问题再被动地疲于奔命。要超前谋划，发现问题苗头，主动作为，减少被动。田村路街道作为城乡结合部目前交通问题不是很突出，但是随着新楼盘的居民入住，马上会面临交通拥堵和停车问题，这就需要未雨绸缪提前做好规划管理；比如雾霾控制问题，仅机动车停驶、去查烧烤摊还不够，而应该从根本上解决北京燃煤问题，特别是在运输环节上管控住煤进京。
（三）系统治理
城市是一个有机的生命体，我们应该进行系统整治，做链条式的治理，使城市有机更新，而不是局限在具体的方法里面。北京不仅有东城西城这样的核心区，还有一些郊区、城乡结合部和棚户区。也不仅仅是长安街、天安门，还有很多脏乱差的边边角角，这些都是这个城市的组成部分。我们应该有系统思维，树立城市整体治理观，通盘考虑遇到的问题，找到关键点，牵住牛鼻子。所以治理“城市病”单靠减人控人是不够的，应该在城市结构完善和城市功能的实现链条上下功夫。比如田村路街道关停废品收购站，不是关停就完了，看不住反弹怎么办？老百姓卖废品怎么办？我们把原地块儿建设了公园、停车场和体育场地，使之能有效可持续利用，同时在推动垃圾分类和建立社区废品回收点上做了些工作。从系统学来讲，城市是一个系统，研究城市问题，还要关注经济，关注社会，关注文化，推动各个方面协调发展，综合施策促进城市管理。
（四）短板治理
城市管理需要补短板的精神，过去大家习惯于去发挥比较优势，但是我们城市有很多短板，一个区域也有一个区域的短板。怎么办呢？不能简单去补短板，应该用长板带动短板，也可利用其他区域的长板，带动自身的短板来实现城市的发展。比如海淀区是科技创新中心核心区，有著名的中关村，科技是城市发展优势长板，应该好好思考如何用科技的优势带动城市管理、社区管理，并惠及民生。
（五）微观治理
通过对日本、新加坡、以色列、德国等国家，还有中国香港、台湾这些地区城市管理方法的学习，我们发现他们非常珍惜每一寸土地，想办法精耕细作，综合利用这些资源，每一个小地方他们都能玩出新鲜花样，这些理念方法对我们非常有启发。但是反观我们的城市粗糙管理比比皆是，有些土地房屋荒弃、闲置或被低效使用，很可惜，有的仅仅是治标，有的是运动式管理，没建立起长效机制，缺乏工匠精神，精细化意识、能力不够，对一个小环节和小点位缺乏深入持续破解，没有调动发挥所有人的积极性。在城市管理方面我们这么多年解决了有无的问题，但是没有做到精和细，虽然硬件条件好了，不代表管理水平高，相反这种急功近利式发展，会持续带来后续的城市问题。田村路街道制定了城市微观管理手册，也尝试提出了保洁、绿化和动态环境秩序标准，建设了多处“百微花园”和“一米菜园”。
（六）联动治理
城市管理不能头痛医头脚痛医脚，应该全面考虑周边的因素和与之相关联的其他城管问题，综合施策，这样的治理才是长效的治理，才会事半功倍。比如田村路街道在对工程施工车辆、大货车乱停放清理中发现，通过罚款、拖车等整治举措，街道内情况好多了，但这些车是不是就没了？不是，而是都跑到石景山区了，这就需要区域联动，联合执法，不能形成新的洼地和短板。把落后耗能产业疏解到北京周边就对吗？很多问题值得我们深思，因此，很多城市问题的确需要联动治理，应该把握方向性和平衡性，整体提升，统筹好辖区的资源，实现均衡发展。
（七）结构治理
主要是从产业布局和结构升级角度来阐述。部分地区规划中的产业依托与人口政策是自相矛盾的，既想引入企业又排斥外来人口。城市需要一个科学的结构，差异化定位并合理发挥其功能，实现地区均衡发展，不能把所有的城市都建成“精英型”城市。现在北京解决“城市病”的问题，采取的方法是减人控人，调整业态，疏解关停市场等办法。市发改委也出台了一些禁限目录，但是这个问题还得再往深往细做。地下室关了，群租房关了，人就走了吗？我们还得在城市结构上想问题。建议每个街镇都找到统计、财政、税务、公安和发改等部门，对辖区人口、业态、利润、税收、能耗进行分析，把各行业做一个区域的细分，看看从业人数有多少，劳动生产率是多少，税收是多少，甚至亩产人均、单位消费、能耗是多少，同时还得研判它未来几年的趋势。看趋势就是看发展，我们的管理口径是动态的，有的行业现在可以支持它，但三年以后未必了；有的行业现在可以遏制它，但两年之后可能要支持它。这些都需要做一些中长期的研判和评估。 （八）关系治理
关系指人和人的关系，人和政府的关系，企业和企业的关系等。如果不解决这些关系问题，社会就会无序，失序，善治方能良序，失管导致无序，人心散了就不好管了。应该在社会秩序、社会管理方面下一些功夫，引导好一些乡规民约、风俗礼仪等。中国是个人情社会，更是个关系社会，形成天然的社会关系网，同时也是个社会约束网，如果不对这张网加以利用的话，就太可惜了。应该在人的社会约束方面下功夫，在文化角度上多想办法。田村路街道就是本着“五化”的治理逻辑，即从“净化、绿化、美化、优化、文化”切入。最开始是净化，天然条件差没关系，但是街道得干净；然后是绿化，大打环境牌，见缝插绿、疏解建绿、拆违增绿、拆墙透绿；还要美化，即艺术介入社区，文化介入社区，把整个街道社区的环境变得活泼灵动；接下来还要优化，就是要把一些优势产业放大，形成比较好的城市产业布局结构；最后是文化，所谓的“以人化人”，通过一些文化的手段达到长效的治理。
现在有一个词叫社会张力，就是因为社会结构转型升级，各种社会力量之间呈现某种程度的紧张状态。在基层感觉社会问题比较复杂，解决这些问题，我体会思想方法很重要：第一要进行摸底研判，要把互联网思维和工匠精神结合；第二是底层设计特别重要，上边有战略还不够，底层设计是非常重要的；第三是基层实操很重要，关键是做小事，关键是看结果，特别需要划句号精神和打叉精神；第四是要有科学精神和人文情怀；第五是视角和维度的问题，辩证法讲一分为二、一分为三，或者一分为多，指的是站在现在看未来的城市管理，或从未来的角度看现在的城市管理，这就是视角问题；治理维度就是说要从全方位的立体多维角度去思考城市管理，比如考虑对人的约束可分为权治、德治、法治、自治和文治等若干方面，这是横坐标；还要分析对思想有什么约束，对行为有什么约束，这是纵坐标；立体坐标是对人的即时约束和长效约束，在实施治理举措时一定要综合考量。所以研究基层城市管理就要把握阶段论、方法论、矛盾论和实践论，哲学思维对城市管理会有比较好的帮助。
城市管理要把三个作用结合起来
清华大学公共管理学院教授王有强：我想通过讲一个现象，来让我们思考城市管理问题，即我们通常说的小故事大道理。我开车去学校，到成府路有一个十字路口，这个十字路口交通非常繁忙，四车道，两直行，两左拐，一右拐。直行到清华大学正门，右拐到五道口，左拐往北大方向。这个十字路口交通状况我几年观察下来，发现它有一个动态的变化。在2002年，那个时候车不算多，早上高峰期时基本上两条左行车道、两条直行车道，大家都是按照规矩来。后来随着车越来越多，慢慢就开始变化了，直走车道有若干辆车会开到前面往左拐，因为赶时间。最近我发现两条直行车道左边这条基本上已经变成左行车道了。如果不熟悉这条道的朋友开车，会发现这个直行车道特别慢，因为前面有很多车是左拐的，左转灯很短，这些左拐车一停，就把后面直行车辆挡住了。现在，越来越多的人注意到这个问题，就开始选择走两条直行车道右边的车道，这样就使得两条直行车道右边车道上的车排队很长，把右行车道出口挡住了，右拐的车也拐不出去。这可能是交通高峰时段十字路口交通一个很普遍的现象。这些没有按照车道标识行驶的人都没有遵守交通规则，但是，是不是这些人都是“坏人”呢，可能不是，只是他们有刚性的需求，着急上学，着急上班，当然这不能成为可以不遵守交通规则的理由。从这样一个小故事，我想谈谈我对于城市管理的一些思考。
今天沙龙的主题是“超大型城市基层管理工作面临的矛盾和问题”，这的确是我们国家面临的一个非常独特问题。独特性在哪里呢？总结下来三个字：多、大、快。刚才冯主任讲得很好，“城市病”不是说城市有病，而是在这个城市里面的人有病，如果是一个人有病，不会有什么问题，很多人有病就麻烦了。我们城市人口非常多；我们城市里人的组成差异性很大，而且随着城市发展，差异性会越来越大，这种差异性是客观的，由于收入水平、教育水平和来自的地域差别；北京城市发展很快，以前北四环这里还没有楼，现在有了很多楼，有了楼就会有人。这个“多、大、快”就是引发“城市病”的主要根源，也就是我们城市管理面临的现实挑战。
因此，我认为做好城市管理要把三个作用结合起来：
第一，一定要利用好技术的支撑性作用。比如前面讲到的十字路口交通问题，通过很多技术手段，如摄像头监控，红绿灯智能化技术等，可以得到很大的改观。
第二，一定要加强制度的基础性作用。城市管理要重视基本的制度建设，比如交通管理规章制度等，这些是城市交通管理的基础。
第三，一定要重视文化的关键性作用。我早上开车经过成府路十字路口时，常常会想，可不可以出一个红头文件来有效管理交通秩序，确保每个人都严格按照行车道路标识开车。这涉及相当大的监督执行成本。然而，对于在这样的交通情境下应该如何按照行车道路标识开车，以实现交通有序运行，是一个不需要分析判断的常识，每个驾驶者都能够做的简单决策。现实中，在这类情形下，要实现人们的自律，需要文化的力量，也就是不依靠明确的规章条文和强制力量，而是通过公众舆论、价值取向、道德评判等方式，来支配、调节和规范人们的行为。
要明确城市的管理主体，回到前面说的交通现象，这是企业解决不了的，也是戴红袖章的协管员解决不了的。一个指头解决不了的问题，我们把五个指头组织起来成为一个拳头就能改变局面。所以政府的作用是核心的，政府能把企业和社会组织的力量最有效的协同起来，共同应对城市管理的现实挑战。
城市管理要走出传统行政管理的范式
住建部政策研究中心研究员翟宝辉：传统的行政管理范式是指标层层分解、层层加码，纵向一般粗、横向均质化。而城市管理则有很大不同。就像刚才刘主任谈到的，北京的金融街和同是北京的大栅栏是两个完全不同的区域，空间形式、业态性质、运行主体、服务要求完全不同，怎么可能用同一个标准，同一个政策，同一个文件把它们面临的所有问题统统解决呢？我从2002年开始做政策研究，写了许多文件草稿，有的甚至形成了政策，但我发现文件起草过程中所遵循的一些原则或脉络落到实处难度很大。其实几乎所有的政策都存在这样的问题，因为政策出台的前提假设是上下一般粗、横向均质化的，尽管很多时候已经注意了多样化、发展阶段差异等特殊性，但政策的一致性是基本要求。中国这么大，没有政策肯定不行，搞一个统一政策也不行，所以大家越研究越纠结。 难道就没有出路吗？其实是有的，那就是允许地方结合本地实际创新，当然前提必须清楚正确。我今天要强调的是区分“市”和“城市”的不同，区别“城市管理”和“行政管理”。中国的“市”是由民政部命名的，分为“设市城市”和“建制镇”两种，总共有2万多个，这可以理解为行政管理意义上的“市”；而城市是指基础设施和公共服务设施完善成网的区域。就北京来说，北京市有多大？北京市一万六千八百平方公里，是指北京市人民政府辖域面积，而北京城市有多大？往大里说也就六环以内，设施完善的地方才能叫城市，设施不全的地方还是乡村，它们的区别就在这里，新型城镇化战略提出的城乡基本公共服务均等化就是要弥合这种差距，但需要一个过程。而我们现在用的管理模式是对全域的，是传统的行政管理范式，这是在市域范围内进行城市管理的误区。
城市管理的特点是由基础设施和公共服务设施完善成网并不断运行决定的。城市管理涉及的任何一件事情都要牵扯到七八个委办局，没有相互协调就办不成事，协调不到位就会出问题，所以城市管理必须突破传统行政管理范式，实施城市综合管理。
城市综合管理强调部门间的配合、相关单位间的协同，需要依赖协调机制，就像北京奥运期间的环境建设办公室，可以协调多个机构和部门。
城市综合管理需要市民的广泛参与和法律法规的教化，前者是城市治理的理念，后者是多国实践经验的升华。新加坡市民素质比较高，这是事实，但高额罚款，甚至鞭刑是市民遵守规矩的重要法宝；香港市民秩序意识高，也是高额罚款和严惩的教化起了作用，从生态公园折带一枚树叶出来，罚款24000港币，抽烟烟蒂不投入指定位置，罚款25000港币并处半年拘役；我们的酒驾入刑大大遏制了酒驾行为。所以我认为城市管理的关键还是靠落地的研究和地方立法。
说到底，城市管理要突破传统行政管理的范式，因地制宜。
要认识城市模数
全国市长研修学院原常务副院长王忠平：像北京这样的超大型城市是全世界罕有的，因此这个超大型城市怎么管理是一个大课题。
城市管理最重要的是体制问题，如果体制设计不好，管理是没法正常进行的。我赞成说在体制有缺陷的情况下，靠人的觉悟，靠人的配合性来改进城市管理。这也确实是我们的优势，但是绝不能说因为我们有这样的优势，我们就不要体制了。如果离开体制去研究管理问题，热情有可能是对体制的冲击元素。
理顺城市管理体制首先就是要明确市、区、街道的纵向分工问题。我认为市一级的管理应该是宏观的管理，但它不能是直接的作战部队；区级的管理应该是实体管理，市级的政策都需要通过区这个环节来落实；那么区和街道是什么关系？街道这级组织从建国以来就不是一个完整的一级政权组织，它是区政府的派出机构。首先要准确理解什么是派出机构，它的实质是区政府职能的延伸。派出机构和被派出机构应该形成什么样的工作机制，我觉得需要认真研究。以北京市政市容委系统为例，如果区一级政府是城市市容管理主体，那么街道作为派出机构主要的任务就是监督巡查，包括违章建筑、乱扔垃圾等。而一些社会保障、社区服务等工作，就应该委托派出机构实行常态化管理。如果明确这样的分工，按照这个分工设计出一个系统的框架、运营机制和具体操作办法，应该是城市管理者思考和努力的方向。
我们天天研究城市，到底什么是城市？其实可以把城市看作是一个工具，或者就是一架机器，这个工具/机器到底为谁服务？是为市民服务的。我们的政府管理者是干什么的呢？是维护这架机器正常运行的工程师。这架机器设计的合理，运行的健康，市民就收益。中国的城市人口统计分类复杂，狭义的城市人口是户籍人口或常住人口。这个统计在计划经济时代需要发放各种票据时是有用的，但在市场经济条件下，在开放的经济环境中，城市人口应该是最大口径的城市人口，应该是在某个时间点在这个城市里存在的人，都属于这个城市的人口。城市这架机器也应该是按照这样的人口系数来进行设计和维护的，来提供服务的。所以，我们这个城市政府还要有一个重要功能就是办“市民学校”，对市民进行培训，让市民都了解这架机器的功能，了解这架机器的运行原理，有效地掌握和使用这架机器。这种培训应该是常态的任务。比如农民工进城，并不是他今天进城，明天就是真正的市民了，他得学会使用这架机器。如果政府教他学会使用这架机器，等于减少了城市管理难度。
都说城市很复杂，其实说简单也很简单，因为城市是按照一定“模数”不断叠加的过程。我认为城市应当是有模数的，所谓的城市模数，简单说就是把城市的基本组成单元比作集装箱，城市的发展就是标准集装箱的不断延伸和叠加。无非是大城市集装箱叠加的多一些，小城市集装箱叠加的少一些。但是每一个集装箱的模数都是有相同性的。在这种情况下，研究城市标准我认为很重要。首要的标准就是城市基本组成单元的标准。所以我非常赞成制定城市标准，不光是城市管理标准，还有城市建设标准，城市运行标准。北京市这样的超大型城市是有立法权的，如果率先在北京制定出一个城市标准，我觉得对全国都有示范意义。
政府管理者也需要管理
北京市社会科学院管理所所长施昌奎：北京的政务服务中心体系有“四级”：“市政务服务中心”、“区政务服务中心”、“街道、乡镇政务服务中心”和“社区、村政务服务中心”。为了进一步提升政务服务水平，树立良好的政府新形象，政务服务中心应做到“五统一创新”。
第一，统一名称和标识，树立政府新形象。目前各区各级政务服务中心的称呼各不相同，大多数称为政务服务中心，但也有叫行政服务中心或行政服务大厅的，LOGO也不尽相同。政务服务中心是政府的脸面，因此，统一“四级政务服务中心”的名称和标识非常重要。
第二，统一网络系统，提高办事效率。目前各类专网专线太多且互不兼容，给基层政务服务点带来了诸多不便，也造成了网络资源的浪费和不经济，因此，整合网络资源，打造“一网通”的政务服务网络系统，对提高基层政务办理效率意义非常重大。 第三，统一事项标准，优化办事流程。目前只有一部分区实现了事项办结的标准化，比如说东城区和密云区，但大多数区还没有开展事项审批的标准化工作。因此，整理全市审批事项的标准化成为下一步政务服务改革的重要内容。
第四，统一队伍建制，提升政务服务人员素质，保障窗口人员的合法权益。目前由于人员不整、缺编少编、奖惩手段不足等诸多原因，造成政务服务队伍整体水平不高，处理紧急事务能力欠缺。同时，窗口人员的合法权益也得不到有效保障，造成工作人员的压力较大。因此，提升政务服务人员素质，保障窗口人员的合法权益也是化解社会矛盾的有效途径。
第五，统一考评机制，加强政务服务管理力度。目前“四级政务服务中心”的考评办法不一且由不同层级的政府部门进行绩效评估与考核，因此，很难开展全市的创新评优活动。
第六，总结经验，创新政务服务方式和服务模式。随着公共服务需求的日益多元化，基层政务服务中心需要创新政务服务方式和服务模式，以便提供更加具有个性化的政务服务，满足日益增长的多元化需求。比如说，东城区通过给企业挂牌，授权企业为居民和客户代办政府服务的做法，创新了政府购买服务的新模式。再比如说，密云区“前店后厂”的做法是窗口接件，后台审批，审批后再通过窗口返还给申办人，申办人与审批人不见面，避免了寻租行为。总之，这些具有个性化的创新做法正是未来城市基层管理所急需的。
建立城市整体治理模式
北京城市学院城市发展研究所所长张耘：伴随近20年城市化快速推进，城市规模急速扩张，1995年北京市常住人口为1251.1万人，到2015年为2170.5万人，20年间常住人口增长了900.5万人，将近一倍；年均增长45万人，年递增率为2.79%。人口规模的急速扩张是与城市建设的快速推进相辅相成的；近20年间，北京城市快速“长大”，城市边沿已经扩展到六环。伴随着这两个快速（人口规模、城市空间）扩张，同时在经济社会体制改革的催化下，北京的“大城市病”也以超过城市发展的高速度迅速形成。当事物发展到极致便走向它的反面，这一切推动北京发展的进程走向一个新的拐点，即：北京城市发展已经从大规模建设扩张阶段，转为建管结合、以管为重的新的历史阶段。其转变的基本标志有三：其一，城市人口增长速度放缓；其二，城市功能从不断的集聚叠加衍生到功能疏解；其三，“城市病”极为严重，直接威胁城市运转安全，已经到了不得不解决的最后关头。显然这一历史阶段转变的动力来自于导致城市无法正常履行其基本功能的严重“大城市病”，这是发生转变的内因；而中央政府对北京城市功能的重新定位是其转变的外因，成为转变的助推力。
从城市管理角度，城市发展阶段的升级要求城市管理从细密专业分工管理为主的格局向基于专业化管理的城市整体统筹治理格局转变。因为在城市规模迅速扩张阶段所形成的专业化分工管理为主的格局，在顺应了高度复杂、高度专业化行业管理要求的同时，也带来了因为缺乏整体统筹而效率低下的问题，并且这一问题随着专业化分工的发展而日益凸显和尖锐起来，这与专业化分散管理模式自身先天的问题有关。作为专业化管理者，必然会从本专业的需要出发实施管理，专业化的需要与系统整体运行的不匹配是经常发生的现象；专业化管理部门之间、专业化管理部门与城市管理整体系统之间的不平衡、冲突伴随着专业化管理分工水平的不断加深而日益严重，这种不平衡往往会制约城市管理整体效率的提升。这就需要一种力量统筹各个城市管理子系统，使其在按照自己的“轨道”自转的同时，在合适的时间、在特定的空间与其他子系统形成合力，推动整个城市管理母系统“顺畅公转”；即，从整个城市系统正常运转的角度看，对子系统分别实施的专业化管理，本质上必然要求在母系统层面建立强大的综合管理协调功能与之匹配。综合协调管理功能与专业化分工管理成为城市管理系统这一事物的两个方面，作为对立统一体，两者互相依存、相互影响、对立统一、缺一不可。
正是基于上述考虑，我认为，解决特大城市专业化分工管理模式效率低下问题的路径是要确立基于城市运转基本支撑系统的整体治理模式。
首先，城市运转基本支撑系统（以下简称基本支撑系统）是指对于城市市民生活与生产具有基础性、广泛关联性、不可替代性作用的保障城市运转最基本的基础设施体系与管理体系。城市运转的基本支撑系统包括两大部分：一是城市生命线系统，二是以城市环境安全保障为核心的城市环境系统。由于这两大子系统的运转直接关系到整个城市的安全运转问题，所以，城市的整体治理也应首先从这一系统开始；
其次，整体治理就是以城市运转基本支撑系统作为一个整体来实施治理。核心是针对这一系统的运营特性，从系统整体上对其实施整体统筹与综合协调管理。城市运转基本支撑系统整体治理的核心在于：要建立一个高于一般行业管理部门的、以综合管理、统筹协调为基本职责的“城市运转基本支撑系统整体治理委员会”，以此为核心构建城市整体治理体系。
北京城市基层治理的深层次思考
北京大学政府管理学院教授万鹏飞：自2015年底中央城市工作会议召开后，城市治理问题进入国家重要议事日程，北京市也召开了城市工作会议。政界和学界或是进行专题调查研究，或是举办学术沙龙，或是开展课题研究，这自然是一种好的现象。北京作为首都，作为个性特征很强的超大城市，亟需从国家战略和北京市实际情况出发，深层思考城市治理中存在的问题，提出可行的应对之策。这里围绕超大型城市基层管理工作呈现的问题，谈谈自己的思考。
一、 问题的限定
我们这里谈的问题不是北京的交通拥堵、空气污染、人口无序增长等所谓的大城市“病”问题，而是北京市城市治理中重要和基础环节中所呈现的问题，即基层管理工作存在的问题，进一步而言就是街道办事处功能定位、街道办事处与区政府及其职能部门之间的权力关系。
二、 根本问题究竟在哪里
现在大家谈大城市“病”的比较多，但对为什么出现大城市“病”探讨得不够。在我看来，根本原因与我们的治理理念、治理结构和治理能力存在着巨大的关系。大城市“病”是表象，而表象背后的治理“病”才是更需要正视和面对的、更严重的城市“病”，这是“病”根。 第一，治理理念上存在两大问题：一是靠经验、凭直觉，抓当下。对于相对封闭、流动性差、社会关系简单、人口相对少的治理环境来讲，上述理念有其存在的理由，也不会造成严重的后果。但是，目前的环境是，城市越来越开放，人流、资金流和信息流等各种要素的流动性越来越强，社会关系越来越复杂，人口越来越多。原来的理念已严重与现实脱节，决策者决定稍有不慎，造成的后果更严重；二是“我决定，你执行”。目前，政府间权力关系安排背后的一个核心理念就是“我决定，你执行”，主要内容是各级政府之间权力的边界不清楚，每级政府干的事情几乎是重叠和一致的，上面决定，下面执行，上面让干什么，下面就干什么。
第二， 法律上，有关城市基层治理的立法进程相对滞后。现行城市街道办事处的设置的法律可追溯至1954年的两部法律：
一是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过）（以下简称组织法），该法42条第三款规定：市辖区、不设区的市的人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关； 二是《城市街道办事处组织条例》（同年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）（以下简称条例），具体内容如下：（1）成立目的：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关”。（2）成立条件：一是人口条件，“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处”；二是程序条件，“街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。（3）空间范围：“街道办事处的管辖区域，一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”。（4）职能及授权：街道办事处的任务有三项： 一是“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项”，但“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务”；二是“指导居民委员会的工作”；三是“反映居民的意见和要求”。（5）人员与工资：“街道办事处设主任一人，按照工作的繁简和管辖区域的大小，设干事若干人，在必要的时候，可以设副主任一人。 街道办事处共设专职干部三人至七人，内有作街道妇女工作的干部一人。街道办事处主任、副主任、干事都由市辖区、不设区的市的人民委员会委派。街道办事处的办公费及工作人员的工资，由省、直辖市的人民委员会统一拨发。”
组织法是宪法性法律，是有关街道办事处的最高法律。自1954年以来一直至2015年最近修改的组织法，原有规定几乎无任何相关变动。值得注意的是“条例”。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止该“条例”。但自那时以来，一直没有见新条例出来。街道办事处的法律地位呈现一种很奇特的状态，即街道办事处的主要法规性文件已经废除，但是街道办事处的作为宪法性的制度安排还继续存在，只是无任何进一步的具体规定。
就北京市而言，1998年北京市以政府令的形式颁布了《北京市街道办事处工作规定》（以下简称《规定》），中心内容在街道办事处任务和职责进一步规定上。在区街权力关系上，《规定》指出，“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府管理职能”（第二条）。“区人民政府有关职能部门不得直接向街道办事处布置任务；确需街道办事处协助完成的工作，必须报区人民政府批准，由区人民政府主管街道工作的机构统一协调和部署”（第二十一条）。规定体现了1954年条例的精神，区街权力关系总体明确。但问题是，2009年国家废止1954年条例后，北京市既没有修订其规定，也没有明确原有规定是否继续有效，这给区街权力关系带来了很大的不确定性。
三、出路何在
首都的城市发展已经进入一个新阶段，以疏解北京非首都功能，治理大城市“病”为核心的京津冀协同发展战略正在稳步推进和实施，国家对北京市的城市治理提出了新的要求。在这种背景下，加强对北京城市基层治理问题的研究必须提上议事日程。
第一，理念——树立科学、法治和民主三大理念。
一是科学理念。城市治理是跨学科、多领域、综合性的复杂事务，应以科学的理念研究城市，以科学的理念来管理城市。首先，应加大对首都城市发展的学理性的研究。以学理支撑推动城市治理的改革，以改革来促进学理性研究。具体来说，就是在实证调查和研究的基础上，搞清楚首都城市发展历史和现状，找出存在的问题，从北京的城市功能定位和发展目标定位出发，提出有前瞻性、针对性和操作性的对策。其次，建立和完善事前预估、事后评估机制。政府决策的事前预估即所谓的社会影响评估（social impact assessment），是指政府在具体决策实施前对因为该政策实施有可能造成的社会后果进行事先的评估。在欧美国家，社会影响评估已经成为决策科学化的重要工具而被广泛使用。在城市治理环境日渐复杂的今天，社会影响评估机制的建设应尽快进入议事日程。事后评估即北京市政府已经实施的绩效评估，已经实施多年，取得了一定的成效，但需要加大社会评估所占的比重，加大评估结果的公开力度。二是法治理念。治理城市应从主要依靠动员手段和行政手段逐渐改变为主要依靠法律手段。要加强对与城市治理相关法律研究，学习和借鉴世界超大城市法律制定和实施的经验，构建具有中国特色、首都特点的城市法治体系，让城市治理更加依法、更加有序、更加有预期。三是民主理念。应通过制度建设，不断强化公仆意识、服务意识、公开意识、公众参与意识、权利和义务相统一意识等，逐步实现城市治理的共建、共享、共治。
第二，法律——应加快政府间权力关系的立法进程。
从法律上来讲，城市基层政府官员是城区政府，街道办事处只是其派出机关。但对北京这样超大型城市来讲，街道办事处事实上已经成为一个行政管理层级，尽管其不是一级政府。因此，具有首都功能的北京，其政府层级和行政区划是否可以做一些特别的安排，很值得思考。这不仅是一个重要法律问题，也是一个重大理论问题，需要另文专门研究，这里重点谈区街权力关系。在这次会议上，一些区街的官员从学术角度提到，能否将市区街间权力关系作差异化的划分？这是一个非常重要的问题。从国家层面来说，这个问题涉及到宪法和组织法的修订；从北京市层面来讲，涉及到有关街道办事处规章的修改。能否修改先不说，先从学理角度谈谈，可能更为有益。从世界各国经验看，无论是联邦制国家还是单一制国家，其政府间权力关系所遵循的原则是相通的。不管是中央政府和地方政府之间，还是地方政府之间，它们都有各自的权责范围，具有差异化的分工，在其权责范围内，各级政府具有相对独立性和自主权。地方政府管理的事务实际分为两大部分：自主事项和中央政府交办事项。一个良好的政府间权力体制应该是政府集权和行政分权并行不悖的体制。对于北京来说，自己可以探索和尝试的是，考虑修订现行城市街道办事处规定，明确区政府和街道办事处各自的权责范围，赋予街道办事处相对独立的自主权。对于那些需要交由街道办事处完成的事项，应尽最大可能作预先的公开和列举，并用规范性文件固定下来，将区街关系建立在相对稳定的、可预期的法律基础之上，构建区街之间有分工、有协作的新型体制。
（责任编辑：黄荔）
4月24日上午，由北京城市学院城市发展研究所、城市管理与科技杂志社、北京城市管理学会三家共同发起的“北京城市管理沙龙”正是一个沟通与交流的平台。首期沙龙以实践工作问题为导向，以“超大型城市基层管理工作面临的矛盾和问题”为主题，特别邀请了城市管理领域权威专家和北京城市管理领域基层管理者，谈基层改革实践创新之道，谈城市管理体制改革解惑之路。本刊整理出该沙龙的精彩发言，以期抛砖引玉，让更多的管理者与学者加入进来，共商北京城市管理的良法善治与多元共治。
全区推行城市环境分类分级管理标准化
西城区市政市容管理委员会主任刘戍东：西城区区域面积50.7平方公里，人口130万，占核心区面积的55%，是国家政治中心的主要载体。作为首都的中心核心区，西城区市政市容管理委员会近几年来在大力加强城市环境建设，推进城市管理创新改革方面取得了不俗的成绩。
西城区具有现代与传统共存、文明与落后同在、政治经济文化功能交织的特殊区情。既有光鲜亮丽的金融街、长安街沿线，也有如月坛南街大部委周边的老旧小区以及什刹海、大栅栏等文保区和平房区。不同区域的居民、环境使得西城区整体反差非常大。针对这一特点，这几年，我们也一直在反思如何面对不同的地区情况更好地管理城市，更加有效地解决城市管理中的一些难题。我们在城市管理机制方面进行了一些创新，在全区推行城市环境分类分级管理标准化试点工作，并最终建立城市环境分类分级管理标准体系。
城市环境分类分级管理模式，它不仅解决了城市环境管理的监控问题，而且解决了各个类型的管理目标、标准、方法问题，解决了环境管理标准“一刀齐”、考核“一刀切”和非重点地区环境建设薄弱问题，全面提升了城市管理效能与精细化水平。
我们从2014年开始，全区正式启动城市环境分类分级管理试点工作。西城区城市环境分类分级管理标准化工作有三个内容：
首先，这个城市管理分类分级标准不是凭空想象，而是对西城区城市管理经验的总结提炼。目的是解决上级部门跟区级部门之间管理的碎片化问题，这项工作由西城区市政市容委负责整合。把涉及到主要城市管理部门所有的标准、规章、规范进行梳理，部门之间标准不统一的一一协商，通过近两年的整合，最后形成了251项管理标准。
其次，充分了解与切实掌握辖区各个功能区域的环境特征和管理要素，制定城市环境分类分级管理标准体系。我委于2015年对我区七个功能区域的环境要素进行深入细致的摸底调查和分析，查实各个功能区域的概念性特征、地理位置特征、环境功能特征、公共服务设施特征、社会参与性特征，对人口特点、区位功能、人文特征3个基础性特性，以及建筑风格和属性、道路与交通特点、街道公共服务设施、园林绿化景观、商业和业态等7大环境要素进行深入研判与对比分析，形成各个功能区域环境要素对比表和特点图，为编制城市环境分类分级管理标准体系提供了翔实资料与需求依据。同时，按照区域功能主导、公共空间全覆盖、能够动态调整、便于末端研判等原则，在广泛调查研究与征求意见的基础上，将全区划分为7个政务活动区、2个金融商务区、3个繁华商业区、3个传统风貌区、1个交通枢纽区、10个公共休闲区和其他若干生活居住区，并重新勘察核实了各个区域的四至范围、面积、道路、网格和社区数量，纳入城管监督指挥中心平台与管理体系。2015年10月30日我区正式发布实施《西城区城市环境分类分级管理标准体系》，整个标准体系包含上述7大功能区域，涵盖市政道路、交通秩序、市容市貌等7大专业领域，以及城市环境建设、运行管理维护、执法考评等7大环节的“建、考、评”一体化、封闭式管理链与服务保障支撑体系。
第三，监管并举，确保标准体系有效实施。为了促进标准体系实施与应用，我们将所有收录标准下载，与自制标准一起，在发布令中与标准体系明细表形成链接，刻盘发放各成员单位，并将整个自制标准，以及相关工作手册和记录表格，一同印制发放各单位实施。同时，制订下发了《西城区城市环境分类分级管理综合标准体系实施工作方案》和具体《检查工作方案》，并严格督办落实；针对发现问题与收集上来的各成员单位意见，对《西城区小区物业管理规范》、《西城区城市环境功能区域监督评价规范》等10个标准进行了修订。
西城区城市环境分类分级管理标准化工作经过标准宣传、贯彻与实施，各城市环境建设管理单位工作职能进一步明晰，市政建设、环境治理、交通秩序、园林绿化、环卫保洁、工地管理等专业作业进一步规范，临街社会单位与商户参与“门前三包”积极性进一步提高，城管执法行为与能力进一步加强，环境问题发现与处置渠道进一步畅通，辖区功能区域分类管控能力与分级作业水平进一步提升。随着城市环境分类分级管理标准体系的发布，西城城市环境建设与管理工作进入了一个以标准化为引领的新时代。
善治方能良序
海淀区田村路街道办事处主任冯志明：城市，是一个特别吸引人的话题，曾经一提起城市就会让人产生无限美好的遐想，不知道从什么时候开始城市这个词跟病连在了一块，叫“城市病”。其实城市本身并没有病，而是城市里的人病了，问题出在管理及管理对象上，归根到底是人的问题。
作为基层城市管理者，困惑的具体问题很多，执法，常常面对“基层治理失灵”。研究城市管理问题不应该仅从单一的政府角度，要从社会、企业、公民等多个方面研究；研究城市管理问题，不能局限于管理，应从城市设计、城市规划、城市服务、城市发展等一系列链条上通盘考虑；城市问题的出现跟社区问题、文化问题，以及社会心态等问题紧密关联。 分析原因，从时代背景来看，我们现在正处于一个经济社会转型期，我们已经进入了城市化的时代，全国常住人口城镇化率已达56.1%，而户籍人口城镇化率远没有跟上；从城市发展规律来看，这个阶段各种城市问题将通过各种方式涌现出来，会让城市管理者应接不暇，现在需要采取措施为过去粗放式的发展买单了；从城市基础设施来看，很多设施陆续出现问题，这些问题跟民生关系紧密，但是城市管理者的方法、理念以及认识上，存在误区和盲点，有断档的地方；从治理主体来看，政府作为城市管理的单一实施者的局面没有改变，但是现在缺乏社会、企业、市民等利益相关方的参与机制。城市管理的二元对立结构应该在这个阶段向多元共治的互动模式进行转化，不能再是管理者和被管理者，整治者和被整治者之间的关系。从社会心态上看，社会心态对城市管理非常重要，如果不引导好民风，让人丧失社会约束，城市管理将难有突破，光靠基层执法者去整治永远是被动的。
基层的城市管理要遵从规范化、法治化、精细化、信息化、便捷化和灵活化原则。从城市管理到城市治理是一个大课题，需要解决好八个方面的治理问题。
（一）存量治理
城市管理中增量建设比较简单，难的是存量治理。什么是存量？是城市房屋、地块儿及具体管理点位等，既有的、有矛盾的、有历史纠纷的、没有处理过的。城市发展，要秉承“谨慎增量，盘活存量，睿智发展，精明增长”，在追求经济效益的同时，还应该倾向于环境的可持续发展和社会的公平。很多地区现在不应不加选择急于摊大饼式的膨胀，而应瘦身减肥，把一些城市臃肿的问题解决掉，建设紧凑城市。在城市问题上，我们没有摸着石头过河的资本了，否则“浮云”过后就是一片废墟。政府必须设定严格的绿线、红线和底线，地区更新从“项目-成本”导向，转向“多元统筹-价值”导向，更新存量利用方式，实现功能、空间、政策、资金、社会、计划、设施及利益的综合统筹。田村路街道近年来通过摸底调研，力争盘活城市中的存量资源，把辖区所有低效地块儿进行了分析规划，挖掘出了一批社区闲置废弃房屋，解决了一些历史遗留问题，改造了多处文化活动和便民服务空间，受到了群众的欢迎。
（二）前瞻治理
中国的城市建设过去大拆大建，发展快了，现在应该静下心好好研究一下遇到的问题，特别是将要遇到的问题。应该主动找病源，去病根，不能出现问题再被动地疲于奔命。要超前谋划，发现问题苗头，主动作为，减少被动。田村路街道作为城乡结合部目前交通问题不是很突出，但是随着新楼盘的居民入住，马上会面临交通拥堵和停车问题，这就需要未雨绸缪提前做好规划管理；比如雾霾控制问题，仅机动车停驶、去查烧烤摊还不够，而应该从根本上解决北京燃煤问题，特别是在运输环节上管控住煤进京。
（三）系统治理
城市是一个有机的生命体，我们应该进行系统整治，做链条式的治理，使城市有机更新，而不是局限在具体的方法里面。北京不仅有东城西城这样的核心区，还有一些郊区、城乡结合部和棚户区。也不仅仅是长安街、天安门，还有很多脏乱差的边边角角，这些都是这个城市的组成部分。我们应该有系统思维，树立城市整体治理观，通盘考虑遇到的问题，找到关键点，牵住牛鼻子。所以治理“城市病”单靠减人控人是不够的，应该在城市结构完善和城市功能的实现链条上下功夫。比如田村路街道关停废品收购站，不是关停就完了，看不住反弹怎么办？老百姓卖废品怎么办？我们把原地块儿建设了公园、停车场和体育场地，使之能有效可持续利用，同时在推动垃圾分类和建立社区废品回收点上做了些工作。从系统学来讲，城市是一个系统，研究城市问题，还要关注经济，关注社会，关注文化，推动各个方面协调发展，综合施策促进城市管理。
（四）短板治理
城市管理需要补短板的精神，过去大家习惯于去发挥比较优势，但是我们城市有很多短板，一个区域也有一个区域的短板。怎么办呢？不能简单去补短板，应该用长板带动短板，也可利用其他区域的长板，带动自身的短板来实现城市的发展。比如海淀区是科技创新中心核心区，有著名的中关村，科技是城市发展优势长板，应该好好思考如何用科技的优势带动城市管理、社区管理，并惠及民生。
（五）微观治理
通过对日本、新加坡、以色列、德国等国家，还有中国香港、台湾这些地区城市管理方法的学习，我们发现他们非常珍惜每一寸土地，想办法精耕细作，综合利用这些资源，每一个小地方他们都能玩出新鲜花样，这些理念方法对我们非常有启发。但是反观我们的城市粗糙管理比比皆是，有些土地房屋荒弃、闲置或被低效使用，很可惜，有的仅仅是治标，有的是运动式管理，没建立起长效机制，缺乏工匠精神，精细化意识、能力不够，对一个小环节和小点位缺乏深入持续破解，没有调动发挥所有人的积极性。在城市管理方面我们这么多年解决了有无的问题，但是没有做到精和细，虽然硬件条件好了，不代表管理水平高，相反这种急功近利式发展，会持续带来后续的城市问题。田村路街道制定了城市微观管理手册，也尝试提出了保洁、绿化和动态环境秩序标准，建设了多处“百微花园”和“一米菜园”。
（六）联动治理
城市管理不能头痛医头脚痛医脚，应该全面考虑周边的因素和与之相关联的其他城管问题，综合施策，这样的治理才是长效的治理，才会事半功倍。比如田村路街道在对工程施工车辆、大货车乱停放清理中发现，通过罚款、拖车等整治举措，街道内情况好多了，但这些车是不是就没了？不是，而是都跑到石景山区了，这就需要区域联动，联合执法，不能形成新的洼地和短板。把落后耗能产业疏解到北京周边就对吗？很多问题值得我们深思，因此，很多城市问题的确需要联动治理，应该把握方向性和平衡性，整体提升，统筹好辖区的资源，实现均衡发展。
（七）结构治理
主要是从产业布局和结构升级角度来阐述。部分地区规划中的产业依托与人口政策是自相矛盾的，既想引入企业又排斥外来人口。城市需要一个科学的结构，差异化定位并合理发挥其功能，实现地区均衡发展，不能把所有的城市都建成“精英型”城市。现在北京解决“城市病”的问题，采取的方法是减人控人，调整业态，疏解关停市场等办法。市发改委也出台了一些禁限目录，但是这个问题还得再往深往细做。地下室关了，群租房关了，人就走了吗？我们还得在城市结构上想问题。建议每个街镇都找到统计、财政、税务、公安和发改等部门，对辖区人口、业态、利润、税收、能耗进行分析，把各行业做一个区域的细分，看看从业人数有多少，劳动生产率是多少，税收是多少，甚至亩产人均、单位消费、能耗是多少，同时还得研判它未来几年的趋势。看趋势就是看发展，我们的管理口径是动态的，有的行业现在可以支持它，但三年以后未必了；有的行业现在可以遏制它，但两年之后可能要支持它。这些都需要做一些中长期的研判和评估。 （八）关系治理
关系指人和人的关系，人和政府的关系，企业和企业的关系等。如果不解决这些关系问题，社会就会无序，失序，善治方能良序，失管导致无序，人心散了就不好管了。应该在社会秩序、社会管理方面下一些功夫，引导好一些乡规民约、风俗礼仪等。中国是个人情社会，更是个关系社会，形成天然的社会关系网，同时也是个社会约束网，如果不对这张网加以利用的话，就太可惜了。应该在人的社会约束方面下功夫，在文化角度上多想办法。田村路街道就是本着“五化”的治理逻辑，即从“净化、绿化、美化、优化、文化”切入。最开始是净化，天然条件差没关系，但是街道得干净；然后是绿化，大打环境牌，见缝插绿、疏解建绿、拆违增绿、拆墙透绿；还要美化，即艺术介入社区，文化介入社区，把整个街道社区的环境变得活泼灵动；接下来还要优化，就是要把一些优势产业放大，形成比较好的城市产业布局结构；最后是文化，所谓的“以人化人”，通过一些文化的手段达到长效的治理。
现在有一个词叫社会张力，就是因为社会结构转型升级，各种社会力量之间呈现某种程度的紧张状态。在基层感觉社会问题比较复杂，解决这些问题，我体会思想方法很重要：第一要进行摸底研判，要把互联网思维和工匠精神结合；第二是底层设计特别重要，上边有战略还不够，底层设计是非常重要的；第三是基层实操很重要，关键是做小事，关键是看结果，特别需要划句号精神和打叉精神；第四是要有科学精神和人文情怀；第五是视角和维度的问题，辩证法讲一分为二、一分为三，或者一分为多，指的是站在现在看未来的城市管理，或从未来的角度看现在的城市管理，这就是视角问题；治理维度就是说要从全方位的立体多维角度去思考城市管理，比如考虑对人的约束可分为权治、德治、法治、自治和文治等若干方面，这是横坐标；还要分析对思想有什么约束，对行为有什么约束，这是纵坐标；立体坐标是对人的即时约束和长效约束，在实施治理举措时一定要综合考量。所以研究基层城市管理就要把握阶段论、方法论、矛盾论和实践论，哲学思维对城市管理会有比较好的帮助。
城市管理要把三个作用结合起来
清华大学公共管理学院教授王有强：我想通过讲一个现象，来让我们思考城市管理问题，即我们通常说的小故事大道理。我开车去学校，到成府路有一个十字路口，这个十字路口交通非常繁忙，四车道，两直行，两左拐，一右拐。直行到清华大学正门，右拐到五道口，左拐往北大方向。这个十字路口交通状况我几年观察下来，发现它有一个动态的变化。在2002年，那个时候车不算多，早上高峰期时基本上两条左行车道、两条直行车道，大家都是按照规矩来。后来随着车越来越多，慢慢就开始变化了，直走车道有若干辆车会开到前面往左拐，因为赶时间。最近我发现两条直行车道左边这条基本上已经变成左行车道了。如果不熟悉这条道的朋友开车，会发现这个直行车道特别慢，因为前面有很多车是左拐的，左转灯很短，这些左拐车一停，就把后面直行车辆挡住了。现在，越来越多的人注意到这个问题，就开始选择走两条直行车道右边的车道，这样就使得两条直行车道右边车道上的车排队很长，把右行车道出口挡住了，右拐的车也拐不出去。这可能是交通高峰时段十字路口交通一个很普遍的现象。这些没有按照车道标识行驶的人都没有遵守交通规则，但是，是不是这些人都是“坏人”呢，可能不是，只是他们有刚性的需求，着急上学，着急上班，当然这不能成为可以不遵守交通规则的理由。从这样一个小故事，我想谈谈我对于城市管理的一些思考。
今天沙龙的主题是“超大型城市基层管理工作面临的矛盾和问题”，这的确是我们国家面临的一个非常独特问题。独特性在哪里呢？总结下来三个字：多、大、快。刚才冯主任讲得很好，“城市病”不是说城市有病，而是在这个城市里面的人有病，如果是一个人有病，不会有什么问题，很多人有病就麻烦了。我们城市人口非常多；我们城市里人的组成差异性很大，而且随着城市发展，差异性会越来越大，这种差异性是客观的，由于收入水平、教育水平和来自的地域差别；北京城市发展很快，以前北四环这里还没有楼，现在有了很多楼，有了楼就会有人。这个“多、大、快”就是引发“城市病”的主要根源，也就是我们城市管理面临的现实挑战。
因此，我认为做好城市管理要把三个作用结合起来：
第一，一定要利用好技术的支撑性作用。比如前面讲到的十字路口交通问题，通过很多技术手段，如摄像头监控，红绿灯智能化技术等，可以得到很大的改观。
第二，一定要加强制度的基础性作用。城市管理要重视基本的制度建设，比如交通管理规章制度等，这些是城市交通管理的基础。
第三，一定要重视文化的关键性作用。我早上开车经过成府路十字路口时，常常会想，可不可以出一个红头文件来有效管理交通秩序，确保每个人都严格按照行车道路标识开车。这涉及相当大的监督执行成本。然而，对于在这样的交通情境下应该如何按照行车道路标识开车，以实现交通有序运行，是一个不需要分析判断的常识，每个驾驶者都能够做的简单决策。现实中，在这类情形下，要实现人们的自律，需要文化的力量，也就是不依靠明确的规章条文和强制力量，而是通过公众舆论、价值取向、道德评判等方式，来支配、调节和规范人们的行为。
要明确城市的管理主体，回到前面说的交通现象，这是企业解决不了的，也是戴红袖章的协管员解决不了的。一个指头解决不了的问题，我们把五个指头组织起来成为一个拳头就能改变局面。所以政府的作用是核心的，政府能把企业和社会组织的力量最有效的协同起来，共同应对城市管理的现实挑战。
城市管理要走出传统行政管理的范式
住建部政策研究中心研究员翟宝辉：传统的行政管理范式是指标层层分解、层层加码，纵向一般粗、横向均质化。而城市管理则有很大不同。就像刚才刘主任谈到的，北京的金融街和同是北京的大栅栏是两个完全不同的区域，空间形式、业态性质、运行主体、服务要求完全不同，怎么可能用同一个标准，同一个政策，同一个文件把它们面临的所有问题统统解决呢？我从2002年开始做政策研究，写了许多文件草稿，有的甚至形成了政策，但我发现文件起草过程中所遵循的一些原则或脉络落到实处难度很大。其实几乎所有的政策都存在这样的问题，因为政策出台的前提假设是上下一般粗、横向均质化的，尽管很多时候已经注意了多样化、发展阶段差异等特殊性，但政策的一致性是基本要求。中国这么大，没有政策肯定不行，搞一个统一政策也不行，所以大家越研究越纠结。 难道就没有出路吗？其实是有的，那就是允许地方结合本地实际创新，当然前提必须清楚正确。我今天要强调的是区分“市”和“城市”的不同，区别“城市管理”和“行政管理”。中国的“市”是由民政部命名的，分为“设市城市”和“建制镇”两种，总共有2万多个，这可以理解为行政管理意义上的“市”；而城市是指基础设施和公共服务设施完善成网的区域。就北京来说，北京市有多大？北京市一万六千八百平方公里，是指北京市人民政府辖域面积，而北京城市有多大？往大里说也就六环以内，设施完善的地方才能叫城市，设施不全的地方还是乡村，它们的区别就在这里，新型城镇化战略提出的城乡基本公共服务均等化就是要弥合这种差距，但需要一个过程。而我们现在用的管理模式是对全域的，是传统的行政管理范式，这是在市域范围内进行城市管理的误区。
城市管理的特点是由基础设施和公共服务设施完善成网并不断运行决定的。城市管理涉及的任何一件事情都要牵扯到七八个委办局，没有相互协调就办不成事，协调不到位就会出问题，所以城市管理必须突破传统行政管理范式，实施城市综合管理。
城市综合管理强调部门间的配合、相关单位间的协同，需要依赖协调机制，就像北京奥运期间的环境建设办公室，可以协调多个机构和部门。
城市综合管理需要市民的广泛参与和法律法规的教化，前者是城市治理的理念，后者是多国实践经验的升华。新加坡市民素质比较高，这是事实，但高额罚款，甚至鞭刑是市民遵守规矩的重要法宝；香港市民秩序意识高，也是高额罚款和严惩的教化起了作用，从生态公园折带一枚树叶出来，罚款24000港币，抽烟烟蒂不投入指定位置，罚款25000港币并处半年拘役；我们的酒驾入刑大大遏制了酒驾行为。所以我认为城市管理的关键还是靠落地的研究和地方立法。
说到底，城市管理要突破传统行政管理的范式，因地制宜。
要认识城市模数
全国市长研修学院原常务副院长王忠平：像北京这样的超大型城市是全世界罕有的，因此这个超大型城市怎么管理是一个大课题。
城市管理最重要的是体制问题，如果体制设计不好，管理是没法正常进行的。我赞成说在体制有缺陷的情况下，靠人的觉悟，靠人的配合性来改进城市管理。这也确实是我们的优势，但是绝不能说因为我们有这样的优势，我们就不要体制了。如果离开体制去研究管理问题，热情有可能是对体制的冲击元素。
理顺城市管理体制首先就是要明确市、区、街道的纵向分工问题。我认为市一级的管理应该是宏观的管理，但它不能是直接的作战部队；区级的管理应该是实体管理，市级的政策都需要通过区这个环节来落实；那么区和街道是什么关系？街道这级组织从建国以来就不是一个完整的一级政权组织，它是区政府的派出机构。首先要准确理解什么是派出机构，它的实质是区政府职能的延伸。派出机构和被派出机构应该形成什么样的工作机制，我觉得需要认真研究。以北京市政市容委系统为例，如果区一级政府是城市市容管理主体，那么街道作为派出机构主要的任务就是监督巡查，包括违章建筑、乱扔垃圾等。而一些社会保障、社区服务等工作，就应该委托派出机构实行常态化管理。如果明确这样的分工，按照这个分工设计出一个系统的框架、运营机制和具体操作办法，应该是城市管理者思考和努力的方向。
我们天天研究城市，到底什么是城市？其实可以把城市看作是一个工具，或者就是一架机器，这个工具/机器到底为谁服务？是为市民服务的。我们的政府管理者是干什么的呢？是维护这架机器正常运行的工程师。这架机器设计的合理，运行的健康，市民就收益。中国的城市人口统计分类复杂，狭义的城市人口是户籍人口或常住人口。这个统计在计划经济时代需要发放各种票据时是有用的，但在市场经济条件下，在开放的经济环境中，城市人口应该是最大口径的城市人口，应该是在某个时间点在这个城市里存在的人，都属于这个城市的人口。城市这架机器也应该是按照这样的人口系数来进行设计和维护的，来提供服务的。所以，我们这个城市政府还要有一个重要功能就是办“市民学校”，对市民进行培训，让市民都了解这架机器的功能，了解这架机器的运行原理，有效地掌握和使用这架机器。这种培训应该是常态的任务。比如农民工进城，并不是他今天进城，明天就是真正的市民了，他得学会使用这架机器。如果政府教他学会使用这架机器，等于减少了城市管理难度。
都说城市很复杂，其实说简单也很简单，因为城市是按照一定“模数”不断叠加的过程。我认为城市应当是有模数的，所谓的城市模数，简单说就是把城市的基本组成单元比作集装箱，城市的发展就是标准集装箱的不断延伸和叠加。无非是大城市集装箱叠加的多一些，小城市集装箱叠加的少一些。但是每一个集装箱的模数都是有相同性的。在这种情况下，研究城市标准我认为很重要。首要的标准就是城市基本组成单元的标准。所以我非常赞成制定城市标准，不光是城市管理标准，还有城市建设标准，城市运行标准。北京市这样的超大型城市是有立法权的，如果率先在北京制定出一个城市标准，我觉得对全国都有示范意义。
政府管理者也需要管理
北京市社会科学院管理所所长施昌奎：北京的政务服务中心体系有“四级”：“市政务服务中心”、“区政务服务中心”、“街道、乡镇政务服务中心”和“社区、村政务服务中心”。为了进一步提升政务服务水平，树立良好的政府新形象，政务服务中心应做到“五统一创新”。
第一，统一名称和标识，树立政府新形象。目前各区各级政务服务中心的称呼各不相同，大多数称为政务服务中心，但也有叫行政服务中心或行政服务大厅的，LOGO也不尽相同。政务服务中心是政府的脸面，因此，统一“四级政务服务中心”的名称和标识非常重要。
第二，统一网络系统，提高办事效率。目前各类专网专线太多且互不兼容，给基层政务服务点带来了诸多不便，也造成了网络资源的浪费和不经济，因此，整合网络资源，打造“一网通”的政务服务网络系统，对提高基层政务办理效率意义非常重大。 第三，统一事项标准，优化办事流程。目前只有一部分区实现了事项办结的标准化，比如说东城区和密云区，但大多数区还没有开展事项审批的标准化工作。因此，整理全市审批事项的标准化成为下一步政务服务改革的重要内容。
第四，统一队伍建制，提升政务服务人员素质，保障窗口人员的合法权益。目前由于人员不整、缺编少编、奖惩手段不足等诸多原因，造成政务服务队伍整体水平不高，处理紧急事务能力欠缺。同时，窗口人员的合法权益也得不到有效保障，造成工作人员的压力较大。因此，提升政务服务人员素质，保障窗口人员的合法权益也是化解社会矛盾的有效途径。
第五，统一考评机制，加强政务服务管理力度。目前“四级政务服务中心”的考评办法不一且由不同层级的政府部门进行绩效评估与考核，因此，很难开展全市的创新评优活动。
第六，总结经验，创新政务服务方式和服务模式。随着公共服务需求的日益多元化，基层政务服务中心需要创新政务服务方式和服务模式，以便提供更加具有个性化的政务服务，满足日益增长的多元化需求。比如说，东城区通过给企业挂牌，授权企业为居民和客户代办政府服务的做法，创新了政府购买服务的新模式。再比如说，密云区“前店后厂”的做法是窗口接件，后台审批，审批后再通过窗口返还给申办人，申办人与审批人不见面，避免了寻租行为。总之，这些具有个性化的创新做法正是未来城市基层管理所急需的。
建立城市整体治理模式
北京城市学院城市发展研究所所长张耘：伴随近20年城市化快速推进，城市规模急速扩张，1995年北京市常住人口为1251.1万人，到2015年为2170.5万人，20年间常住人口增长了900.5万人，将近一倍；年均增长45万人，年递增率为2.79%。人口规模的急速扩张是与城市建设的快速推进相辅相成的；近20年间，北京城市快速“长大”，城市边沿已经扩展到六环。伴随着这两个快速（人口规模、城市空间）扩张，同时在经济社会体制改革的催化下，北京的“大城市病”也以超过城市发展的高速度迅速形成。当事物发展到极致便走向它的反面，这一切推动北京发展的进程走向一个新的拐点，即：北京城市发展已经从大规模建设扩张阶段，转为建管结合、以管为重的新的历史阶段。其转变的基本标志有三：其一，城市人口增长速度放缓；其二，城市功能从不断的集聚叠加衍生到功能疏解；其三，“城市病”极为严重，直接威胁城市运转安全，已经到了不得不解决的最后关头。显然这一历史阶段转变的动力来自于导致城市无法正常履行其基本功能的严重“大城市病”，这是发生转变的内因；而中央政府对北京城市功能的重新定位是其转变的外因，成为转变的助推力。
从城市管理角度，城市发展阶段的升级要求城市管理从细密专业分工管理为主的格局向基于专业化管理的城市整体统筹治理格局转变。因为在城市规模迅速扩张阶段所形成的专业化分工管理为主的格局，在顺应了高度复杂、高度专业化行业管理要求的同时，也带来了因为缺乏整体统筹而效率低下的问题，并且这一问题随着专业化分工的发展而日益凸显和尖锐起来，这与专业化分散管理模式自身先天的问题有关。作为专业化管理者，必然会从本专业的需要出发实施管理，专业化的需要与系统整体运行的不匹配是经常发生的现象；专业化管理部门之间、专业化管理部门与城市管理整体系统之间的不平衡、冲突伴随着专业化管理分工水平的不断加深而日益严重，这种不平衡往往会制约城市管理整体效率的提升。这就需要一种力量统筹各个城市管理子系统，使其在按照自己的“轨道”自转的同时，在合适的时间、在特定的空间与其他子系统形成合力，推动整个城市管理母系统“顺畅公转”；即，从整个城市系统正常运转的角度看，对子系统分别实施的专业化管理，本质上必然要求在母系统层面建立强大的综合管理协调功能与之匹配。综合协调管理功能与专业化分工管理成为城市管理系统这一事物的两个方面，作为对立统一体，两者互相依存、相互影响、对立统一、缺一不可。
正是基于上述考虑，我认为，解决特大城市专业化分工管理模式效率低下问题的路径是要确立基于城市运转基本支撑系统的整体治理模式。
首先，城市运转基本支撑系统（以下简称基本支撑系统）是指对于城市市民生活与生产具有基础性、广泛关联性、不可替代性作用的保障城市运转最基本的基础设施体系与管理体系。城市运转的基本支撑系统包括两大部分：一是城市生命线系统，二是以城市环境安全保障为核心的城市环境系统。由于这两大子系统的运转直接关系到整个城市的安全运转问题，所以，城市的整体治理也应首先从这一系统开始；
其次，整体治理就是以城市运转基本支撑系统作为一个整体来实施治理。核心是针对这一系统的运营特性，从系统整体上对其实施整体统筹与综合协调管理。城市运转基本支撑系统整体治理的核心在于：要建立一个高于一般行业管理部门的、以综合管理、统筹协调为基本职责的“城市运转基本支撑系统整体治理委员会”，以此为核心构建城市整体治理体系。
北京城市基层治理的深层次思考
北京大学政府管理学院教授万鹏飞：自2015年底中央城市工作会议召开后，城市治理问题进入国家重要议事日程，北京市也召开了城市工作会议。政界和学界或是进行专题调查研究，或是举办学术沙龙，或是开展课题研究，这自然是一种好的现象。北京作为首都，作为个性特征很强的超大城市，亟需从国家战略和北京市实际情况出发，深层思考城市治理中存在的问题，提出可行的应对之策。这里围绕超大型城市基层管理工作呈现的问题，谈谈自己的思考。
一、 问题的限定
我们这里谈的问题不是北京的交通拥堵、空气污染、人口无序增长等所谓的大城市“病”问题，而是北京市城市治理中重要和基础环节中所呈现的问题，即基层管理工作存在的问题，进一步而言就是街道办事处功能定位、街道办事处与区政府及其职能部门之间的权力关系。
二、 根本问题究竟在哪里
现在大家谈大城市“病”的比较多，但对为什么出现大城市“病”探讨得不够。在我看来，根本原因与我们的治理理念、治理结构和治理能力存在着巨大的关系。大城市“病”是表象，而表象背后的治理“病”才是更需要正视和面对的、更严重的城市“病”，这是“病”根。 第一，治理理念上存在两大问题：一是靠经验、凭直觉，抓当下。对于相对封闭、流动性差、社会关系简单、人口相对少的治理环境来讲，上述理念有其存在的理由，也不会造成严重的后果。但是，目前的环境是，城市越来越开放，人流、资金流和信息流等各种要素的流动性越来越强，社会关系越来越复杂，人口越来越多。原来的理念已严重与现实脱节，决策者决定稍有不慎，造成的后果更严重；二是“我决定，你执行”。目前，政府间权力关系安排背后的一个核心理念就是“我决定，你执行”，主要内容是各级政府之间权力的边界不清楚，每级政府干的事情几乎是重叠和一致的，上面决定，下面执行，上面让干什么，下面就干什么。
第二， 法律上，有关城市基层治理的立法进程相对滞后。现行城市街道办事处的设置的法律可追溯至1954年的两部法律：
一是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过）（以下简称组织法），该法42条第三款规定：市辖区、不设区的市的人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关； 二是《城市街道办事处组织条例》（同年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）（以下简称条例），具体内容如下：（1）成立目的：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关”。（2）成立条件：一是人口条件，“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处”；二是程序条件，“街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。（3）空间范围：“街道办事处的管辖区域，一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”。（4）职能及授权：街道办事处的任务有三项： 一是“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项”，但“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务”；二是“指导居民委员会的工作”；三是“反映居民的意见和要求”。（5）人员与工资：“街道办事处设主任一人，按照工作的繁简和管辖区域的大小，设干事若干人，在必要的时候，可以设副主任一人。 街道办事处共设专职干部三人至七人，内有作街道妇女工作的干部一人。街道办事处主任、副主任、干事都由市辖区、不设区的市的人民委员会委派。街道办事处的办公费及工作人员的工资，由省、直辖市的人民委员会统一拨发。”
组织法是宪法性法律，是有关街道办事处的最高法律。自1954年以来一直至2015年最近修改的组织法，原有规定几乎无任何相关变动。值得注意的是“条例”。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止该“条例”。但自那时以来，一直没有见新条例出来。街道办事处的法律地位呈现一种很奇特的状态，即街道办事处的主要法规性文件已经废除，但是街道办事处的作为宪法性的制度安排还继续存在，只是无任何进一步的具体规定。
就北京市而言，1998年北京市以政府令的形式颁布了《北京市街道办事处工作规定》（以下简称《规定》），中心内容在街道办事处任务和职责进一步规定上。在区街权力关系上，《规定》指出，“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府管理职能”（第二条）。“区人民政府有关职能部门不得直接向街道办事处布置任务；确需街道办事处协助完成的工作，必须报区人民政府批准，由区人民政府主管街道工作的机构统一协调和部署”（第二十一条）。规定体现了1954年条例的精神，区街权力关系总体明确。但问题是，2009年国家废止1954年条例后，北京市既没有修订其规定，也没有明确原有规定是否继续有效，这给区街权力关系带来了很大的不确定性。
三、出路何在
首都的城市发展已经进入一个新阶段，以疏解北京非首都功能，治理大城市“病”为核心的京津冀协同发展战略正在稳步推进和实施，国家对北京市的城市治理提出了新的要求。在这种背景下，加强对北京城市基层治理问题的研究必须提上议事日程。
第一，理念——树立科学、法治和民主三大理念。
一是科学理念。城市治理是跨学科、多领域、综合性的复杂事务，应以科学的理念研究城市，以科学的理念来管理城市。首先，应加大对首都城市发展的学理性的研究。以学理支撑推动城市治理的改革，以改革来促进学理性研究。具体来说，就是在实证调查和研究的基础上，搞清楚首都城市发展历史和现状，找出存在的问题，从北京的城市功能定位和发展目标定位出发，提出有前瞻性、针对性和操作性的对策。其次，建立和完善事前预估、事后评估机制。政府决策的事前预估即所谓的社会影响评估（social impact assessment），是指政府在具体决策实施前对因为该政策实施有可能造成的社会后果进行事先的评估。在欧美国家，社会影响评估已经成为决策科学化的重要工具而被广泛使用。在城市治理环境日渐复杂的今天，社会影响评估机制的建设应尽快进入议事日程。事后评估即北京市政府已经实施的绩效评估，已经实施多年，取得了一定的成效，但需要加大社会评估所占的比重，加大评估结果的公开力度。二是法治理念。治理城市应从主要依靠动员手段和行政手段逐渐改变为主要依靠法律手段。要加强对与城市治理相关法律研究，学习和借鉴世界超大城市法律制定和实施的经验，构建具有中国特色、首都特点的城市法治体系，让城市治理更加依法、更加有序、更加有预期。三是民主理念。应通过制度建设，不断强化公仆意识、服务意识、公开意识、公众参与意识、权利和义务相统一意识等，逐步实现城市治理的共建、共享、共治。
第二，法律——应加快政府间权力关系的立法进程。
从法律上来讲，城市基层政府官员是城区政府，街道办事处只是其派出机关。但对北京这样超大型城市来讲，街道办事处事实上已经成为一个行政管理层级，尽管其不是一级政府。因此，具有首都功能的北京，其政府层级和行政区划是否可以做一些特别的安排，很值得思考。这不仅是一个重要法律问题，也是一个重大理论问题，需要另文专门研究，这里重点谈区街权力关系。在这次会议上，一些区街的官员从学术角度提到，能否将市区街间权力关系作差异化的划分？这是一个非常重要的问题。从国家层面来说，这个问题涉及到宪法和组织法的修订；从北京市层面来讲，涉及到有关街道办事处规章的修改。能否修改先不说，先从学理角度谈谈，可能更为有益。从世界各国经验看，无论是联邦制国家还是单一制国家，其政府间权力关系所遵循的原则是相通的。不管是中央政府和地方政府之间，还是地方政府之间，它们都有各自的权责范围，具有差异化的分工，在其权责范围内，各级政府具有相对独立性和自主权。地方政府管理的事务实际分为两大部分：自主事项和中央政府交办事项。一个良好的政府间权力体制应该是政府集权和行政分权并行不悖的体制。对于北京来说，自己可以探索和尝试的是，考虑修订现行城市街道办事处规定，明确区政府和街道办事处各自的权责范围，赋予街道办事处相对独立的自主权。对于那些需要交由街道办事处完成的事项，应尽最大可能作预先的公开和列举，并用规范性文件固定下来，将区街关系建立在相对稳定的、可预期的法律基础之上，构建区街之间有分工、有协作的新型体制。
（责任编辑：黄荔）