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摘要《公务员法》对公务员的职务与级别进行了重新设计，为广大公务员提供了多样化的职业发展阶梯。扩大了级别的功能，使级别成为除了职务晋升外公务员职业发展的重要台阶，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小等突出问题。
关键词公务员级别职业发展阶梯多样化
作者简介：姜书，沈阳市和平区委党校。
一、级别设置的指导思想
如果说职务晋升是对公务员最大的激励，那么在职务晋升之外《公务员法》确立了另一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的，也是级别设置最主要的指导思想。它主要是为了解决激励保障机制的两大问题：公务员职业发展渠道过于单一；基层公务员晋升台阶太少。所以级别设置在整个公务员法中承担着重要的历史使命。
二、级别的功能
第一，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。（十九条第二款）工资是公务员最主要的经济来源。我国公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度（七十三条第一款）。根据此款，公务员的工资制度有两大指标体系确定因素：一是职务；二是级别。职务与级别应该是确定工资待遇的两个轮子，这样，级别的功能就有了实际的价值。级别会给公务员带来物质与精神满足，带来合理的利益与必要的尊严。它是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到回报的标志。根据国务院工资改革的精神，要简化工资结构，把工资由原来的四结构的工资制改为两结构工资制。四结构工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。试图改为两结构工资制（七十三条第一款）就是职务工资和级别工资。那么级别到底在整个工资结构中应占多大比例？最好占一半。职务50%，级别50%。这说明要加大级别在公务员工资及其他待遇中的重要作用。像现在四结构工资制中，公务员的级别工资只占38%。由于各种复杂原因，大家感受不到级别的激励作用。因为原来的《公务员暂行条例》的基本原则是一职数级，上下交差，职务与级别挂钩过于紧密，所以叫“以职定级”。职务高，级别就高，工资待遇就高。由职务决定级别，级别决定待遇，这样就把职务和级别的功能混淆了。一般说职务承担指挥功能，解决领导与被领导、指挥与被指挥的关系。职务晋升就是“给官”。那级别是干啥的？是给公务员经济待遇的。级别晋升就是“给钱”。只有给官才能给钱，这又是官本位。所以要把职务和级别分开。把级别晋升作为公务员另外一个职业发展阶梯。这样职务与级别就是确立公务员经济待遇及其他待遇的两个依据。
第二，级别是公务员职业发展的台阶。《公务员法》十九条第三款规定：公务员在同一职务上可以按照国家规定晋升级别。建国后我们在人事管理中一直沿用“级别”这个概念。如1956年曾把机关工作人员划为30个，1985年工资改革时取消了，1993年的《国家公务员暂行条例》又恢复了设置。级别是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志，是职位因素与品位因素的统一。职位分类与品位分类是世界各国公务员分类管理的两种制度。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。现在以美国为代表的职位分类，已开始重视通才公务员的培养与流动；以英国公务员为代表的品位分类，也开始重视公务员的专业化建设了。那么我国借鉴国外经验，结合自身实际，对公务员分类管理制度设计是采用职位分类制度兼俱品位分类。（十四条）这点在职务与级别设置上可以得到证实。《公务员法》十九条第三款规定：公务员的级别根据其所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。职务属于职位因素；能力、资历属于品位因素；业绩则属于两者的结合。让级别具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。这样级别就是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到物质与精神满足和合理回报的标志。可以增强公务员的荣誉感。比如某公务员，是综合管理类的公务员，可能的职务层次是副科级，可以是副科长或是副主任科员。如果在副科级综合管理类职务层次上竞争不上去了，按照《公务员法》的规定，他的职业生涯、前途并没有就此中断，他仍可以晋升级别。
第三，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。上面讲了根据公务员法有关条款，我们的职务序列是多样化的。有领导职务、非领导职务；有综合管理类、行政执法类、专业技术类。那么总得有一把标尺做平衡比较。机关是科层制的，科层制是分层次的。每一个公务员是有特定位置的。不管是国家这个大机关，还是地方这个小机关，在具体职能部门中都是一个萝卜一个坑。职务序列这么多，找那一把尺子去衡量啊？立法时有两种选择：一个是以领导职务层次作为统一的标尺。就是《公务员法》十六条的从国家级正职到乡科级副职，共10个职务层次。如把它作为一个平衡标尺，还不又是原来的官本位吗？如走到这一步，那我们的职务设置和级别设置就完全失败了。事实上，我国《公务员法》职务与级别这一章有一个良苦用心，那就是要尽最大限度弱化官本位。让大家愿意从事本职工作，把自己的聪明才智贡献给自己的本职工作。如果把领导职务的层次，局、处、科作为统一标尺的话，那就又向传统模式回归了，这是对官本位的强化而不是弱化，所以绝对不能走这条道路。那么怎么办？我们选择了用级别来平衡。由于公务员的职务序列根据职位类别分别设置，这样就会出现多种职务序列，而多种职务序列对应同一个级别序列。级别在此成为了平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。假定一个四级工商执法职务对应十八级，十八级是级别。而那个副处长，他怎么十六级？这个四级工商行政执法职务，即四级企业注册官和那个副处长，从职务上看比他低两级，通过级别来找平衡，级别比他高两级，工资待遇上差不多。这个现在从公务员法中是找不出来的，但从相关条文来看，结合立法过程，级别应该是统一的，它是针对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。
三、级别确定与晋升的依据
《公务员法》第十九条第三款规定：“公务员的级别根据：（1）所任职务及；（2）德才表现；（3）工作实绩和；（4）资历确定。公务员在同一职务上可以按照国家规定晋升级别。”这里有公务员级别确定的四个要素，分为两大类。（1）（3）属于职位因素，（2）（4）属于品位因素。所以公务员法中的级别既不是纯粹职位的级别，又不是纯粹公务员个人的级别。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。这既是确定级别的依据，又是级别晋升的依据。我国就是按两大类、四个要素来确定级别。有道德的人是国家的财富，德、能、勤、技、廉，是我们选拔干部的标准，除了学历、资历、德才表现等品位因素还必须综合职位因素，这是我国公务员制度的特色。美国的公务员和我们不一样。美国公务员共分十八级，注意和我们的二十七级、十五级完全是两个概念，他们完全是职位的级别。公务员的工资待遇是完全根据级别来拿的，是对应档次的。韩国也是这样。从长远看，这是我国公务员制度发展的一个基本方向。当然我们现在还没达到那种科学化水平，那项工作很复杂。美国1923年的职位分类法是从泰勒的科学管理和工作分析中得到的灵感。过程是事无巨细，特別琐碎。事情发展的规律是没有复杂就没有简单，美国也是先复杂后简单。那么我们国家改革的基本取向是细化管理，从简单走向复杂，为了优化管理又不敢过于复杂。我国以职务和级别来具体化职位分类。符合我国的国情。
四、职务与级别的对应关系
在我国，任何一个公务员都是既有职务又有级别的。所以十九条第一款规定公务员的职务应当对应相应的级别。职务与级别不是互不搭件、相互平行的。它是“一职数级、相互交叉”的关系，即一个职务层次对应若干级别，相近的两个职务层次对应的级别是可以重合的。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。这个对应关系由国务院具体规定。原《公务员暂行条例》中职务与级别的对应关系是明确列举的。而《公务员法》如果说有遗憾就是没把职务与级别的具体对应关系一一列举出来，原因复杂也是可以理解的。但确实是我国公务员工资改革的核心内容。其实职务与级别的具体对应关系是大家最关心的，《公务员法》中可以列举，没列举也可以在国务院工资制度改革方案中予以明确，一旦经法定程序审批，职务与级别的对应关系就会天下大白。《公务员法》我们关心，《工资改革方案》我们更关心，因为这与我们在座的每一个人息息相关。世界上实行职位分类的国家，公务员的职务与级别都是一一对应。如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等国家。职位是确定工资待遇的唯一依据。实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员职务与级别一般不是一一对应，而是有一个交差对应区间，像德国、西班牙、乌克兰等个人品位级别是确定公务员工资的主要依据。还有一些兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国。职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。法国公务员的工资是由职务和级别两个要素确定的。我国可以参考，再结合我们的实际来设置。原暂行条例规定的公务员的级别存在一定的问题，级别设置过少，职务对应的级别段过于狭窄，职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”。那么针对存在的问题我们从新设计职务与级别的对应时，应当把握三点：
1．增加级别的数量。15级太少了。2002年瑞士联邦政府人事法，把原来的22级增加到38级，也是为公务员拓展职业发展阶梯。我国也应增加级别的数量，有人提出设25级、27级、30级，到底设多少级为宜，由国务院依法科学确定。
2．应扩大相邻两个职务层次的交差对应幅度。“一职数级”没问题，“一职数级、上下交差”应该扩大。应扩大相邻职务层次的交差对应幅度。实行定期晋级，并主要依据级别确定公务员的工资。
3．应向基层倾斜。这是规范公务员职务层次与对应关系时必须坚持的基本原则。除了专业技术职务外，职务层次越高对应的级职区间应相对小些，职务层次越低对应的级别的跨度应大一些。这就是要向基层倾斜，因为基层公务员人数多，职数少，92%的公务员其职务层次在主任科员以下，职业发展空间小。应该为他们多提供适合他们的职业发展阶梯。使他们通过定期晋级，提高工资待遇。
综上所述：职务与级别这一章的基本使命就是为公务员晋升创造一个双梯制。关于级别设置的指导思想是在职务设置外试图为公务员确立一条级别晋升的职业发展阶梯，为实现这一点就要加大级别的人事管理功能。级别设置是建立与完善公务员激励保障机制的基石，是公务员管理的基础，实行以人为本、优化管理科学理念的创新。
参考文献：
[1]岳莹．关于健全公务员职务与职级并行制度的思考．人事天地．2011．
[2]麻宝斌，李广辉．基层政府公务员激励状况调研报告．云南行政学院学报．2006（2）．
[3]我国公务员绩效考核问题及对策分析．2008（9）．
关键词公务员级别职业发展阶梯多样化
作者简介：姜书，沈阳市和平区委党校。
一、级别设置的指导思想
如果说职务晋升是对公务员最大的激励，那么在职务晋升之外《公务员法》确立了另一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的，也是级别设置最主要的指导思想。它主要是为了解决激励保障机制的两大问题：公务员职业发展渠道过于单一；基层公务员晋升台阶太少。所以级别设置在整个公务员法中承担着重要的历史使命。
二、级别的功能
第一，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。（十九条第二款）工资是公务员最主要的经济来源。我国公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度（七十三条第一款）。根据此款，公务员的工资制度有两大指标体系确定因素：一是职务；二是级别。职务与级别应该是确定工资待遇的两个轮子，这样，级别的功能就有了实际的价值。级别会给公务员带来物质与精神满足，带来合理的利益与必要的尊严。它是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到回报的标志。根据国务院工资改革的精神，要简化工资结构，把工资由原来的四结构的工资制改为两结构工资制。四结构工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。试图改为两结构工资制（七十三条第一款）就是职务工资和级别工资。那么级别到底在整个工资结构中应占多大比例？最好占一半。职务50%，级别50%。这说明要加大级别在公务员工资及其他待遇中的重要作用。像现在四结构工资制中，公务员的级别工资只占38%。由于各种复杂原因，大家感受不到级别的激励作用。因为原来的《公务员暂行条例》的基本原则是一职数级，上下交差，职务与级别挂钩过于紧密，所以叫“以职定级”。职务高，级别就高，工资待遇就高。由职务决定级别，级别决定待遇，这样就把职务和级别的功能混淆了。一般说职务承担指挥功能，解决领导与被领导、指挥与被指挥的关系。职务晋升就是“给官”。那级别是干啥的？是给公务员经济待遇的。级别晋升就是“给钱”。只有给官才能给钱，这又是官本位。所以要把职务和级别分开。把级别晋升作为公务员另外一个职业发展阶梯。这样职务与级别就是确立公务员经济待遇及其他待遇的两个依据。
第二，级别是公务员职业发展的台阶。《公务员法》十九条第三款规定：公务员在同一职务上可以按照国家规定晋升级别。建国后我们在人事管理中一直沿用“级别”这个概念。如1956年曾把机关工作人员划为30个，1985年工资改革时取消了，1993年的《国家公务员暂行条例》又恢复了设置。级别是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志，是职位因素与品位因素的统一。职位分类与品位分类是世界各国公务员分类管理的两种制度。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。现在以美国为代表的职位分类，已开始重视通才公务员的培养与流动；以英国公务员为代表的品位分类，也开始重视公务员的专业化建设了。那么我国借鉴国外经验，结合自身实际，对公务员分类管理制度设计是采用职位分类制度兼俱品位分类。（十四条）这点在职务与级别设置上可以得到证实。《公务员法》十九条第三款规定：公务员的级别根据其所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。职务属于职位因素；能力、资历属于品位因素；业绩则属于两者的结合。让级别具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。这样级别就是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到物质与精神满足和合理回报的标志。可以增强公务员的荣誉感。比如某公务员，是综合管理类的公务员，可能的职务层次是副科级，可以是副科长或是副主任科员。如果在副科级综合管理类职务层次上竞争不上去了，按照《公务员法》的规定，他的职业生涯、前途并没有就此中断，他仍可以晋升级别。
第三，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。上面讲了根据公务员法有关条款，我们的职务序列是多样化的。有领导职务、非领导职务；有综合管理类、行政执法类、专业技术类。那么总得有一把标尺做平衡比较。机关是科层制的，科层制是分层次的。每一个公务员是有特定位置的。不管是国家这个大机关，还是地方这个小机关，在具体职能部门中都是一个萝卜一个坑。职务序列这么多，找那一把尺子去衡量啊？立法时有两种选择：一个是以领导职务层次作为统一的标尺。就是《公务员法》十六条的从国家级正职到乡科级副职，共10个职务层次。如把它作为一个平衡标尺，还不又是原来的官本位吗？如走到这一步，那我们的职务设置和级别设置就完全失败了。事实上，我国《公务员法》职务与级别这一章有一个良苦用心，那就是要尽最大限度弱化官本位。让大家愿意从事本职工作，把自己的聪明才智贡献给自己的本职工作。如果把领导职务的层次，局、处、科作为统一标尺的话，那就又向传统模式回归了，这是对官本位的强化而不是弱化，所以绝对不能走这条道路。那么怎么办？我们选择了用级别来平衡。由于公务员的职务序列根据职位类别分别设置，这样就会出现多种职务序列，而多种职务序列对应同一个级别序列。级别在此成为了平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。假定一个四级工商执法职务对应十八级，十八级是级别。而那个副处长，他怎么十六级？这个四级工商行政执法职务，即四级企业注册官和那个副处长，从职务上看比他低两级，通过级别来找平衡，级别比他高两级，工资待遇上差不多。这个现在从公务员法中是找不出来的，但从相关条文来看，结合立法过程，级别应该是统一的，它是针对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。
三、级别确定与晋升的依据
《公务员法》第十九条第三款规定：“公务员的级别根据：（1）所任职务及；（2）德才表现；（3）工作实绩和；（4）资历确定。公务员在同一职务上可以按照国家规定晋升级别。”这里有公务员级别确定的四个要素，分为两大类。（1）（3）属于职位因素，（2）（4）属于品位因素。所以公务员法中的级别既不是纯粹职位的级别，又不是纯粹公务员个人的级别。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。这既是确定级别的依据，又是级别晋升的依据。我国就是按两大类、四个要素来确定级别。有道德的人是国家的财富，德、能、勤、技、廉，是我们选拔干部的标准，除了学历、资历、德才表现等品位因素还必须综合职位因素，这是我国公务员制度的特色。美国的公务员和我们不一样。美国公务员共分十八级，注意和我们的二十七级、十五级完全是两个概念，他们完全是职位的级别。公务员的工资待遇是完全根据级别来拿的，是对应档次的。韩国也是这样。从长远看，这是我国公务员制度发展的一个基本方向。当然我们现在还没达到那种科学化水平，那项工作很复杂。美国1923年的职位分类法是从泰勒的科学管理和工作分析中得到的灵感。过程是事无巨细，特別琐碎。事情发展的规律是没有复杂就没有简单，美国也是先复杂后简单。那么我们国家改革的基本取向是细化管理，从简单走向复杂，为了优化管理又不敢过于复杂。我国以职务和级别来具体化职位分类。符合我国的国情。
四、职务与级别的对应关系
在我国，任何一个公务员都是既有职务又有级别的。所以十九条第一款规定公务员的职务应当对应相应的级别。职务与级别不是互不搭件、相互平行的。它是“一职数级、相互交叉”的关系，即一个职务层次对应若干级别，相近的两个职务层次对应的级别是可以重合的。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。这个对应关系由国务院具体规定。原《公务员暂行条例》中职务与级别的对应关系是明确列举的。而《公务员法》如果说有遗憾就是没把职务与级别的具体对应关系一一列举出来，原因复杂也是可以理解的。但确实是我国公务员工资改革的核心内容。其实职务与级别的具体对应关系是大家最关心的，《公务员法》中可以列举，没列举也可以在国务院工资制度改革方案中予以明确，一旦经法定程序审批，职务与级别的对应关系就会天下大白。《公务员法》我们关心，《工资改革方案》我们更关心，因为这与我们在座的每一个人息息相关。世界上实行职位分类的国家，公务员的职务与级别都是一一对应。如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等国家。职位是确定工资待遇的唯一依据。实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员职务与级别一般不是一一对应，而是有一个交差对应区间，像德国、西班牙、乌克兰等个人品位级别是确定公务员工资的主要依据。还有一些兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国。职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。法国公务员的工资是由职务和级别两个要素确定的。我国可以参考，再结合我们的实际来设置。原暂行条例规定的公务员的级别存在一定的问题，级别设置过少，职务对应的级别段过于狭窄，职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”。那么针对存在的问题我们从新设计职务与级别的对应时，应当把握三点：
1．增加级别的数量。15级太少了。2002年瑞士联邦政府人事法，把原来的22级增加到38级，也是为公务员拓展职业发展阶梯。我国也应增加级别的数量，有人提出设25级、27级、30级，到底设多少级为宜，由国务院依法科学确定。
2．应扩大相邻两个职务层次的交差对应幅度。“一职数级”没问题，“一职数级、上下交差”应该扩大。应扩大相邻职务层次的交差对应幅度。实行定期晋级，并主要依据级别确定公务员的工资。
3．应向基层倾斜。这是规范公务员职务层次与对应关系时必须坚持的基本原则。除了专业技术职务外，职务层次越高对应的级职区间应相对小些，职务层次越低对应的级别的跨度应大一些。这就是要向基层倾斜，因为基层公务员人数多，职数少，92%的公务员其职务层次在主任科员以下，职业发展空间小。应该为他们多提供适合他们的职业发展阶梯。使他们通过定期晋级，提高工资待遇。
综上所述：职务与级别这一章的基本使命就是为公务员晋升创造一个双梯制。关于级别设置的指导思想是在职务设置外试图为公务员确立一条级别晋升的职业发展阶梯，为实现这一点就要加大级别的人事管理功能。级别设置是建立与完善公务员激励保障机制的基石，是公务员管理的基础，实行以人为本、优化管理科学理念的创新。
参考文献：
[1]岳莹．关于健全公务员职务与职级并行制度的思考．人事天地．2011．
[2]麻宝斌，李广辉．基层政府公务员激励状况调研报告．云南行政学院学报．2006（2）．
[3]我国公务员绩效考核问题及对策分析．2008（9）．