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[摘要]渎职犯罪案件侦查机制,是指一个国家有关渎职犯罪案件侦查的程序、方式等制度规定,是一套具有特定性质和功能、能及时发现和查明渎职犯罪并予以司法追究的工作体制。目前检察机关渎职侵权检察工作还存在案源渠道不畅、机构设置缺陷、侦查队伍建设滞后等薄弱环节,渎职犯罪案件侦查机制亟待完善。本文试从分析当前渎职犯罪案件侦查机制存在的问题入手,就如何完善渎职犯罪案件侦查机制,以有效地惩治犯罪,略作探讨。
[关键词]渎职犯罪;侦查机制;存在的问题;改革与完善
一、我国渎职犯罪案件侦查机制运作中存在的问题
实践证明,我国现行的渎职犯罪案件侦查机制在司法运作中是卓有成效的。但是应当看到,由于渎职侵权案件查处阻力大,涉及的法律法规多、领域广,技术性、专业性强的特点,现行的渎职犯罪案件侦查机制也存在诸多需要改进的问题。
1.近年来出现举报线索较大幅度下降,案源缺乏,案件可查性低,渎职检察部门出现无案盼案,有案难办的现象,其主要原因是:一是渎职检察部门所管辖的是国家机关工作人员的渎职侵权犯罪,在这类人员中,大多数具有较高的文化素质和应变能力,其犯罪手段具有多样性、隐蔽性和智能性等特点。且他们身居高位或手中掌握一定的权力,加上检察机关查处此类案件较少,宣传力度不够,广大干部、群众实际上对检察机关渎职侵权检察职责、任务,大多不甚了解,更不清楚哪些行为属于渎职侵权犯罪,并且由于大多数渎职侵权行为与其没有直接的利益冲突,造成他们同渎职侵权犯罪行为作斗争的积极性不高,由此出现不知如何举报或不愿意举报。二是渎职侵权犯罪与犯罪嫌疑人的公务活动联系密切,与社会不正之风,违纪行为交织在一起,某些渎职侵权犯罪从表面上看具有“为公”性质,易为发案单位领导和不明事实真相及法律规定的群众所“同情”,甚至为此捂盖子。三是现行《刑法》规定的渎职侵权犯罪中新罪名占较大比例,如滥用管理公司、证券职权案、环境监管失职案、传染病防治失职案、商检徇私舞弊案、动植物检疫徇私舞弊案、徇私舞弊不移交刑事案件案等,领域新、层次高、技术性强、更加智能化、专业化,易与行政行为、法人行为相混淆。以前渎职检察部门从未接触过,对这些领域的工作性质、职能和相关法律、法规、操作程序等不熟悉,这就在一定程度上制约了识别能力。这也同时反映出渎职、侵权检察工作还未能建立有效的案源发现机制,与相关部门必要的协调配合机制也未能有效建立,影响了查办渎职侵权犯罪案件工作合力的发挥,主要表现在:一是渎职检察部门获取渎职犯罪的信息渠道比较单一,主要来源于群众举报、相关单位控告和有关部门移送,尚未建立一套科学的案源渠道网络,缺乏主动与公安、法院、纪检监察、审计、工商、税务等执法执纪部门的联系、协调、沟通,建立起有效的案件线索移送和信息反馈制度。二是检察机关内部的渎检、反贪、侦监、公诉、控申举报、民行等部门整体意识不强,以本部门业务为主,就案办案,缺乏沟通和协作,以致使一些有成案价值的线索流失。
2.多年来渎职侵权案件侦查工作一直沿用旧的工作体制——以上级检察部门指导、督办,下级检察部门查办为主。这种工作模式对于一般案件是行之有效的,但对于一些大要案,尤其是涉及一些地方领导人员的案件就显得有些苍白无力,不利于帮助基层检察院排除阻力。虽然有些省(市)院抽调部分基层干警组建了临时性的“特侦队”,但并没有真正起到机动灵活、专业高效的作用。部分地区检察院为了排除地方上的干扰采取了异地办案的方法,但这种方法如果缺少了当地检察院的配合也只能是事倍功半,起不到快速、有效地打击罪犯的效果。基层检察院渎职侵权检察部门也一直沿用以组或主办制为单位的办案模式,这种办案模式在两法修改以前是比较实用的,也是多年办案经验的积累。但是两法修改以后,渎职侵权检察部门管辖案件所涉及的部门增多了,涉及到许多行政法规,这就需要我们的干警熟练地掌握这些行政法规,而以前的办案模式就显得有些应顾不暇,只有边办案边学习,不利于迅速突破案件。两法修改以后,根据《刑事诉讼法》的有关条款规定询问证人、传唤、拘传犯罪嫌疑人持续时间最长不得超过十二个小时。办案的时间性、紧迫性增强,且询问证人、收集证据大多要在正面接触犯罪嫌疑人的同时进行,故以往那种三级渎侦部门单独作战的侦查机制已不再适应《刑事诉讼法》规定的需要。
3.渎职案件发生在不同的领域、不同的行业,具有极强的专业性是渎职犯罪的显著特点。《刑法》第九章规定的罪名达 30 余种,其专业范围涉及公安、检察、法院、工商、税务、土地管理、林业、文物保护、海关监管、卫生防疫、教育行政等诸多行业和部门,这些行业和部门内部各自又有许多法律、法规或行业规定,因此,所涉及的法律法规多,领域广,技术、专业性和政策性强,侦查发生在这些领域的渎职犯罪案件必须具备相关的专业知识。而现有渎职侵权侦查人员大多对司法、侦查活动较为熟知,而对案件所涉及的其他领域的专业知识较为匮乏,从这一点上说,侦查人员的现有素质与渎职侵权案件的侦查工作专业要求极不协调。这种不协调,突出表现在案件的查办过程中出现的“不会办、不敢办”实际问题。同时,由于立法上对一些行为罪与非罪界限不清,一些被调查人主体身份难以界定的案件使侦查人员存在着“无法办”的心态,影响了渎职犯罪案件侦查机制功能的有效发挥。
4.公民法律意识有待提高,渎职犯罪案件调查取证难的问题还很突出。《刑事诉讼法》严格限制传唤、拘传时限,而相应手段跟不上,客观上增加了侦查工作难度。侦查中“人难找、证难取、账难查、款难追”的问题比较突出。对于被调查人以非暴力方式妨碍调查的行为,检察机关缺少必要的措施,以致有的被调查人有恃无恐,拒不提供账册等书证、物证,甚至销毁证据材料,证人拒绝作证或销毁证据的问题也时有发生,影响取证活动的顺利进行。
5.一些地方和部门的保护主义对执法的干扰,影响了侦查机制功能的发挥。一些地方党政领导出于种种原因,曲解法律规定,限制立案调查,甚至以权压法,给侦查设置障碍,严重干扰了检察机关依法独立行使检察权,违反了法律面前人人平等的原则,损害了党和检察机关在群众中的威信。
二、我国渎职犯罪案件侦查机制改革和完善的途径
当前我国渎职犯罪案件侦查机制在运行中存在的问题,除了立法因素外,也有侦查工作制度和执法主体素质等方面的原因。只有客观认识存在的问题,准确适用法律,改革检察制度,侦查工作才能始终沿着法制化轨道良性发展。笔者认为,可采取如下途径:
1.进一步完善检察长接待日等制度、措施,确保案源渠道畅通。继续坚持走群众路线,规范检察长接待日工作制度,加大举报宣传力度,把发动群众举报和检察机关依法严厉查处有机结合起来。
2.建立健全检察院内设部门线索移送制度。检察院内部的侦查监督、公诉、监所检察、控告申诉检察、民事行政诉讼检察、纪检监察等部门,在履行各自职责中发现的渎职侵权犯罪案件线索,必须及时移送有关侦查部门;健全上下级和兄弟地区检察院之间的案件线索移送制度。应当明确,全国检察机关在反腐败中是一个整体;反腐败的重点是上级领导机关和处以上领导干部,如果各地都把涉及上级的案件线索予以截留,不报不查,那反腐败突出重点就无从谈起。因此,必须健全案件线索移送制度,加强检查督促,对私自截留线索的,要严肃处理。
3.建立健全与有关执法执纪部门间的线索移送制度。公安、安全、司法行政、法院、纪检、监察、工商、税务、审计、海关等执法执纪部门在履行各自职责中,都有可能发现不属他们管辖的案件线索,对这些案件线索的移送问题,目前有的有明确规定(如最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发的《关于在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪必须及时移送的通知》,最高人民法院下发的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》,最高人民检察院、公安部、海关、税务等九个部门下发的《关于加强协调配合和案件移送的制度》),有的则还缺乏规定,应当对此作出明确的规定。
4.完善渎职犯罪情报资料收集、管理制度。渎职侵权犯罪情报的收集,首先要求做好基础性情报资料的收集和利用。经过检察机关恢复以后二十多年的发展,检察机关在侦查渎职侵权犯罪方面积累了大量的信息资料。这些积累资料,是我们建立渎职侵权犯罪情报网络最为原始的基础。初始阶段,最为迫切的是要把这些资料汇集、加工、储存,在此基础上再不断更新、丰富犯罪信息情报库。除了专门的情报部门的情报收集外,侦查部门和相关部门在日常工作中所搜集到的相关情报资料,必须通过形成一定的制度、机制汇集到情报部门,充分调动所有相关部门的积极性。其次专门化的情报管理,有利于解决渎职侵权犯罪侦查、预防等部门因人员更替、案件了结使一些情报资料流失而造成资源浪费的问题,有利于渎职侵权犯罪情报的综合利用,有利于侦查工作的长远发展。对收集来的渎职侵权犯罪情报,首先要根据其来源、收集方法和途径及其加工方法的不同,进行甄别评判,有利于情报的进一步有序化,真正体现情报的价值。其次,要保持信息渠道畅通无阻。情报管理机关内部、情报网络之间、情报中心与情报使用部门之间畅顺的联系,必将极大的提高情报的利用效率,从而提高侦查工作的效益。为此,必须设计符合客观实际的软件程序,制订相关的规章制度,形成高效的工作机制,以保证情报传递的通畅。
5.加大检察制度改革力度。要逐步建立适应法治要求、符合渎职检察工作特点和规律的管理体制和工作机制,提高追诉犯罪的能力。一是改革业务管理制度,实行主办检察官制度,由主办检察官代表检察院行使侦查权,直接对检察长负责。二是深化检务公开,以公开促公正,并以此带动举报工作。三是完善内部制约机制,完善错案追究责任制。四是建立专家咨询委员会,促进侦查权正确行使。五是进一步理顺工作关系,建立集侦查、预防、情报、侦查技术、指挥协调为一体的新型反贪机构,根据案件类别细化侦查部门。
[作者简介]林乔木(1980—),男,浙江温州人,温州市瓯海区人民检察院助理检察员,从事法律理论与实践研究工作。
[关键词]渎职犯罪;侦查机制;存在的问题;改革与完善
一、我国渎职犯罪案件侦查机制运作中存在的问题
实践证明,我国现行的渎职犯罪案件侦查机制在司法运作中是卓有成效的。但是应当看到,由于渎职侵权案件查处阻力大,涉及的法律法规多、领域广,技术性、专业性强的特点,现行的渎职犯罪案件侦查机制也存在诸多需要改进的问题。
1.近年来出现举报线索较大幅度下降,案源缺乏,案件可查性低,渎职检察部门出现无案盼案,有案难办的现象,其主要原因是:一是渎职检察部门所管辖的是国家机关工作人员的渎职侵权犯罪,在这类人员中,大多数具有较高的文化素质和应变能力,其犯罪手段具有多样性、隐蔽性和智能性等特点。且他们身居高位或手中掌握一定的权力,加上检察机关查处此类案件较少,宣传力度不够,广大干部、群众实际上对检察机关渎职侵权检察职责、任务,大多不甚了解,更不清楚哪些行为属于渎职侵权犯罪,并且由于大多数渎职侵权行为与其没有直接的利益冲突,造成他们同渎职侵权犯罪行为作斗争的积极性不高,由此出现不知如何举报或不愿意举报。二是渎职侵权犯罪与犯罪嫌疑人的公务活动联系密切,与社会不正之风,违纪行为交织在一起,某些渎职侵权犯罪从表面上看具有“为公”性质,易为发案单位领导和不明事实真相及法律规定的群众所“同情”,甚至为此捂盖子。三是现行《刑法》规定的渎职侵权犯罪中新罪名占较大比例,如滥用管理公司、证券职权案、环境监管失职案、传染病防治失职案、商检徇私舞弊案、动植物检疫徇私舞弊案、徇私舞弊不移交刑事案件案等,领域新、层次高、技术性强、更加智能化、专业化,易与行政行为、法人行为相混淆。以前渎职检察部门从未接触过,对这些领域的工作性质、职能和相关法律、法规、操作程序等不熟悉,这就在一定程度上制约了识别能力。这也同时反映出渎职、侵权检察工作还未能建立有效的案源发现机制,与相关部门必要的协调配合机制也未能有效建立,影响了查办渎职侵权犯罪案件工作合力的发挥,主要表现在:一是渎职检察部门获取渎职犯罪的信息渠道比较单一,主要来源于群众举报、相关单位控告和有关部门移送,尚未建立一套科学的案源渠道网络,缺乏主动与公安、法院、纪检监察、审计、工商、税务等执法执纪部门的联系、协调、沟通,建立起有效的案件线索移送和信息反馈制度。二是检察机关内部的渎检、反贪、侦监、公诉、控申举报、民行等部门整体意识不强,以本部门业务为主,就案办案,缺乏沟通和协作,以致使一些有成案价值的线索流失。
2.多年来渎职侵权案件侦查工作一直沿用旧的工作体制——以上级检察部门指导、督办,下级检察部门查办为主。这种工作模式对于一般案件是行之有效的,但对于一些大要案,尤其是涉及一些地方领导人员的案件就显得有些苍白无力,不利于帮助基层检察院排除阻力。虽然有些省(市)院抽调部分基层干警组建了临时性的“特侦队”,但并没有真正起到机动灵活、专业高效的作用。部分地区检察院为了排除地方上的干扰采取了异地办案的方法,但这种方法如果缺少了当地检察院的配合也只能是事倍功半,起不到快速、有效地打击罪犯的效果。基层检察院渎职侵权检察部门也一直沿用以组或主办制为单位的办案模式,这种办案模式在两法修改以前是比较实用的,也是多年办案经验的积累。但是两法修改以后,渎职侵权检察部门管辖案件所涉及的部门增多了,涉及到许多行政法规,这就需要我们的干警熟练地掌握这些行政法规,而以前的办案模式就显得有些应顾不暇,只有边办案边学习,不利于迅速突破案件。两法修改以后,根据《刑事诉讼法》的有关条款规定询问证人、传唤、拘传犯罪嫌疑人持续时间最长不得超过十二个小时。办案的时间性、紧迫性增强,且询问证人、收集证据大多要在正面接触犯罪嫌疑人的同时进行,故以往那种三级渎侦部门单独作战的侦查机制已不再适应《刑事诉讼法》规定的需要。
3.渎职案件发生在不同的领域、不同的行业,具有极强的专业性是渎职犯罪的显著特点。《刑法》第九章规定的罪名达 30 余种,其专业范围涉及公安、检察、法院、工商、税务、土地管理、林业、文物保护、海关监管、卫生防疫、教育行政等诸多行业和部门,这些行业和部门内部各自又有许多法律、法规或行业规定,因此,所涉及的法律法规多,领域广,技术、专业性和政策性强,侦查发生在这些领域的渎职犯罪案件必须具备相关的专业知识。而现有渎职侵权侦查人员大多对司法、侦查活动较为熟知,而对案件所涉及的其他领域的专业知识较为匮乏,从这一点上说,侦查人员的现有素质与渎职侵权案件的侦查工作专业要求极不协调。这种不协调,突出表现在案件的查办过程中出现的“不会办、不敢办”实际问题。同时,由于立法上对一些行为罪与非罪界限不清,一些被调查人主体身份难以界定的案件使侦查人员存在着“无法办”的心态,影响了渎职犯罪案件侦查机制功能的有效发挥。
4.公民法律意识有待提高,渎职犯罪案件调查取证难的问题还很突出。《刑事诉讼法》严格限制传唤、拘传时限,而相应手段跟不上,客观上增加了侦查工作难度。侦查中“人难找、证难取、账难查、款难追”的问题比较突出。对于被调查人以非暴力方式妨碍调查的行为,检察机关缺少必要的措施,以致有的被调查人有恃无恐,拒不提供账册等书证、物证,甚至销毁证据材料,证人拒绝作证或销毁证据的问题也时有发生,影响取证活动的顺利进行。
5.一些地方和部门的保护主义对执法的干扰,影响了侦查机制功能的发挥。一些地方党政领导出于种种原因,曲解法律规定,限制立案调查,甚至以权压法,给侦查设置障碍,严重干扰了检察机关依法独立行使检察权,违反了法律面前人人平等的原则,损害了党和检察机关在群众中的威信。
二、我国渎职犯罪案件侦查机制改革和完善的途径
当前我国渎职犯罪案件侦查机制在运行中存在的问题,除了立法因素外,也有侦查工作制度和执法主体素质等方面的原因。只有客观认识存在的问题,准确适用法律,改革检察制度,侦查工作才能始终沿着法制化轨道良性发展。笔者认为,可采取如下途径:
1.进一步完善检察长接待日等制度、措施,确保案源渠道畅通。继续坚持走群众路线,规范检察长接待日工作制度,加大举报宣传力度,把发动群众举报和检察机关依法严厉查处有机结合起来。
2.建立健全检察院内设部门线索移送制度。检察院内部的侦查监督、公诉、监所检察、控告申诉检察、民事行政诉讼检察、纪检监察等部门,在履行各自职责中发现的渎职侵权犯罪案件线索,必须及时移送有关侦查部门;健全上下级和兄弟地区检察院之间的案件线索移送制度。应当明确,全国检察机关在反腐败中是一个整体;反腐败的重点是上级领导机关和处以上领导干部,如果各地都把涉及上级的案件线索予以截留,不报不查,那反腐败突出重点就无从谈起。因此,必须健全案件线索移送制度,加强检查督促,对私自截留线索的,要严肃处理。
3.建立健全与有关执法执纪部门间的线索移送制度。公安、安全、司法行政、法院、纪检、监察、工商、税务、审计、海关等执法执纪部门在履行各自职责中,都有可能发现不属他们管辖的案件线索,对这些案件线索的移送问题,目前有的有明确规定(如最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发的《关于在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪必须及时移送的通知》,最高人民法院下发的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》,最高人民检察院、公安部、海关、税务等九个部门下发的《关于加强协调配合和案件移送的制度》),有的则还缺乏规定,应当对此作出明确的规定。
4.完善渎职犯罪情报资料收集、管理制度。渎职侵权犯罪情报的收集,首先要求做好基础性情报资料的收集和利用。经过检察机关恢复以后二十多年的发展,检察机关在侦查渎职侵权犯罪方面积累了大量的信息资料。这些积累资料,是我们建立渎职侵权犯罪情报网络最为原始的基础。初始阶段,最为迫切的是要把这些资料汇集、加工、储存,在此基础上再不断更新、丰富犯罪信息情报库。除了专门的情报部门的情报收集外,侦查部门和相关部门在日常工作中所搜集到的相关情报资料,必须通过形成一定的制度、机制汇集到情报部门,充分调动所有相关部门的积极性。其次专门化的情报管理,有利于解决渎职侵权犯罪侦查、预防等部门因人员更替、案件了结使一些情报资料流失而造成资源浪费的问题,有利于渎职侵权犯罪情报的综合利用,有利于侦查工作的长远发展。对收集来的渎职侵权犯罪情报,首先要根据其来源、收集方法和途径及其加工方法的不同,进行甄别评判,有利于情报的进一步有序化,真正体现情报的价值。其次,要保持信息渠道畅通无阻。情报管理机关内部、情报网络之间、情报中心与情报使用部门之间畅顺的联系,必将极大的提高情报的利用效率,从而提高侦查工作的效益。为此,必须设计符合客观实际的软件程序,制订相关的规章制度,形成高效的工作机制,以保证情报传递的通畅。
5.加大检察制度改革力度。要逐步建立适应法治要求、符合渎职检察工作特点和规律的管理体制和工作机制,提高追诉犯罪的能力。一是改革业务管理制度,实行主办检察官制度,由主办检察官代表检察院行使侦查权,直接对检察长负责。二是深化检务公开,以公开促公正,并以此带动举报工作。三是完善内部制约机制,完善错案追究责任制。四是建立专家咨询委员会,促进侦查权正确行使。五是进一步理顺工作关系,建立集侦查、预防、情报、侦查技术、指挥协调为一体的新型反贪机构,根据案件类别细化侦查部门。
[作者简介]林乔木(1980—),男,浙江温州人,温州市瓯海区人民检察院助理检察员,从事法律理论与实践研究工作。