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在1977年8月20日的十一届一中全会上，耿飚当选为中央政治局委员。在政治局委员中，耿飚分工负责外交工作。一个在当时并不为人所知的行业旅游业，进入了耿飚的工作范围。
开始扭亏转型的探索
中国的旅游业是从外事接待转轨而来的，旅游业作为外交事业的延伸和补充，一开始就处于政府的行政管制之下，实行的是政府直接管理的计划经济模式。早期旅游管理的主要对象是旅行社和旅游饭店（时称旅游涉外饭店）。1964年12月，在国旅总社的基础上设立了中国旅行游览事业管理局，作为外交部代管的国务院直属机构，与国旅总社合署办公，两块牌子一套班子。
粉碎“四人帮”一年后，各行各业都在极力扭转国民经济严重停滞、倒退和濒临崩溃边缘的局面。《人民日报》发表了关于三个世界划分的文章，对外交路线、外交政策和外交方针作了全面的、完整的论述。由此涉及到外交方面“来来往往”的问题、华侨政策的问题、在某些领域对外国人开放的问题。此时，耿飚开始了旅游业扭亏转型的探索。
在对旅游业调研中，耿飚注意到，过去有这样一种说法：外国人（指西方国家的游客）来得多了，是不是有反动思潮会反映到我们人民群众的头脑里来？对这个问题，外国朋友也有意见，认为中国人不可理解。当时已经开放自费旅行，但审批标准是10个人中只批准一个。有一批曾经到过延安的美军观察团退伍军人要求于1978年春或1977年秋组织50人（包括家属，每名成员只带一名家属）自费访华三周。有关单位提了两个方案，一个方案只同意来20个人，另一方案如50人都来要分两批。耿飚在1944年就和这个观察团打过交道，还把其中一个小组护送到晋察冀军区，这些人表现不错，态度也好，同情共产党，过去他们在中国时报道也比较客观，在美国国内是受排挤或冷遇的，有的还在麦卡锡时代遭受迫害。人家申请来华旅行也是经过再三考虑才申请的，怕不批准他们来，如果中国的政策再开放一些，申请数还要大一些。
耿飚还注意到，1977年11月11日下午版《参考消息》上，有一篇香港《明报》的文章，题目是《对北京旅游事业的一点意见》。耿飚认为它是好意的，批评还是实事求是的，中国的旅游设施是有缺陷。耿飚对旅游部门说：人家游完了八达岭长城，却找不到厕所，还有道路、交通等基础设施太差。
11月17日，耿飚召集国家计委、建委、商业部、银行、旅游局、外交部、中联部、外贸部、外经部、新华社、中调部、总参谋部、北京市委、出版局、文物局等17个部委的负责人单位举行座谈会，专题研究旅游业发展问题，研究将来旅游事业怎么发展的问题。
中共中央副主席李先念到会讲话，他表示，中央寄希望于旅游事业，邓小平等中央领导经常谈起旅游事业。
在会上，耿飚说，我们的祖国山水那么秀丽，我走的国家不多，我们国家的风景比他们的漂亮多了。我们还是个文化大国，有几千年的文化。再就是我们是社会主义国家，人家找上门来，到我们这里接受宣传，我们却不愿意，我们何必做这个傻事？
中国旅游事业的现状还有许多不尽如人意的地方。耿飚说：昌平到八达岭那一段路并不长，就是窄得很。我们能不能花点钱把路修宽点？这是办得到的事。许多的古迹破烂不堪，没人想到要去修缮一下。旅游商品也不适应旅游需要，我们的八达岭长城很有名，旅游者要在那里买纪念品却买不到，风景片也没有，这些东西很容易，可以搞一点嘛！风景那么漂亮，搞一些幻灯片，人家买了可以放，不是宣传我们中国了吗？你搞出来，说不定还可赚大钱呢。
政治局候补委员陈慕华补充说，我最近出去了一下，发现有些城市污染比较厉害，有些旅馆管理得也差。应该搞好城市卫生，加强对旅馆的管理，要很好地教育训练管理人员和服务员，教育他们懂礼貌、懂外语。各地手工业都有一些特点，应该在开放城市、参观点搞一些纪念品。要学会适应旅游者的需要，譬如茶叶可以装在盒子里，写上中国名字，量少些，便于携带，可作为纪念品送人。
外贸部长李强等也在会上建言献策。
旅游业的拨乱反正与改制
旅游业发展之初，旅游供给的短缺制约与国民经济的短缺紧密联系在一起，突出表现为饭店短缺、交通紧张。耿飚提出首先要改变落后的经营模式。特别强调发展旅游事业要考虑经济效益的问题。中国幅员辽阔，山水奇特，历史悠久，文化多样，是旅游资源大国。但是从1949年至1977年，全国入境游客接待量合计不到70万人次。当时中国以接待海外入境旅游者为主，国内旅游仅有小规模的差旅和公务活动，更不存在严格意义上的出境旅游，旅游市场格局单一而薄弱。而在这一时期，世界旅游业经历了加速发展的黄金时期，全球国际旅游收入在30年间增长了近33倍。根据党的十一大重申在20世纪内把我国建设成为社会主义现代化强国的精神，耿飚指示旅游管理体制加快恢复和开始转轨，旅游的性质向经济创汇产业转变。
1978年1月21日，全国旅游工作会议在北京召开。耿飚和政治局候补委员陈慕华、中央委员廖承志、外交部副部长余湛召集有关部门领导开会，传达落实中央对发展旅游工作的重要指示。
耿飚在开幕式上作了重要讲话。他说：“在国内外大好形势下，各行各业都在大干快上，旅游事业也应该有个大的发展，为促进和加速四个现代化做出应有的贡献。”耿飚要求通过旅游工作，宣传中国社会主义制度的优越性，宣传20多年来社会主义革命和建设的伟大成就，宣传中国人民革命的精神面貌，特别是宣传粉碎“四人帮”以后的新气象，宣传党的各项方针政策，增进同各国人民的相互了解和友谊……
耿飚把“辽阔的幅员、壮丽的山河，几千年古老的文化、名胜古迹、举世闻名的名山大川，雄伟的古代建筑”都列为发展旅游事业的有利条件。他说：“北京就不用说了，还有更多的其他地方，像桂林山水、杭州西湖、苏州园林……还有敦煌石窟、西安碑林等艺术宝库，也吸引着各国文化艺术界的人士。”
他说，我们还有许多富有纪念意义的革命圣地，开拓旅游事业的潜力很大。很多外国朋友曾经善意地提出，应该充分利用起来，大力发展旅游事业。“去年罗马尼亚的朋友到我们国家参观访问，他们深有感触地说：‘我们在自己国家看到的都是建设，到你们这里来，不仅看到了社会主义建设，而且还看到了社会主义革命。’……外国朋友通过旅游的实际见闻，了解了我们党的方针政策，这样就可以戳穿对我国的造谣污蔑。通过旅游事业还可以增进我国人民和世界各国人民的相互了解和友谊，团结更多的朋友，争取一切可以争取的人。”
耿飚指出：建国以来，中国的旅游事业一直是在毛主席的亲切关怀和周总理的直接指导下发展起来的。他要求在揭批“四人帮”的斗争中，把他们搞乱了的这些路线是非、思想是非，重新颠倒过来。
对旅游事业的性质、意义和任务，要有一个正确的认识。耿飚说：“四人帮”污蔑旅游工作“是为外国资产阶级服务”，完全是颠倒了是非。来中国旅游的人很广泛，从政治上看，左、中、右都有，访问中国的动机也是各式各样的。他们既然来中国旅游，就是送上门的工作对象。我们理应积极热情地接待他们，包括政治上的宣传和生活上的服务工作，而且要提高服务质量。在接待中，要体现中国人民对各国人民的热情和友好，不卑不亢，既要反对奴颜卑膝，也要反对大国沙文主义。
耿飚特别提出发展旅游要解决外汇问题。他说：“不能老是请人家来旅游，什么都包了，总是要赚点钱，起码应该收成本费。我们不能总是赔钱，房子给你住，东西给你吃，不得一点好处，为什么叫你来呢？‘四人帮’污蔑旅游收费是‘外汇挂帅’，搞得谁也不敢提外汇问题，谁也不敢讲‘经济核算’，这完全是对旅游事业和国家建设的破坏。我们应该对国家建设做点贡献。从旅游事业本身的发展来说，需要资金，需要外汇。因为来华旅游的外国人增加了就要建筑旅馆。交通工具也不够，进口汽车也需要外汇。有些道路要修一修，有些名胜古迹也要修一修，从事旅游工作的人员以及各方面的管理人员都要相应增加。这些都需要外汇、资金。这些资金、外汇哪里来？还不是从旅游收入中提取？更重要的事，通过旅游工作，为国家取得一些外汇用于支援社会主义建设，这正是我们对党的事业所应尽的职责。”
耿飚说：“我认为搞旅游事业的干部应该懂得算账，懂得做生意，应该有经济核算的观点。我曾经开玩笑地说，搞旅游的应该找商业部门的干部、外贸部门的干部，在外交部、中联部搞工作的不懂这个事情，你（指陈慕华）外经部也不懂，只知道多支援别人，把钱给人家。应该要有经济核算，要懂点利润。旅游不收费，只讲友好，当然人家欢迎了，可我们就吃亏了，不能这么干。”耿飚要求开辟多种途径，争取外汇收入。他说：“尽一切办法，就是说用正当的办法。譬如说，有几个外宾到陕西临潼华清池温泉去，那是杨贵妃洗过澡的地方，人家说风景优美，洗完了澡，游览完了，想买一些纪念品，找来找去，在小卖部发现有6条毛巾，上面印着“华清池”3个字，还没有风景图案，人家看到了高兴得不得了，把6条毛巾全买光了，还想买可是没有了。这些东西为什么不可以多搞一些？到八达岭去参观，人家一到八达岭高兴得不得了，说不到万里长城，就等于没有到中国，没去故宫、颐和园，就等于没到北京。人家到那里一看，要买一些纪念品，没有。所以就提出好多意见。要多印一些长城风景片、明信片，让人家一到那个地方，就可以买到，上面写几个字说：‘今天在八达岭给你写信’等等，并寄给家里和亲友，这是多么珍贵的礼物呀。这也是宣传我们的祖国。”
耿飚对旅游事业改制的框架还提出了初步设想。
1978年3月5日，中共中央批转了外交部《关于发展旅游事业的请示报告》，对旅游管理体制进行了重大改革：一是将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局，由外交部代管；二是各省市区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业，政治工作归地方党委领导，业务上归旅游总局指导；三是成立旅游工作领导小组，由耿飚任组长，陈慕华、廖承志任副组长，小组成员由计委、经委、中联部、外交部、中调部、民航、铁道、轻工、商业、外贸、财政、公安、交通和人民银行等部门一共17个部门的负责同志组成。从此，中国旅游行政管理体制进入了加快恢复和重建的时期。
改善旅游设施与交通条件
当时，在接待设施和交通条件极为有限的情况下，以丰富的旅游资源和神秘的东方文化作为吸引，以赚取紧缺的外汇为目标，形成了入境旅游“一花独放”的局面。
中国向世界旅游者打开了大门，海外来华人数猛增，造成旅游住房严重不足。当时，北京能接待外国旅游者的仅有中国国际旅行社和中国旅行社两家。除了1949年前遗留下来的一些老饭店以及计划经济体制下建起来的招待所外，全国没有一家现代意义上的旅游饭店，上海、桂林等重点旅游城市经常“住房告急”，北京尤为紧张。据原国家旅游局政策研究室主任李玉莺回忆说：“我就曾陪同美国旅游团在北京饭店大厅沙发椅子上坐了一夜。当时国家旅游局设在东长安街6号，有几次海外游客就找到了旅游局，要求安排住处。那时北京仅有北京饭店、民族饭店、前门饭店等7家涉外饭店、5200张床位，而实际用于接待旅游外宾的床位不到1000张。有一个时期，国务院有四位副总理管外宾住房。”
国外游客蜂拥而入，经常发生“僧多粥少”的现象。当时中日友好访问团和港澳游客特别多，这就使既管旅游，又是中日友好协会会长、国务院侨务办公室主任的廖承志应接不暇。1978年夏天，耿飚家的电话经常在半夜响起，而十有八成是廖承志打来的。
“廖公啊，这么晚了又要飞机呀？”
因为北京饭店经常满员，晚到的旅行团没法在北京安排，只有临时派飞机把他们送到南京、上海去住宿。安排完飞机，两人睡前服用的安眠药也失效了，耿飚干脆与廖承志在电话里再聊上一阵，他们不约而同地提出一个设想：建设一批宾馆、饭店，以应对即将到来的旅游高潮。
涉外宾馆饭店都是“用钱摞起来”的工程，尽管国家“既无内债，也无外债”，但国库里也没有多少银子。于是，长期从事侨务和外交的耿飚和廖承志两人想出一个“借鸡生蛋”的办法——引进外资建设旅游设施。
1978年10月9日，邓小平接见美国泛美航空公司董事长西威尔。西威尔提出，泛美航空公司准备投资2亿元，在中国建造一座有5000套房间、能容纳万名旅客的高级饭店，并在中国设办事处，办理美国旅客到中国旅游的相关事宜。
邓小平对此感兴趣。但是，当时国人思想僵化，都认为从外面借钱是“丢脸”的事。尽管泛美为推动这项计划作了几次努力，但是都没有成功。
1978年底的中央工作会议上，广东省委第一书记习仲勋提出希望中央允许在毗邻港澳的深圳、珠海以及属于重要侨乡的汕头，各划出一块地，单独进行管理，作为华侨港澳同胞和外商的投资场所，按照国际市场的需要组织生产，初步定名为“贸易合作区”。邓小平非常赞同广东富有新意的设想，把这种合作区定名为特区。此后，粤港政府间交往开始，中国第一家中外合作项目——由香港企业家霍英东投资的白天鹅宾馆建设工程正式立项。
霍英东是叶剑英推荐给习仲勋和广东省委第二书记、广州市市长（革命委员会主任）杨尚昆的。1979年4月，合作协议正式签署。霍英东一下成为中国大陆的新闻人物。
霍英东为表达感激之情，提议向广东捐赠半个“白天鹅”（500个房间），但广东省委主要领导却不同意。理由很简单：这样会使外人以为中国共产党搞改革开放是为了“要钱”。
耿飚原在人民大会堂办公，结束了在自卫反击作战指挥部的任务后，开始到设在三座门南楼的办公室办公。在一大摞积压的文件里，耿飚发现了一封机要信函。信是习仲勋和杨尚昆写来的，请耿飚将霍英东举荐到全国政协去，信中说：你是政治局委员、国务院副总理、军委秘书长，还分管侨务和港澳办，在此事上你最有力度。
耿飚了解到，有人说霍英东有“黑道”背景，担心在全国政协那里通不过。
耿飚说：“人家给我们出过不少力，什么黑道白道的？那是帝国主义对我们‘禁运’，他为我们志愿军运送物资，就像我们过去的‘秘密工作者’一样，既要避开港英当局，又要对付黑社会的抢劫，要不是他机动灵活再加上应对手段，他早完了。”
耿飚将信件转发给负责侨务的副总理廖承志，并对前往送达机要的工作人员说：“告诉他就说是我说的，霍英东可以进政协。”霍英东不但进了政协，还进了常委，在改革开放中成为很重要的人物。
从“借鸡生蛋”到国际合作
但是，西威尔向邓小平提议的建造5000套房间、容纳万名旅客的高级旅馆却还没有下文。
1979年4月12日，西威尔再次来访。西威尔问耿飚：“不知你们究竟希望怎样搞法？是仍然要国际第一流水平的旅馆还是要低一点标准的旅馆？对我们来说，建哪一类型的旅馆都可以。我们迄今没有能够看到具体的地皮，没有能够与有关专家进一步商谈中国可以提供哪些物资，我们可以作出怎样的贡献……我们准备尽我们所能来推进这个项目和其他项目。”
在客人长长的谈话中，耿飚感到了西威尔对中方办事效率低下的焦虑，也体会到了一位以“赚钱”为目的的国际公司董事长尽快将投资转换为经济效益的急切之情。
在西威尔的目标“难产”之际，关于合资建设旅游设施的项目由国务院总理华国锋拍板：可以做试验。批准立项第一批中外合资企业，其中第一个是航空食品公司，第二个是建国饭店，第三个是长城饭店。
1979年6月7日，旅游总局送呈耿飚报告，与美籍华人陈宣远各投资1000万美元建设中国第一家合资旅游饭店北京建国饭店审批完毕，其中外方占49%的股权，中方占51%的股权；双方合作10年，10年后中方以1美元购下外方所有股权。
在国家严禁建设“楼堂馆所”的规定下，建国饭店的立项报告书竟然有15位国务院副总理、全国人大常委会副委员长签署，还成立了“利用侨资、外资建设旅游饭店领导小组”，任命廖承志为组长，旅游总局局长卢绪章为办公室主任。
1980年12月7日，中美航线开通，耿飚在人民大会堂再次会见西威尔，在谈到定期航班飞行时，西威尔又提到美国洲际旅馆公司、芝加哥第一国家银行与中国订立的关于修建旅馆的协议。 “希望你们研究完后，就能即予签字，并实施。这很重要，如果这样做我会非常高兴。”
耿飚告诉他，一切正在进行中，旅馆会有的。
1981年3月，洲际旅馆公司第一个在中国的项目动工，成为最早拓展中国市场的酒店集团之一。
4月1日，国务院重新组建旅游工作领导小组，组长是陈慕华，副组长是国务院副秘书长吴庆彤和国家旅游局局长韩克华，成员是那些和旅游业密切相关的部门，如国家计委、民航、铁道、交通、侨办、商业部、国家文物局等。1982年机构改革的时候国务院把14个非常设机构全部撤销，旅游工作领导小组也随之被撤销。
1982年12月20日，耿飚收到北京市旅行游览事业管理局呈送的一份报告，称：“北京市建国饭店是中外合资企业。以中国国际旅行社北京分社的名义与以美籍建筑师陈宣远为代表的香港中美旅馆发展有限公司合作建造和经营。饭店有528间客房，还有中、西餐厅，宴会厅、咖啡厅、酒吧间、室内游泳池、商店、理发室、洗衣房等公用设施。占地面积10970平方米，总建筑面积29506平方米（不包括拆迁和家属宿舍面积）。1980年6月27日动工，1982年4月28日正式开业，建设周期22个月。”
报告说，截至10月30日，共接待游客9．8万多人次，……营业总收入（包括试营业期）为1455．7万元，除去各项费用支出和按计划向银行归还贷款本息外，已向国家缴纳了工商统一税、房产税等各项税金和土地使用费等198万元，还净得利润80万元。……建国饭店的实践表明，利用外资建造这样一座中型的饭店，没有用国家投资，国家每年可获得300万元以上的税利经济效益（不包括外方所得），创汇1000多万美元……合作期满后，我们还可净得一座饭店。
“每年可多接待5万多名国外来的旅游者和零散旅客，增加600多人的直接就业，不但有利于旅游事业的发展，又能为国家积累一部分资金和吸收一部分外汇。证明了三中全会和党的十二大制定的对外实行开放，利用一些可以利用的外国资金进行建设的政策是完全正确的。”这一段话是耿飚最喜欢的，他在上边画了一道红线。
开始扭亏转型的探索
中国的旅游业是从外事接待转轨而来的，旅游业作为外交事业的延伸和补充，一开始就处于政府的行政管制之下，实行的是政府直接管理的计划经济模式。早期旅游管理的主要对象是旅行社和旅游饭店（时称旅游涉外饭店）。1964年12月，在国旅总社的基础上设立了中国旅行游览事业管理局，作为外交部代管的国务院直属机构，与国旅总社合署办公，两块牌子一套班子。
粉碎“四人帮”一年后，各行各业都在极力扭转国民经济严重停滞、倒退和濒临崩溃边缘的局面。《人民日报》发表了关于三个世界划分的文章，对外交路线、外交政策和外交方针作了全面的、完整的论述。由此涉及到外交方面“来来往往”的问题、华侨政策的问题、在某些领域对外国人开放的问题。此时，耿飚开始了旅游业扭亏转型的探索。
在对旅游业调研中，耿飚注意到，过去有这样一种说法：外国人（指西方国家的游客）来得多了，是不是有反动思潮会反映到我们人民群众的头脑里来？对这个问题，外国朋友也有意见，认为中国人不可理解。当时已经开放自费旅行，但审批标准是10个人中只批准一个。有一批曾经到过延安的美军观察团退伍军人要求于1978年春或1977年秋组织50人（包括家属，每名成员只带一名家属）自费访华三周。有关单位提了两个方案，一个方案只同意来20个人，另一方案如50人都来要分两批。耿飚在1944年就和这个观察团打过交道，还把其中一个小组护送到晋察冀军区，这些人表现不错，态度也好，同情共产党，过去他们在中国时报道也比较客观，在美国国内是受排挤或冷遇的，有的还在麦卡锡时代遭受迫害。人家申请来华旅行也是经过再三考虑才申请的，怕不批准他们来，如果中国的政策再开放一些，申请数还要大一些。
耿飚还注意到，1977年11月11日下午版《参考消息》上，有一篇香港《明报》的文章，题目是《对北京旅游事业的一点意见》。耿飚认为它是好意的，批评还是实事求是的，中国的旅游设施是有缺陷。耿飚对旅游部门说：人家游完了八达岭长城，却找不到厕所，还有道路、交通等基础设施太差。
11月17日，耿飚召集国家计委、建委、商业部、银行、旅游局、外交部、中联部、外贸部、外经部、新华社、中调部、总参谋部、北京市委、出版局、文物局等17个部委的负责人单位举行座谈会，专题研究旅游业发展问题，研究将来旅游事业怎么发展的问题。
中共中央副主席李先念到会讲话，他表示，中央寄希望于旅游事业，邓小平等中央领导经常谈起旅游事业。
在会上，耿飚说，我们的祖国山水那么秀丽，我走的国家不多，我们国家的风景比他们的漂亮多了。我们还是个文化大国，有几千年的文化。再就是我们是社会主义国家，人家找上门来，到我们这里接受宣传，我们却不愿意，我们何必做这个傻事？
中国旅游事业的现状还有许多不尽如人意的地方。耿飚说：昌平到八达岭那一段路并不长，就是窄得很。我们能不能花点钱把路修宽点？这是办得到的事。许多的古迹破烂不堪，没人想到要去修缮一下。旅游商品也不适应旅游需要，我们的八达岭长城很有名，旅游者要在那里买纪念品却买不到，风景片也没有，这些东西很容易，可以搞一点嘛！风景那么漂亮，搞一些幻灯片，人家买了可以放，不是宣传我们中国了吗？你搞出来，说不定还可赚大钱呢。
政治局候补委员陈慕华补充说，我最近出去了一下，发现有些城市污染比较厉害，有些旅馆管理得也差。应该搞好城市卫生，加强对旅馆的管理，要很好地教育训练管理人员和服务员，教育他们懂礼貌、懂外语。各地手工业都有一些特点，应该在开放城市、参观点搞一些纪念品。要学会适应旅游者的需要，譬如茶叶可以装在盒子里，写上中国名字，量少些，便于携带，可作为纪念品送人。
外贸部长李强等也在会上建言献策。
旅游业的拨乱反正与改制
旅游业发展之初，旅游供给的短缺制约与国民经济的短缺紧密联系在一起，突出表现为饭店短缺、交通紧张。耿飚提出首先要改变落后的经营模式。特别强调发展旅游事业要考虑经济效益的问题。中国幅员辽阔，山水奇特，历史悠久，文化多样，是旅游资源大国。但是从1949年至1977年，全国入境游客接待量合计不到70万人次。当时中国以接待海外入境旅游者为主，国内旅游仅有小规模的差旅和公务活动，更不存在严格意义上的出境旅游，旅游市场格局单一而薄弱。而在这一时期，世界旅游业经历了加速发展的黄金时期，全球国际旅游收入在30年间增长了近33倍。根据党的十一大重申在20世纪内把我国建设成为社会主义现代化强国的精神，耿飚指示旅游管理体制加快恢复和开始转轨，旅游的性质向经济创汇产业转变。
1978年1月21日，全国旅游工作会议在北京召开。耿飚和政治局候补委员陈慕华、中央委员廖承志、外交部副部长余湛召集有关部门领导开会，传达落实中央对发展旅游工作的重要指示。
耿飚在开幕式上作了重要讲话。他说：“在国内外大好形势下，各行各业都在大干快上，旅游事业也应该有个大的发展，为促进和加速四个现代化做出应有的贡献。”耿飚要求通过旅游工作，宣传中国社会主义制度的优越性，宣传20多年来社会主义革命和建设的伟大成就，宣传中国人民革命的精神面貌，特别是宣传粉碎“四人帮”以后的新气象，宣传党的各项方针政策，增进同各国人民的相互了解和友谊……
耿飚把“辽阔的幅员、壮丽的山河，几千年古老的文化、名胜古迹、举世闻名的名山大川，雄伟的古代建筑”都列为发展旅游事业的有利条件。他说：“北京就不用说了，还有更多的其他地方，像桂林山水、杭州西湖、苏州园林……还有敦煌石窟、西安碑林等艺术宝库，也吸引着各国文化艺术界的人士。”
他说，我们还有许多富有纪念意义的革命圣地，开拓旅游事业的潜力很大。很多外国朋友曾经善意地提出，应该充分利用起来，大力发展旅游事业。“去年罗马尼亚的朋友到我们国家参观访问，他们深有感触地说：‘我们在自己国家看到的都是建设，到你们这里来，不仅看到了社会主义建设，而且还看到了社会主义革命。’……外国朋友通过旅游的实际见闻，了解了我们党的方针政策，这样就可以戳穿对我国的造谣污蔑。通过旅游事业还可以增进我国人民和世界各国人民的相互了解和友谊，团结更多的朋友，争取一切可以争取的人。”
耿飚指出：建国以来，中国的旅游事业一直是在毛主席的亲切关怀和周总理的直接指导下发展起来的。他要求在揭批“四人帮”的斗争中，把他们搞乱了的这些路线是非、思想是非，重新颠倒过来。
对旅游事业的性质、意义和任务，要有一个正确的认识。耿飚说：“四人帮”污蔑旅游工作“是为外国资产阶级服务”，完全是颠倒了是非。来中国旅游的人很广泛，从政治上看，左、中、右都有，访问中国的动机也是各式各样的。他们既然来中国旅游，就是送上门的工作对象。我们理应积极热情地接待他们，包括政治上的宣传和生活上的服务工作，而且要提高服务质量。在接待中，要体现中国人民对各国人民的热情和友好，不卑不亢，既要反对奴颜卑膝，也要反对大国沙文主义。
耿飚特别提出发展旅游要解决外汇问题。他说：“不能老是请人家来旅游，什么都包了，总是要赚点钱，起码应该收成本费。我们不能总是赔钱，房子给你住，东西给你吃，不得一点好处，为什么叫你来呢？‘四人帮’污蔑旅游收费是‘外汇挂帅’，搞得谁也不敢提外汇问题，谁也不敢讲‘经济核算’，这完全是对旅游事业和国家建设的破坏。我们应该对国家建设做点贡献。从旅游事业本身的发展来说，需要资金，需要外汇。因为来华旅游的外国人增加了就要建筑旅馆。交通工具也不够，进口汽车也需要外汇。有些道路要修一修，有些名胜古迹也要修一修，从事旅游工作的人员以及各方面的管理人员都要相应增加。这些都需要外汇、资金。这些资金、外汇哪里来？还不是从旅游收入中提取？更重要的事，通过旅游工作，为国家取得一些外汇用于支援社会主义建设，这正是我们对党的事业所应尽的职责。”
耿飚说：“我认为搞旅游事业的干部应该懂得算账，懂得做生意，应该有经济核算的观点。我曾经开玩笑地说，搞旅游的应该找商业部门的干部、外贸部门的干部，在外交部、中联部搞工作的不懂这个事情，你（指陈慕华）外经部也不懂，只知道多支援别人，把钱给人家。应该要有经济核算，要懂点利润。旅游不收费，只讲友好，当然人家欢迎了，可我们就吃亏了，不能这么干。”耿飚要求开辟多种途径，争取外汇收入。他说：“尽一切办法，就是说用正当的办法。譬如说，有几个外宾到陕西临潼华清池温泉去，那是杨贵妃洗过澡的地方，人家说风景优美，洗完了澡，游览完了，想买一些纪念品，找来找去，在小卖部发现有6条毛巾，上面印着“华清池”3个字，还没有风景图案，人家看到了高兴得不得了，把6条毛巾全买光了，还想买可是没有了。这些东西为什么不可以多搞一些？到八达岭去参观，人家一到八达岭高兴得不得了，说不到万里长城，就等于没有到中国，没去故宫、颐和园，就等于没到北京。人家到那里一看，要买一些纪念品，没有。所以就提出好多意见。要多印一些长城风景片、明信片，让人家一到那个地方，就可以买到，上面写几个字说：‘今天在八达岭给你写信’等等，并寄给家里和亲友，这是多么珍贵的礼物呀。这也是宣传我们的祖国。”
耿飚对旅游事业改制的框架还提出了初步设想。
1978年3月5日，中共中央批转了外交部《关于发展旅游事业的请示报告》，对旅游管理体制进行了重大改革：一是将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局，由外交部代管；二是各省市区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业，政治工作归地方党委领导，业务上归旅游总局指导；三是成立旅游工作领导小组，由耿飚任组长，陈慕华、廖承志任副组长，小组成员由计委、经委、中联部、外交部、中调部、民航、铁道、轻工、商业、外贸、财政、公安、交通和人民银行等部门一共17个部门的负责同志组成。从此，中国旅游行政管理体制进入了加快恢复和重建的时期。
改善旅游设施与交通条件
当时，在接待设施和交通条件极为有限的情况下，以丰富的旅游资源和神秘的东方文化作为吸引，以赚取紧缺的外汇为目标，形成了入境旅游“一花独放”的局面。
中国向世界旅游者打开了大门，海外来华人数猛增，造成旅游住房严重不足。当时，北京能接待外国旅游者的仅有中国国际旅行社和中国旅行社两家。除了1949年前遗留下来的一些老饭店以及计划经济体制下建起来的招待所外，全国没有一家现代意义上的旅游饭店，上海、桂林等重点旅游城市经常“住房告急”，北京尤为紧张。据原国家旅游局政策研究室主任李玉莺回忆说：“我就曾陪同美国旅游团在北京饭店大厅沙发椅子上坐了一夜。当时国家旅游局设在东长安街6号，有几次海外游客就找到了旅游局，要求安排住处。那时北京仅有北京饭店、民族饭店、前门饭店等7家涉外饭店、5200张床位，而实际用于接待旅游外宾的床位不到1000张。有一个时期，国务院有四位副总理管外宾住房。”
国外游客蜂拥而入，经常发生“僧多粥少”的现象。当时中日友好访问团和港澳游客特别多，这就使既管旅游，又是中日友好协会会长、国务院侨务办公室主任的廖承志应接不暇。1978年夏天，耿飚家的电话经常在半夜响起，而十有八成是廖承志打来的。
“廖公啊，这么晚了又要飞机呀？”
因为北京饭店经常满员，晚到的旅行团没法在北京安排，只有临时派飞机把他们送到南京、上海去住宿。安排完飞机，两人睡前服用的安眠药也失效了，耿飚干脆与廖承志在电话里再聊上一阵，他们不约而同地提出一个设想：建设一批宾馆、饭店，以应对即将到来的旅游高潮。
涉外宾馆饭店都是“用钱摞起来”的工程，尽管国家“既无内债，也无外债”，但国库里也没有多少银子。于是，长期从事侨务和外交的耿飚和廖承志两人想出一个“借鸡生蛋”的办法——引进外资建设旅游设施。
1978年10月9日，邓小平接见美国泛美航空公司董事长西威尔。西威尔提出，泛美航空公司准备投资2亿元，在中国建造一座有5000套房间、能容纳万名旅客的高级饭店，并在中国设办事处，办理美国旅客到中国旅游的相关事宜。
邓小平对此感兴趣。但是，当时国人思想僵化，都认为从外面借钱是“丢脸”的事。尽管泛美为推动这项计划作了几次努力，但是都没有成功。
1978年底的中央工作会议上，广东省委第一书记习仲勋提出希望中央允许在毗邻港澳的深圳、珠海以及属于重要侨乡的汕头，各划出一块地，单独进行管理，作为华侨港澳同胞和外商的投资场所，按照国际市场的需要组织生产，初步定名为“贸易合作区”。邓小平非常赞同广东富有新意的设想，把这种合作区定名为特区。此后，粤港政府间交往开始，中国第一家中外合作项目——由香港企业家霍英东投资的白天鹅宾馆建设工程正式立项。
霍英东是叶剑英推荐给习仲勋和广东省委第二书记、广州市市长（革命委员会主任）杨尚昆的。1979年4月，合作协议正式签署。霍英东一下成为中国大陆的新闻人物。
霍英东为表达感激之情，提议向广东捐赠半个“白天鹅”（500个房间），但广东省委主要领导却不同意。理由很简单：这样会使外人以为中国共产党搞改革开放是为了“要钱”。
耿飚原在人民大会堂办公，结束了在自卫反击作战指挥部的任务后，开始到设在三座门南楼的办公室办公。在一大摞积压的文件里，耿飚发现了一封机要信函。信是习仲勋和杨尚昆写来的，请耿飚将霍英东举荐到全国政协去，信中说：你是政治局委员、国务院副总理、军委秘书长，还分管侨务和港澳办，在此事上你最有力度。
耿飚了解到，有人说霍英东有“黑道”背景，担心在全国政协那里通不过。
耿飚说：“人家给我们出过不少力，什么黑道白道的？那是帝国主义对我们‘禁运’，他为我们志愿军运送物资，就像我们过去的‘秘密工作者’一样，既要避开港英当局，又要对付黑社会的抢劫，要不是他机动灵活再加上应对手段，他早完了。”
耿飚将信件转发给负责侨务的副总理廖承志，并对前往送达机要的工作人员说：“告诉他就说是我说的，霍英东可以进政协。”霍英东不但进了政协，还进了常委，在改革开放中成为很重要的人物。
从“借鸡生蛋”到国际合作
但是，西威尔向邓小平提议的建造5000套房间、容纳万名旅客的高级旅馆却还没有下文。
1979年4月12日，西威尔再次来访。西威尔问耿飚：“不知你们究竟希望怎样搞法？是仍然要国际第一流水平的旅馆还是要低一点标准的旅馆？对我们来说，建哪一类型的旅馆都可以。我们迄今没有能够看到具体的地皮，没有能够与有关专家进一步商谈中国可以提供哪些物资，我们可以作出怎样的贡献……我们准备尽我们所能来推进这个项目和其他项目。”
在客人长长的谈话中，耿飚感到了西威尔对中方办事效率低下的焦虑，也体会到了一位以“赚钱”为目的的国际公司董事长尽快将投资转换为经济效益的急切之情。
在西威尔的目标“难产”之际，关于合资建设旅游设施的项目由国务院总理华国锋拍板：可以做试验。批准立项第一批中外合资企业，其中第一个是航空食品公司，第二个是建国饭店，第三个是长城饭店。
1979年6月7日，旅游总局送呈耿飚报告，与美籍华人陈宣远各投资1000万美元建设中国第一家合资旅游饭店北京建国饭店审批完毕，其中外方占49%的股权，中方占51%的股权；双方合作10年，10年后中方以1美元购下外方所有股权。
在国家严禁建设“楼堂馆所”的规定下，建国饭店的立项报告书竟然有15位国务院副总理、全国人大常委会副委员长签署，还成立了“利用侨资、外资建设旅游饭店领导小组”，任命廖承志为组长，旅游总局局长卢绪章为办公室主任。
1980年12月7日，中美航线开通，耿飚在人民大会堂再次会见西威尔，在谈到定期航班飞行时，西威尔又提到美国洲际旅馆公司、芝加哥第一国家银行与中国订立的关于修建旅馆的协议。 “希望你们研究完后，就能即予签字，并实施。这很重要，如果这样做我会非常高兴。”
耿飚告诉他，一切正在进行中，旅馆会有的。
1981年3月，洲际旅馆公司第一个在中国的项目动工，成为最早拓展中国市场的酒店集团之一。
4月1日，国务院重新组建旅游工作领导小组，组长是陈慕华，副组长是国务院副秘书长吴庆彤和国家旅游局局长韩克华，成员是那些和旅游业密切相关的部门，如国家计委、民航、铁道、交通、侨办、商业部、国家文物局等。1982年机构改革的时候国务院把14个非常设机构全部撤销，旅游工作领导小组也随之被撤销。
1982年12月20日，耿飚收到北京市旅行游览事业管理局呈送的一份报告，称：“北京市建国饭店是中外合资企业。以中国国际旅行社北京分社的名义与以美籍建筑师陈宣远为代表的香港中美旅馆发展有限公司合作建造和经营。饭店有528间客房，还有中、西餐厅，宴会厅、咖啡厅、酒吧间、室内游泳池、商店、理发室、洗衣房等公用设施。占地面积10970平方米，总建筑面积29506平方米（不包括拆迁和家属宿舍面积）。1980年6月27日动工，1982年4月28日正式开业，建设周期22个月。”
报告说，截至10月30日，共接待游客9．8万多人次，……营业总收入（包括试营业期）为1455．7万元，除去各项费用支出和按计划向银行归还贷款本息外，已向国家缴纳了工商统一税、房产税等各项税金和土地使用费等198万元，还净得利润80万元。……建国饭店的实践表明，利用外资建造这样一座中型的饭店，没有用国家投资，国家每年可获得300万元以上的税利经济效益（不包括外方所得），创汇1000多万美元……合作期满后，我们还可净得一座饭店。
“每年可多接待5万多名国外来的旅游者和零散旅客，增加600多人的直接就业，不但有利于旅游事业的发展，又能为国家积累一部分资金和吸收一部分外汇。证明了三中全会和党的十二大制定的对外实行开放，利用一些可以利用的外国资金进行建设的政策是完全正确的。”这一段话是耿飚最喜欢的，他在上边画了一道红线。