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摘 要 社会的现代转型要求由政府统治过渡到社会治理，而网络社会的发展也使地方政府面临提高网络舆情治理能力的挑战。地方政府的网络舆情治理能力颇受社会关注，学术界和第三方媒体都设置了相应的评价体系，我们以人民网舆情监测室近年来发布的各种舆情信息报告为基础，分析了地方政府的网络舆情治理能力状况，并提出合理评价地方政府网络舆情治理能力的标准，包括科学的网络舆情治理理念、良好的网络社会治理素养、高效的网络舆情治理机制3个方面，认为地方政府要从思想建设、队伍建设、线下治理、线上治理4个路径去提高网络舆情治理能力。
关键词 网络舆情治理能力；社会治理；网民问政；网络社会
中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2018）16-0080-04
1 问题的提出
逐步实现政治的现代化是社会转型发展的内在要求，而从政府的统治过渡到社会的治理是符合其逻辑要求的必然趋势。因此，社会的治理能力在一定程度上体现着政治现代化的实现程度。
从政府的统治过渡到社会的治理意味着什么呢？意味着“治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变；……意味着国家权力向社会的回归。”[1]这是一场异常艰巨但意义重大的政治体制改革，是上层建筑适应社会经济基础发展要求的体现，是完成传统社会现代转型的关键环节。改革开放40年来，“中国的社会治理开始从单位本位走向社会本位，从社会管制走向社会服务，从政府统治走向社会共治”[2]，而从我国行政体制的涉及面来看，国家治理体系和治理能力的现代化重任，绝大部分落在地方政府肩上，可地方政府的治理体系和治理能力总体水平还比较低，并且面临着许多新挑战，其中最重要的是來自网络社会发展对社会治理的挑战。
网络社会为保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权提供了方便快捷的条件，不仅如此，人民群众还通过网络平台积极参政议政，形成了“网民问政”的民主化倾向，政治参与能力和水平越来越高，既全方位拷问地方政府的各方面作为，也对地方政府的网络舆情治理能力构成了挑战，倒逼地方政府寻求改善网络舆情治理状况的新路径。
由“网民问政”形成的网络舆情是网民围绕特定事件或议题在短时间内集中爆发的、“扎堆趋流成势”的“情绪、意愿、态度、言论、意见”，是一种特殊的扩大化的社情民意。网络舆情的爆发虽然使地方政府处于舆论圈的风口浪尖，危机应对和处理压力大，稍有不慎就可能损失公信力，掉入“塔西佗陷阱”的怪圈，但如果地方政府回应及时，信息公开，处理适当，和网民充分良性互动，表现出较强的网络舆情治理能力，完全可能将负面舆情危机转换为正面舆论引导。对于地方政府来说，更积极的价值还在于：一方面，网络舆情是政治民主化的常态化趋势，是网民积极参与政治生活的表现，是多元化主体共治社会共建社会的体现，是公民社会逐步成熟的表现，地方政府应积极回应“网民问政”，妥善引导和治理网络舆情；另一方面，网络舆情有利于地方政府发现社会的隐藏问题，努力化解社会矛盾，适时纠偏纠错，约束官员行为，回应群众需要，寻找正确的政策方向，顺民意，通民心，扫除社会发展的各种障碍，进一步走向“善治”的理想目标。因此，进一步提高网络舆情的治理能力对地方政府越来越重要，越来越迫切。
2 地方政府的网络舆情治理能力分析
鉴于网络舆情治理能力促进地方政府现代转型的重要性，从2009年开始，人民网舆情监测室每年都会发布《地方应对网络舆情能力年度排行榜》，就地方政府每年度的网络舆情应对处置能力做出评估，在社会上引起巨大反响，客观上促进了地方政府网络舆情治理状况的改善。排行榜根据“传统媒体关注度、网站推荐、网民关注度、意见领袖关注度、境外媒体关注度、网下行动”6个指标，挑选出每年度的前10个网络舆情事件，确定网络舆情所在管辖地域，根据“政府响应、信息透明度、政府公信力”3个常规指标，和“恢复秩序、动态反应、官员问责”（后改为动态反应、官员问责、网络技巧）3个特殊指标，对网络舆情热点事件中地方政府的表现逐一进行评估，最后得出蓝黄橙红4色级别警报。例如，2009年上半年，四川成都的“6·5”公交车燃烧案，政府应对较得体，是蓝色级别预警；湖北石首的骚乱，政府应对严重适当，存在重大缺陷，是红色级别预警[3]。
从评价地方政府应对突发网络舆情危机的行为能力来看，上述指标体系设置合理，逻辑性和说服力较强，3个常规指标侧重考察网民反应和治理效果，权重高；3个特殊指标侧重细化治理能力，权重低。但其局限性在于：一是不能评价网络舆情的全程治理工作，如预警、协同机制；二是仅仅考察了被动应对负面舆情的一方面，没有对地方政府主动提高网络舆情治理能力的情况进行评估。这些局限性的存在是由于受到观察点即时性和片面性的制约——以“年度十大负面网络舆情事件”的横向维度切入，总体而言是一种静态的定性分析。根据网络社会的不断发展和地方政府对提高网络舆情治理能力的逐渐自觉，人民网舆情监察室改善了评价指标体系，开始发布《地方政务微博影响力排行榜》，设置的指标体系包括传播力、服务力、互动力、认同度[4]，注重考查地方政府在提高网络舆情治理方面的主动有为能力，由静态的定性分析转向动态的定量分析；同时发布《全国各领域政务微博前十排行榜》《各省各个地区政务微博影响力排行榜》《中国互联网舆情报告》《社会治理舆情报告》等全国各地多元化网络舆情治理信息报告，既评估了全国宏观状况，又考查了各地治理能力；既从指标体系比较了各地的网络舆情治理能力，又评估了地方政府的网络社会综合治理能力。
综合上述信息资料可知，在经过20年的实践历练之后，地方政府的网络舆情治理能力总体水平提高，但在各级别、各地区之间存在着严重的不平衡，呈现出“头重脚轻”的格局，即省部级和中心城市的政府机构能力较强，各项指标处于领跑水平，已经走出应对突发舆情危机的被动局面，开始主动作为，在新媒体平台建设各种政务微博、官方微信，主动发布发声，和网民充分互动；在线下建立新闻发言人制度，通过传统官方媒体和新媒体即时协同的机制，在新旧舆论圈发挥定海神针的主导作用。市级及以下、边缘地区政府机构能力较差，基本还处于被动状态，突发舆情危机就成立应急工作小组被动“灭火”，没有舆情危机就“人走政亡”；即使有人管理也停留于“删封堵”的被动做法，正如人民网舆情监测室在《2017年上半年互联网舆情分析报告》所总结的：“当地一些部门舆情素养的缺失，是激起公众情绪，致使舆情事件升级的导火索。舆情应对水平和治理能力欠缺，易使热点事件演变成线下群体行动的情绪铺垫。面对汹涌的舆情，个别部门仍然存在‘封’‘堵’‘删’‘滞’等陈旧舆情处理思维，显示出目前基层社会治理的短板。”[5] 总体来看，地方政府治理网络舆情的能力受当地经济发展水平、社会转型整体状况的影响较大，少部分的“点”能力较强，大部分的“面”普遍落后，以“点”带“面”的效应还没有发挥出来。存在的主要问题有：
第一，破不了“旧”，走不出被动，路径依赖现象严重。行政人员总把自己定位于管人的“官员”而停留于旧行政思维和旧行政行为，走不出被动的局面。1）对负面舆情依旧停留于“怕躲拖堵”的“本能反应”，删帖封号时有发生，既缺乏治理自信，又暴露行政傲慢；2）政府官方网站的群众留言有3种待遇：一是无人回复；二是延迟很久才回复，回复话语不是“交由……核实”就是“尽快答复”，官架子十足；三是直接删除。久而久之，政府的官方网站就很少有人光顾了，渐渐成了“僵死网站”。3）电子政务成了“信息孤岛”，因为不能提供共享的信息，不能提供便捷的业务协同办理，不能提供互联互通互操作。
第二，建不了“新”，转不成主动，制度创新能力较差。许多地方政府也在新媒体开通了官方微博、微信，在形式上似乎表现积极主动，但形式的“新”并不等于内容的“新”，由于不能提供切合网络社会发展的高质量“新内容”，不能符合网络社会“去中心化”的特点，形式再怎么新也没有达到真正“建新”的效果。1）建了官方微博微信，但其“传播力服务力互动力”薄弱，信息发布质不高，量不足，围观的网民少，传播价值低，对网民的@回应少，虽披着官方“马甲”，但基本停留于打酱油，互动和服务的价值低；2）一方面，官方网站、电子政务成了“僵尸网站”和信息孤岛而无人问津，另一方面，又投建大量官方App或云宝宝，目的虽是“让群众少跑腿，让数据多跑路”，但质量不高、互动不足，效应底下的App泛滥成灾，指尖上的便民工程变成手机上的形象工程；3）网络行政化現象严重，为了达到一定的App活跃度，以行政命令要求所属部门行政人员注册、登录，完成每天的签到、点赞、转发、评论任务，身兼数职的行政人员每天要完成4～5个App的签到、点赞、转发、评论任务；4）在网络社会吸纳网民能力差，既没有培养出自己的“微博大V”和意见领袖，又不能和在网络上“呼风唤雨”的“大V”们达成共识，共治共建网络社会。
这种状况不能适应政治现代化进程的要求，也不能满足创新社会治理的趋势，更不能相融于网络社会的发展。
3 合理评价地方政府网络舆情治理能力的
标准
由上述分析可知，由于网络大数据和云计算技术的发展，地方政府的网络舆情治理能力可以通过设计指标体系实现客观测量和合理评价。在这方面，人民网舆情监察室最早开始进行实践探索并取得卓越成效，而学术界也有不少人进行了理论研究，如陈福集、庄彩云认为政府应对舆情子系统包括3个基本的变量，即快速反应水平（包括信息公开程度和响应速度）、处置引导水平（网络互动程度、了解诉求程度和政府公信力大小）、法制化水平（网络法律法规的规范化和法制化），并构造出相应的计算公式。他们设计出“政府应对网络舆情危机的系统动力学流图”，据此进行了模型仿真实验[6]，得出了验证性结论：在提高政府的信息公开程度、政府与网民的互动程度、网络法规的规范化程度时，政府的网络舆情治理能力会相应提高。这些研究和实践都为我们进一步探索合理评价地方政府网络舆情治理能力的标准奠定了基础。
基于向社会治理转型的视角，结合人民网舆情监测室和陈福集等人设计的指标，我们认为，合理评价地方政府网络舆情治理能力的标准应该包括以下方面。
3.1 科学的网络舆情治理理念
能力建立在理念的基础上，没有科学的理念，能力就成了无源之水、无本之木。网络舆情治理理念是形成网络舆情治理能力的基础，它界定网络舆情治理能力的性质：是主动性还是被动性、是现代性还是传统性、是共生性还是垄断性、是服务性还是傲慢性。承接上文，我们认为，科学的网络舆情治理理念可以进一步概括为这样几个基本元素：确认社会治理的主体是政府主导的包括社会团体和个体共同组成的多元化主体；确认政府的主要职能是提供服务而不是实施管控；确定根除行政傲慢，收回权力垄断，改变政府中心主义立场；确信社会的自我治理能力会慢慢成熟。
3.2 良好的网络社会治理素养
良好的网络社会治理素养是通过相关部门行政人员的网络行为体现出来的，它包括行政人员的一般网络技巧和行政人员的网络互动能力。首先，行政人员要掌握一般的网络技巧，例如熟悉电子政务、网上办公、网络技术；熟练操作微博、微信、博客、论坛、抖音、今日头条等新媒体客户端；熟练操作文字编辑、图片合成、视屏制作等富媒体信息的发布、转发、评价技术。换句话说，行政人员都要具备一般的传媒技术，掌握广电专业基本技能；其次，行政人员要具备一般的网络互动能力，例如：巧妙设置议题、恰当控制热度、灵活引导舆论、适当控制情绪；尤其是掌握网络互动语言使用技巧，例如：既不失官方立场，又能吸引网民互动；引导网民的情绪走向理性。
3.3 高效的网络舆情治理机制
线上的快速反应以线下的高效工作为基础。网络舆情治理的工作机制是对网络舆情事件的全程治理，它包括通过监测可以发现舆情、通过分析可以研判舆情发展趋势、通过协同可以及时解决矛盾和争端，通过新闻发布可以及时回应、通过舆论引导可以化解舆情危机。这套工作机制在整体上要反应敏捷、对接无缝而运转灵活，才能实现高效应对舆情危机，这就需要建立常态化的跨部门协同工作
机制。
从网络舆情治理能力标准的整体及相互关系来看，网络舆情治理理念是基础，应设置为一级评价指标；网络社会治理素养是前提，应设置为二级评价指标；网络舆情治理机制是直接表现，应设置为三级评价指标。如图1。
图1 网络舆情治理能力标准构成要素图
学术界和实践中已有的指标体系集中于在第三极标准，即直接表现环节——网络舆情治理机制设置评价，人民网的《地方政务微博影响力排行榜》有所改善，传播力、服务力、互动力、认同度等指标的设置表明开始涉及第一级标准和第二级标准的评估。 4 地方政府提高网络舆情治理能力的路径
分析
4.1 思想建设是基础
地方政府机构的网络舆情治理理念在整体上体现为相关行政人员的思想和行为，这就要求通过思想建设的路径进行改善。行政人员长期跟权力打交道，难免染上行政傲慢的惰性，渗透到行为习惯中就成为自然本能。他们总以自己为社会管控的主体，管理管控的传统路径依赖严重，常常导致政府和社会的关系对立起来，危害极大，是实现社会治理转型和政治现代化目标的主要拦路虎。要打赢这场硬仗就要敢于在思想上“破旧立新”，主要方法是通过组织学习培训，实现行政人员“头脑的自我
革命”。
4.2 队伍建设是关键
网络舆情治理能力的三级指标归根到底都体现为行政人员的能力和素质如何，这就要求通过队伍建设的路径来改善。网络社会的新特点和社会转型的新形势，要求造就一支“具有高素质、掌握新技术、业务专业化”的行政人员队伍来担当使命。这不应当仅仅理解为各级地方政府机构要组织一支专业化的队伍，成立网络舆情治理办公室；也不应当仅仅理解为各级地方政府机构宣传部门的队伍建设，而是应该把它理解为社会治理的大格局：人人有新理念，个个有新本领。首先，对旧行政人员要提出严格的继续教育要求，通过学习培训考核，促进其更新理念，掌握新业务和新技术，适应新形势下的网络舆情治理工作；其次，要利用公务员考试的契机，选拔网络舆情治理方面“具有高素质、掌握新技术、业务专业化”的人才进入行政岗位，实现行政队伍的新老更替；再次，要重视高层次人才引进，担当融合新旧媒体、网络舆情研判、网络政治传播、引导舆论走向、建立网络舆论秩序等重任。实现社会治理的“智能化、专业化”离不开掌握新技术的人才，地方政府机构的宣传部门要努力引进掌握新媒体传播技术、大数据云计算技术、物联网、网络舆情监测与分析技术，以及社会工作专业领域的高层次人才，以他们为核心建立网络舆情治理的协同工作机制，以实现网络舆情治理的高智能化。
4.3 线下治理是重点
大多数的网络舆情危机是现实社会矛盾纠纷的升级，所以，化解网络舆情危机必须回到现实生活，以线下解决矛盾纠纷为重点路径。“线下决定线上”“实情决定舆情”，实际的矛盾纠纷不解决，再高超的“舆情治理技术”也是无效的。很多网络舆情的爆发是因为当事人在现实生活中解决诉求受阻才诉诸网络，以期借新媒体传播和扩散舆论的威力，倒逼地方机构相关部门迫于舆论压力解决问题。尽管网络舆情危机有助于发现社会矛盾和解决利益纠纷，但它不是常态化的解决之道，从根本来说，化解社会矛盾，解决利益纠葛不能等到舆情爆发，而要主动作为，抓住源头进行治理。要在各级治理层面特别是基层社区形成“群众诉求表达—群众利益保障—群众权利实现—群众需要满足”的高效响应、联动服务机制，及时解决群众诉求，提高治理绩效。
4.4 线上治理要全面
地方政府要全面提高对网络社会的治理能力，以形成良好的网络舆论秩序。一是提高政务新媒体的传播力和互动力，使政务新媒体成为地方政府机构信息发布的主渠道，成为舆情响应和信息互動的主要阵地，在网络舆论圈获得较高认同度。二是投入资金和技术，建设好、维护好官方网站、官方App，既要及时回复、更新各方面信息，又要提供社会需要共享的各方面数据，建成共建共享的政务信息资源库，从而全面开展网上交互式办公，努力实现“让百姓少跑路让数据多办事”。三是建立由第三方力量组成的网络新闻发言人和评论员制度，有效吸纳微博大V和意见领袖的影响力，以完善网络舆情治理工程的话语外围力量，与政务新媒体、政府官方网站、官方App形成呼应，使网络社会舆论秩序井然，有序运行。四是加强对网络行为的立规立法，提高网络舆情治理的法治化水平。在这方面，1）仍然存在行政人员“以言代法以权压法”的情况，造成网民的被剥夺感增强；2）统一而清晰明确的网络法律体系供给不足，不同层面的网络立法步伐迟缓。这种局面不适应网络社会快速发展的局面。
参考文献
[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014（2）：24-28.
[2]俞可平.中国的治理改革（1978—2018）[J].武汉大学学报，2018（3）：48-59.
[3]刘志华，单学刚，潘宇峰.人民网《地方应对网络舆情能力排行榜》的出台及其启示[J].今传媒，2009（10）：26-28.
[4]2018年一季度政务指数微博微博影响力报告[EB/OL].[2018-05-09].http：//yuqing.people.com.cn/NMediaFile/2018/0509/MAIN201805091320000351831444601.pdf.
[5]2017年上半年互联网舆情分析报告[EB/OL].[2017-07-10].http：//yuqing.people.com.cn/n1/2017/0710/c209043-29395003.html.
[6]陈福集，庄彩云.网络舆情危机事件中政府应对能力提升研究——基于系统动力学视角[J].信息安全与通讯保密，2015（6）：92-98.
关键词 网络舆情治理能力；社会治理；网民问政；网络社会
中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2018）16-0080-04
1 问题的提出
逐步实现政治的现代化是社会转型发展的内在要求，而从政府的统治过渡到社会的治理是符合其逻辑要求的必然趋势。因此，社会的治理能力在一定程度上体现着政治现代化的实现程度。
从政府的统治过渡到社会的治理意味着什么呢？意味着“治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变；……意味着国家权力向社会的回归。”[1]这是一场异常艰巨但意义重大的政治体制改革，是上层建筑适应社会经济基础发展要求的体现，是完成传统社会现代转型的关键环节。改革开放40年来，“中国的社会治理开始从单位本位走向社会本位，从社会管制走向社会服务，从政府统治走向社会共治”[2]，而从我国行政体制的涉及面来看，国家治理体系和治理能力的现代化重任，绝大部分落在地方政府肩上，可地方政府的治理体系和治理能力总体水平还比较低，并且面临着许多新挑战，其中最重要的是來自网络社会发展对社会治理的挑战。
网络社会为保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权提供了方便快捷的条件，不仅如此，人民群众还通过网络平台积极参政议政，形成了“网民问政”的民主化倾向，政治参与能力和水平越来越高，既全方位拷问地方政府的各方面作为，也对地方政府的网络舆情治理能力构成了挑战，倒逼地方政府寻求改善网络舆情治理状况的新路径。
由“网民问政”形成的网络舆情是网民围绕特定事件或议题在短时间内集中爆发的、“扎堆趋流成势”的“情绪、意愿、态度、言论、意见”，是一种特殊的扩大化的社情民意。网络舆情的爆发虽然使地方政府处于舆论圈的风口浪尖，危机应对和处理压力大，稍有不慎就可能损失公信力，掉入“塔西佗陷阱”的怪圈，但如果地方政府回应及时，信息公开，处理适当，和网民充分良性互动，表现出较强的网络舆情治理能力，完全可能将负面舆情危机转换为正面舆论引导。对于地方政府来说，更积极的价值还在于：一方面，网络舆情是政治民主化的常态化趋势，是网民积极参与政治生活的表现，是多元化主体共治社会共建社会的体现，是公民社会逐步成熟的表现，地方政府应积极回应“网民问政”，妥善引导和治理网络舆情；另一方面，网络舆情有利于地方政府发现社会的隐藏问题，努力化解社会矛盾，适时纠偏纠错，约束官员行为，回应群众需要，寻找正确的政策方向，顺民意，通民心，扫除社会发展的各种障碍，进一步走向“善治”的理想目标。因此，进一步提高网络舆情的治理能力对地方政府越来越重要，越来越迫切。
2 地方政府的网络舆情治理能力分析
鉴于网络舆情治理能力促进地方政府现代转型的重要性，从2009年开始，人民网舆情监测室每年都会发布《地方应对网络舆情能力年度排行榜》，就地方政府每年度的网络舆情应对处置能力做出评估，在社会上引起巨大反响，客观上促进了地方政府网络舆情治理状况的改善。排行榜根据“传统媒体关注度、网站推荐、网民关注度、意见领袖关注度、境外媒体关注度、网下行动”6个指标，挑选出每年度的前10个网络舆情事件，确定网络舆情所在管辖地域，根据“政府响应、信息透明度、政府公信力”3个常规指标，和“恢复秩序、动态反应、官员问责”（后改为动态反应、官员问责、网络技巧）3个特殊指标，对网络舆情热点事件中地方政府的表现逐一进行评估，最后得出蓝黄橙红4色级别警报。例如，2009年上半年，四川成都的“6·5”公交车燃烧案，政府应对较得体，是蓝色级别预警；湖北石首的骚乱，政府应对严重适当，存在重大缺陷，是红色级别预警[3]。
从评价地方政府应对突发网络舆情危机的行为能力来看，上述指标体系设置合理，逻辑性和说服力较强，3个常规指标侧重考察网民反应和治理效果，权重高；3个特殊指标侧重细化治理能力，权重低。但其局限性在于：一是不能评价网络舆情的全程治理工作，如预警、协同机制；二是仅仅考察了被动应对负面舆情的一方面，没有对地方政府主动提高网络舆情治理能力的情况进行评估。这些局限性的存在是由于受到观察点即时性和片面性的制约——以“年度十大负面网络舆情事件”的横向维度切入，总体而言是一种静态的定性分析。根据网络社会的不断发展和地方政府对提高网络舆情治理能力的逐渐自觉，人民网舆情监察室改善了评价指标体系，开始发布《地方政务微博影响力排行榜》，设置的指标体系包括传播力、服务力、互动力、认同度[4]，注重考查地方政府在提高网络舆情治理方面的主动有为能力，由静态的定性分析转向动态的定量分析；同时发布《全国各领域政务微博前十排行榜》《各省各个地区政务微博影响力排行榜》《中国互联网舆情报告》《社会治理舆情报告》等全国各地多元化网络舆情治理信息报告，既评估了全国宏观状况，又考查了各地治理能力；既从指标体系比较了各地的网络舆情治理能力，又评估了地方政府的网络社会综合治理能力。
综合上述信息资料可知，在经过20年的实践历练之后，地方政府的网络舆情治理能力总体水平提高，但在各级别、各地区之间存在着严重的不平衡，呈现出“头重脚轻”的格局，即省部级和中心城市的政府机构能力较强，各项指标处于领跑水平，已经走出应对突发舆情危机的被动局面，开始主动作为，在新媒体平台建设各种政务微博、官方微信，主动发布发声，和网民充分互动；在线下建立新闻发言人制度，通过传统官方媒体和新媒体即时协同的机制，在新旧舆论圈发挥定海神针的主导作用。市级及以下、边缘地区政府机构能力较差，基本还处于被动状态，突发舆情危机就成立应急工作小组被动“灭火”，没有舆情危机就“人走政亡”；即使有人管理也停留于“删封堵”的被动做法，正如人民网舆情监测室在《2017年上半年互联网舆情分析报告》所总结的：“当地一些部门舆情素养的缺失，是激起公众情绪，致使舆情事件升级的导火索。舆情应对水平和治理能力欠缺，易使热点事件演变成线下群体行动的情绪铺垫。面对汹涌的舆情，个别部门仍然存在‘封’‘堵’‘删’‘滞’等陈旧舆情处理思维，显示出目前基层社会治理的短板。”[5] 总体来看，地方政府治理网络舆情的能力受当地经济发展水平、社会转型整体状况的影响较大，少部分的“点”能力较强，大部分的“面”普遍落后，以“点”带“面”的效应还没有发挥出来。存在的主要问题有：
第一，破不了“旧”，走不出被动，路径依赖现象严重。行政人员总把自己定位于管人的“官员”而停留于旧行政思维和旧行政行为，走不出被动的局面。1）对负面舆情依旧停留于“怕躲拖堵”的“本能反应”，删帖封号时有发生，既缺乏治理自信，又暴露行政傲慢；2）政府官方网站的群众留言有3种待遇：一是无人回复；二是延迟很久才回复，回复话语不是“交由……核实”就是“尽快答复”，官架子十足；三是直接删除。久而久之，政府的官方网站就很少有人光顾了，渐渐成了“僵死网站”。3）电子政务成了“信息孤岛”，因为不能提供共享的信息，不能提供便捷的业务协同办理，不能提供互联互通互操作。
第二，建不了“新”，转不成主动，制度创新能力较差。许多地方政府也在新媒体开通了官方微博、微信，在形式上似乎表现积极主动，但形式的“新”并不等于内容的“新”，由于不能提供切合网络社会发展的高质量“新内容”，不能符合网络社会“去中心化”的特点，形式再怎么新也没有达到真正“建新”的效果。1）建了官方微博微信，但其“传播力服务力互动力”薄弱，信息发布质不高，量不足，围观的网民少，传播价值低，对网民的@回应少，虽披着官方“马甲”，但基本停留于打酱油，互动和服务的价值低；2）一方面，官方网站、电子政务成了“僵尸网站”和信息孤岛而无人问津，另一方面，又投建大量官方App或云宝宝，目的虽是“让群众少跑腿，让数据多跑路”，但质量不高、互动不足，效应底下的App泛滥成灾，指尖上的便民工程变成手机上的形象工程；3）网络行政化現象严重，为了达到一定的App活跃度，以行政命令要求所属部门行政人员注册、登录，完成每天的签到、点赞、转发、评论任务，身兼数职的行政人员每天要完成4～5个App的签到、点赞、转发、评论任务；4）在网络社会吸纳网民能力差，既没有培养出自己的“微博大V”和意见领袖，又不能和在网络上“呼风唤雨”的“大V”们达成共识，共治共建网络社会。
这种状况不能适应政治现代化进程的要求，也不能满足创新社会治理的趋势，更不能相融于网络社会的发展。
3 合理评价地方政府网络舆情治理能力的
标准
由上述分析可知，由于网络大数据和云计算技术的发展，地方政府的网络舆情治理能力可以通过设计指标体系实现客观测量和合理评价。在这方面，人民网舆情监察室最早开始进行实践探索并取得卓越成效，而学术界也有不少人进行了理论研究，如陈福集、庄彩云认为政府应对舆情子系统包括3个基本的变量，即快速反应水平（包括信息公开程度和响应速度）、处置引导水平（网络互动程度、了解诉求程度和政府公信力大小）、法制化水平（网络法律法规的规范化和法制化），并构造出相应的计算公式。他们设计出“政府应对网络舆情危机的系统动力学流图”，据此进行了模型仿真实验[6]，得出了验证性结论：在提高政府的信息公开程度、政府与网民的互动程度、网络法规的规范化程度时，政府的网络舆情治理能力会相应提高。这些研究和实践都为我们进一步探索合理评价地方政府网络舆情治理能力的标准奠定了基础。
基于向社会治理转型的视角，结合人民网舆情监测室和陈福集等人设计的指标，我们认为，合理评价地方政府网络舆情治理能力的标准应该包括以下方面。
3.1 科学的网络舆情治理理念
能力建立在理念的基础上，没有科学的理念，能力就成了无源之水、无本之木。网络舆情治理理念是形成网络舆情治理能力的基础，它界定网络舆情治理能力的性质：是主动性还是被动性、是现代性还是传统性、是共生性还是垄断性、是服务性还是傲慢性。承接上文，我们认为，科学的网络舆情治理理念可以进一步概括为这样几个基本元素：确认社会治理的主体是政府主导的包括社会团体和个体共同组成的多元化主体；确认政府的主要职能是提供服务而不是实施管控；确定根除行政傲慢，收回权力垄断，改变政府中心主义立场；确信社会的自我治理能力会慢慢成熟。
3.2 良好的网络社会治理素养
良好的网络社会治理素养是通过相关部门行政人员的网络行为体现出来的，它包括行政人员的一般网络技巧和行政人员的网络互动能力。首先，行政人员要掌握一般的网络技巧，例如熟悉电子政务、网上办公、网络技术；熟练操作微博、微信、博客、论坛、抖音、今日头条等新媒体客户端；熟练操作文字编辑、图片合成、视屏制作等富媒体信息的发布、转发、评价技术。换句话说，行政人员都要具备一般的传媒技术，掌握广电专业基本技能；其次，行政人员要具备一般的网络互动能力，例如：巧妙设置议题、恰当控制热度、灵活引导舆论、适当控制情绪；尤其是掌握网络互动语言使用技巧，例如：既不失官方立场，又能吸引网民互动；引导网民的情绪走向理性。
3.3 高效的网络舆情治理机制
线上的快速反应以线下的高效工作为基础。网络舆情治理的工作机制是对网络舆情事件的全程治理，它包括通过监测可以发现舆情、通过分析可以研判舆情发展趋势、通过协同可以及时解决矛盾和争端，通过新闻发布可以及时回应、通过舆论引导可以化解舆情危机。这套工作机制在整体上要反应敏捷、对接无缝而运转灵活，才能实现高效应对舆情危机，这就需要建立常态化的跨部门协同工作
机制。
从网络舆情治理能力标准的整体及相互关系来看，网络舆情治理理念是基础，应设置为一级评价指标；网络社会治理素养是前提，应设置为二级评价指标；网络舆情治理机制是直接表现，应设置为三级评价指标。如图1。
图1 网络舆情治理能力标准构成要素图
学术界和实践中已有的指标体系集中于在第三极标准，即直接表现环节——网络舆情治理机制设置评价，人民网的《地方政务微博影响力排行榜》有所改善，传播力、服务力、互动力、认同度等指标的设置表明开始涉及第一级标准和第二级标准的评估。 4 地方政府提高网络舆情治理能力的路径
分析
4.1 思想建设是基础
地方政府机构的网络舆情治理理念在整体上体现为相关行政人员的思想和行为，这就要求通过思想建设的路径进行改善。行政人员长期跟权力打交道，难免染上行政傲慢的惰性，渗透到行为习惯中就成为自然本能。他们总以自己为社会管控的主体，管理管控的传统路径依赖严重，常常导致政府和社会的关系对立起来，危害极大，是实现社会治理转型和政治现代化目标的主要拦路虎。要打赢这场硬仗就要敢于在思想上“破旧立新”，主要方法是通过组织学习培训，实现行政人员“头脑的自我
革命”。
4.2 队伍建设是关键
网络舆情治理能力的三级指标归根到底都体现为行政人员的能力和素质如何，这就要求通过队伍建设的路径来改善。网络社会的新特点和社会转型的新形势，要求造就一支“具有高素质、掌握新技术、业务专业化”的行政人员队伍来担当使命。这不应当仅仅理解为各级地方政府机构要组织一支专业化的队伍，成立网络舆情治理办公室；也不应当仅仅理解为各级地方政府机构宣传部门的队伍建设，而是应该把它理解为社会治理的大格局：人人有新理念，个个有新本领。首先，对旧行政人员要提出严格的继续教育要求，通过学习培训考核，促进其更新理念，掌握新业务和新技术，适应新形势下的网络舆情治理工作；其次，要利用公务员考试的契机，选拔网络舆情治理方面“具有高素质、掌握新技术、业务专业化”的人才进入行政岗位，实现行政队伍的新老更替；再次，要重视高层次人才引进，担当融合新旧媒体、网络舆情研判、网络政治传播、引导舆论走向、建立网络舆论秩序等重任。实现社会治理的“智能化、专业化”离不开掌握新技术的人才，地方政府机构的宣传部门要努力引进掌握新媒体传播技术、大数据云计算技术、物联网、网络舆情监测与分析技术，以及社会工作专业领域的高层次人才，以他们为核心建立网络舆情治理的协同工作机制，以实现网络舆情治理的高智能化。
4.3 线下治理是重点
大多数的网络舆情危机是现实社会矛盾纠纷的升级，所以，化解网络舆情危机必须回到现实生活，以线下解决矛盾纠纷为重点路径。“线下决定线上”“实情决定舆情”，实际的矛盾纠纷不解决，再高超的“舆情治理技术”也是无效的。很多网络舆情的爆发是因为当事人在现实生活中解决诉求受阻才诉诸网络，以期借新媒体传播和扩散舆论的威力，倒逼地方机构相关部门迫于舆论压力解决问题。尽管网络舆情危机有助于发现社会矛盾和解决利益纠纷，但它不是常态化的解决之道，从根本来说，化解社会矛盾，解决利益纠葛不能等到舆情爆发，而要主动作为，抓住源头进行治理。要在各级治理层面特别是基层社区形成“群众诉求表达—群众利益保障—群众权利实现—群众需要满足”的高效响应、联动服务机制，及时解决群众诉求，提高治理绩效。
4.4 线上治理要全面
地方政府要全面提高对网络社会的治理能力，以形成良好的网络舆论秩序。一是提高政务新媒体的传播力和互动力，使政务新媒体成为地方政府机构信息发布的主渠道，成为舆情响应和信息互動的主要阵地，在网络舆论圈获得较高认同度。二是投入资金和技术，建设好、维护好官方网站、官方App，既要及时回复、更新各方面信息，又要提供社会需要共享的各方面数据，建成共建共享的政务信息资源库，从而全面开展网上交互式办公，努力实现“让百姓少跑路让数据多办事”。三是建立由第三方力量组成的网络新闻发言人和评论员制度，有效吸纳微博大V和意见领袖的影响力，以完善网络舆情治理工程的话语外围力量，与政务新媒体、政府官方网站、官方App形成呼应，使网络社会舆论秩序井然，有序运行。四是加强对网络行为的立规立法，提高网络舆情治理的法治化水平。在这方面，1）仍然存在行政人员“以言代法以权压法”的情况，造成网民的被剥夺感增强；2）统一而清晰明确的网络法律体系供给不足，不同层面的网络立法步伐迟缓。这种局面不适应网络社会快速发展的局面。
参考文献
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