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摘 要：自网约车出现以来，就始终处于舆论的风口浪尖，当网约车的合法地位得以明确以后，随之而来的便是如何对网约车市场实施有效的管理和引导，这也是摆在政府及其职能部门面前的一个亟待解决的现实问题。本文以成都市为例，对《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中可能涉及的行政许可风险和信用风险进行解析，并对网约车的行政监管提出相应建议，以促进网约车合法有序地发展。
关键词：网约车；行政许可；行政监管
前言
在市场经济导向下，伴随着网约车的蓬勃发展，传统出租汽车行业面临着巨大挑战，新老业态的矛盾不断激化。为促进新老业态的持续健康发展，历经长时间调研和充分论证后，交通运输部于2016年7月28日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（文号2016年第60号）（以下简称《暂行办法》）明确规定：直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府的领导下，负责具体实施网约车管理。各地相继出台“新政”，以期规范新业态，并推动传统出租汽车行业转型升级。本文以成都市《征求意见稿》为例，拟从以下几个方面浅析政府及相关行政部门在行政监管中可能出现的法律问题。
一 网络预约出租车监管的法理分析
㈠ 我国传统出租汽车行业规制模式
改革开放后，我国从计划经济逐渐过渡到市场经济，其间，随着国内市场经济快速发展以及更多地参与各项国际经济事务，为了进一步适应市场经济的需求，改进行政管理模式中存在的弊端，国家逐渐把原本由其承担的某些社会服务职能向社会组织转移。而公用事业特许经营正是国家职能向社会转移的方式之一。[1]出租汽车行业就归属于政府特许经营行业，即政府授权特定相对人从事能够产生经济效益的运输服务活动。我国主要从经营模式、价格、数量等方面对传统出租汽车行业进行规制。目前城市出租汽车的经营模式大致有：公司承包制、挂靠制和个体经营制。[2]在价格上采取政府统一定价为主，其他定价方式为辅的模式，达到维护行业有序经济秩序的目的。通过设置出租车经营许可权，实现对出租汽车数量的规制。正是在各项规制的相互作用下，才能让出租汽车行业总体处于有条不紊的发展状态。如今，网络预约出租车仍然难以脱离传统出租汽车行业的监管模式。就准入环节而言，需经主管部门作出行政许可，并取得《网络预约车租车经营许可证》方能经营，这也在某种程度上实现了数量的控制。运价则以市场调节为主，政府指导价为例外。即无论是准入环节、数量控制还是运价制定等方面，仍透露着特许经营的讯息。
㈡国外部分发达国家的监管模式
国外部分发达国家的网约车行业起步早于我国，概括而言，他们的监管模式大致有如下几种情形：第一，开放型监管模式。如新加坡，政府除了对出租车的运输服务质量监督外，没有任何关于价格、数量等其他内容的限制，实行高度市场化的政策。因此，网约车的出现并没有造成与传统车租车行业的矛盾。网约车也仅需注册备案，运输服务质量达标即可。政府始终充当“守夜人”的角色。第二，政府主导型监管模式。以法国为代表，对出租车的监管模式与新加坡大相径庭，在价格、数量等各方面都有严格的把控。所以，网约车的涌入无疑对出租汽车行业重磅一击，引发了出租汽车司机的不满，并出现了针对网约车的暴力事件，法国政府不得不暂时禁止网约车的服务。第三，低门槛监管模式。如英国，将网约车纳入私人约租车的范畴，设立较低的准入门槛。第四，肯定兼创新型监管模式。如美国，肯定网约车的模式创新，创设网约车监管新路径。[3]
㈢我国网约车现状
当传统出租车行业遇到了“互联网+”新业态，两者迅速碰撞出火花。新的交通出行方式不仅打破了传统的出行模式，满足民众愈发多样化的出行需求，还让民众享受到了大数据下的资源共享所带来的高效、便捷成果，更好地践行低碳节能。就某种程度而言，“互联网+交通出行服务”在宏观政策上，与“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念有较好的契合。数据显示，今年（2016年）春运期间，嘀嗒拼车自1月24日至2月7日，全国范围内回家过年的订单总数达141万，合计共有225万名乘客通过嘀嗒拼车返乡，相当于增开了4.5万辆51座的大巴。但这众多的积极效用背后也潜在着一系列的风险。自2014年网约车出现，一直面临着没有合法地位的尴尬局面，而且暴露出的安全、监管，以及与传统出租汽车行业的利益冲突尖锐化等问题，都亟待中央和地方出台相关政策加以规范、解决。今年7月，历经近两年的多方调研和充分论证后，交通运输部发布了《暂行办法》，网约车的身份才有了法律定位。各地政府也在授权范围内因地制宜，“新政”纷纷出台。
二、网络预约出租车监管的挑战
在成都市起草的《征求意见稿》中，阐明了该实施细则的制定目的，适用对象；统一了网约车平台公司准入条件和网约车车辆、驾驶员的审核条件；规范了网约车经营行为，在一定程度上实现了风险的事前防范；明确了各相关行政主管部门的监督管理职责，加强协会的行业自律；规定了违反该实施细则的相应法律责任。《征求意见稿》的出台，无疑是在上位法的顶层设计下，更加具体地推动相關工作。让传统出租汽车行业与网约车更好地融合，更好地满足民众的多样化出行需求，促进市场健康、有序地发展。尽管《征求意见稿》传递出大量积极信号，但仍不乏瑕疵、漏洞之处，存在着一定的风险隐患。
㈠行政许可风险
行政许可风险主要表现在以下两方面：一是行驶证件审核、发放的行政部门的权力寻租风险；二是与上位法冲突的法律风险。
第一方面，证件的审核、发放的权力寻租风险。《征求意见稿》第二章第六条规定了网约车平台公司的准入行政许可事项，即主要由服务机构所在地县级交通运输主管部门对其申请进行审核。对审核合格的网约车平台公司发放《网络预约出租汽车经营许可证》。第三章第十条规定了由网约车平台公司在公安交管部门对参与服务的车辆进行“预约出租客运”登记并向车籍所在地县级交通运输主管部门提出审核申请。如若车辆符合标准，则由车籍所在地县级交通主管部门发放《网络预约出租汽车运输证》。由此可见，该项行政许可的审核职能由县级交通运输部门行使，这固然分解了庞大的工作量，提高了行政效率，也是行政许可中“便民与效率”原则的体现。但应当清醒地看到，如何对核发从事网络约车服务必须持有的“三证”（《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》）实施有效的监督，避免权钱交易等腐败行为发生（即：行政部门及其工作人员的廉政风险）应当尤为考量。这其中涉及到一系列的问题，例如：在实务中，审核标准是否严格执行；审核程序是否完全遵循；审核主体是否受监督；审核信息是否公开披露等等。倘若这些环节中的任一环节出现纰漏，就意味着加剧了廉政风险的危险性，为权力寻租留下了空间。 第二方面，与上位法冲突的法律风险。一是对车籍的限制：《征求意见稿》第三章第九条第一款规定了成都市营运的网约车均为成都籍（川A车牌）。二是对从业人员的户籍限制：第三章第十一条中第一款规定在成都市从事网约车服务的驾驶员要具有成都市户籍或者“成都市居住证”。
交通运输部发布的《暂行办法》在全国范围内具有一定的行业管理指导性意义，但该部门规章并没有对网约车车籍和驾驶员的户籍或居住证作出限制。由此不难看出：《征求意见稿》的相关规定有别于《暂行办法》。关于限制网约车车籍和驾驶员的户籍、居住证的条款，除成都市以外，北京、上海等城市也有相关规定。《暂行办法》所设置的驾驶员资质条件主要基于公共安全、乘客自身安全和安全驾驶服务三方面考虑。然而《征求意见稿》的相关规定难免有地方保护之嫌，更重要的是该规范性文件对上位法—《行政许可法》发起了“挑战”。我国《行政许可法》第十五条就地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府设定的行政许可做出了限制性规定，即“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”《征求意见稿》中对驾驶员的户籍限制有悖于《行政许可法》的上述规定，且《行政许可法》第十六条第三款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”之规定当然涵盖规范性文件的制定。由此可知：成都市《征求意见稿》的上述规定（即：对车籍、驾驶员户籍的限制性规定）有悖于上位法，其效力不言而喻。
㈡信用风险
《征求意见稿》第四章第十六条规定了建立服务评价体系、乘客投诉处理制度等，主要内容是围绕着网约车平台公司对乘客的权益保障，均考核驾驶员信用。纵观整部《征求意见稿》，并没有条款明确或潜在地涉及乘客的信用考核。当然，乘客一方理应受到保护，《征求意见稿》对于乘客的权益保障这部分的内容有比较详细的规定，本文不再赘述。本文主要基于网约车平台公司及驾驶员的权益保护角度，探讨信用风险的问题。驾驶员与乘客之间基于合意达成运输合同，两者是平等的民事主体，理应履行各自相应的义务，使相对人的权利得以实现。从这个角度出发，该《征求意见稿》只注重乘客单方面的权利保护而忽视了对其依约文明乘车、支付价金（即履约）信用等级的评价及基于违约而应承担的道德、法律成本代价，难免有失公平之嫌。例如：有些网约车平台公司在管理上出现疏漏，乘客坐车后没有付款或超过了一定期限付款，导致驾驶员不能获得报酬或及时获得报酬。对于乘客而言，由于《征求意见稿》缺乏针对乘客信用考核的相关内容，约车者对其失信、违约等行为几乎可以不付出成本代价。可能导致约车者可以随意解除预约，或者因拖欠费用而使用其他网约车平台公司的APP等现象时时发生，反之，倘若乘客对驾驶员的服务不满，在付款时给驾驶员差评，驾驶员就会因此受到影响。比如在今后的派单中，公司可能就会酌情减少该驾驶员的出行任务等等。
三、完善网络预约出租车监管的对策
㈠加大对监管主体的监督力度
行政部门依法、有序、高效、透明地运转及其工作人员的廉洁、勤勉、敬业地工作方能使法律、法规、规章、规范性文件设置的制度落到实处，所以，只有行政部门及其工作人员依法履职才能将政府的红利释放给社会。为此，在依法行政过程中应当注重以下几个方面：第一，行政部门行政监管工作应当找准切入点。即：行政部门必须依法行使行政监管权利，杜绝行政不作为、懒作为、滥作为现象的发生；第二，行政部门的行政监管工作应当找到平衡点。即：不干预平台公司自主经营范围内的事务，既要履行法定职责，又要做到不越位。对网约车市场的管理真正做到“管而不死，活而不乱”，与行政相对人共同构建合法、有序、安全的出行环境，将《征求意见稿》中的各项措施落到实处，实现立法者的初衷，使整个业态呈现出蓬勃发展的生机和活力。第三，加大对行政部门及其工作人员依法行政的监督，行政部门在不断提高行政执法人员职业道德和专业能力的同时，还应当将行政许可的全部流程置于社会、媒体及纪检、监察的监督之中，筑牢制度的笼子，管好行政部门的“印把子”，不让公权成为谋取部门利益和个人私利的工具，为网约车市场的健康发展提供一个干净的政府办事平台。第四，优化行政部门内部纵、横向监督机制，可以采取定期交叉检查方式，达到互相监督的目的。在同一城市下的各区县级交通运输主管部门，入驻根据随机抽取的檢查对象部门，检查在该期间内审核通过并发放证件的网约车平台公司和车辆是否符合标准。检查工作结束后，向上一级交通运输主管部门汇报工作。构建良好的内部监督机制，结合外部监督，共同把控行政许可中的风险问题。
㈡加大对平台公司及从业人员的管理力度
基于网约车平台公司需依法取得《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车运输证》方能从业之准入性规定，对平台公司的运营实施有效的行政监管必不可少。因此，首先应当加大行政执法力度，行政部门可采取适時、定期、交叉等多种手段依照相关法规对平台公司及从业人员进行检查；其次，应当发挥行业自律作用，成立行业组织，加大对失信、违规、违法运营的平台公司及从业人员的道德谴责及行业惩戒力度；第三，应当发挥社会及媒体的监督作用，诸如：聘请行风监督员——适时了解网约车市场运转情况并听取意见建议；设立“曝光台”—对失信、违规、违法运营的平台公司及从业人员的不文明行为、违法行为进行披露，使之置于社会的动态监督之中。让平台公司及从业人员在行政的、行业的、社会的监督下文明、依法地运行。第四，发挥行政部门的指导性作用，督促平台公司建章立制。在不与法律、法规、规章、规范性文件冲突的前提下，完善平台公司的各项制度，真正做到用制度管理市场，用制度规范市场，促进业态的健康、有序发展。引导各网约车平台公司树立正确的企业价值观，建设良好的企业文化，承担相应的社会责任。
㈢积极构建双向信用监管平台
为了保障乘客和驾驶员相互之间的利益，在现有的驾驶员信用监管制度基础上引入乘客的信用监管机制，构建双向信用监管平台，实现双方信用监督兼顾。就上文列举的事例来说，一些网约车平台公司对于无故拖欠车费的乘客除了电话催促等方式，其维权路径往往需要通过非诉讼或诉讼的方式才得以实现，这不仅加大了平台公司及驾驶员的维权成本，给权利人增添了讼累，也浪费了有限的调解组织和人民法院等社会公共资源，加大了社会管理成本。与其事后救济，不如从源头抓起，制定良好有序的制度。一旦引入乘客信用监管制度，对失信乘客进行记录，累积到一定程度后拉入信用黑名单，进入黑名单的乘客，各个网约车平台公司均不再派单。这也体现出对违反民事法律活动，未遵循“诚实信用”基本原则的惩罚，更是“立法、执法、守法”的应有之义。目前，我国已经在网约车行政许可中的驾驶员准入环节与公安形成信息共享机制，即：符合无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，没有吸毒记录，无饮酒后驾驶记录等基本条件的驾驶员才能从事网约车驾驶工作。那么，可以设想，在今后的信用监管上，网约车行业是否可以与其他部门合作（例如银行、法院等）。借鉴最高人民法院制定的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，针对失信的被执行人施加惩罚性措施，旨在维护社会信用环境。网约车行业可以把公布的失信被执行人名单并入行业黑名单中。一方面降低了网约车行业自身的信用风险，另一方面增加了被执行人的失信成本，既有利于构建诚信社会，又降低了社会管理成本。 （四）完善对网约车监管立法的合法性审查
政府社会管理的手段及方式多种多样，但毫不讳言，法律才是实现社会管理最有效的方式。邓小平同志曾经指出：中国这样一个大国，人治是靠不住的，必须靠法治。这就对立法者提出了更高的要求。诸如：立法的可行性、前瞻性、科学性等，其科学性必然涵盖合法性。合法性理应贯穿立法活动的全过程，其中当然包括权利义务主体、权利义务内容、权利救济、法律责任等制度的设置都应当符合法律的一般原则。就该《征求意见稿》中对网络约车车籍和驾驶员设置：成都市营运的网约车需为成都车籍（川A车牌）和驾驶员具有成都市户籍或者“成都市居住证”的限制性规定不能看出，该限制性规定违背了《行政许可法》第十五条：“设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”这一上位法规定。不论地方政府是立足于缓解本地就业压力和城市交通压力，还是基于便于开展行政监管的相关工作或是其他方面的综合考量，但应当考量的是《征求意见稿》如何与作为上位法的《行政许可法》的有机衔接，意即应当遵循立法活动本身的合法性。
综上所述，构建众望所归的出行环境，需要各方共同努力。因此，相关立法主体及规范性文件制定者应当在法律、法规授权内坚持科学立法，执法者坚持严格执法和公正司法，积极营造全民守法的社会氛围（这也是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的必然要求），让网约车在规范的“道路”上，健康、安全、有序地行驶。
参考文献
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[4]黄晓慧.特许经营法律规制研究[D].北京：中国政法大学硕士学位论文，2004.
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[8]高雁.我国行政垄断法律规制的现状及思考[J].河北法学，2009，27（1）：112～116.
[9]朱应平.行政许可法的平等理念及升華[J].江西社会科学，2005，（4）：118～122.
（作者单位：四川师范大学法学院）
关键词：网约车；行政许可；行政监管
前言
在市场经济导向下，伴随着网约车的蓬勃发展，传统出租汽车行业面临着巨大挑战，新老业态的矛盾不断激化。为促进新老业态的持续健康发展，历经长时间调研和充分论证后，交通运输部于2016年7月28日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（文号2016年第60号）（以下简称《暂行办法》）明确规定：直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府的领导下，负责具体实施网约车管理。各地相继出台“新政”，以期规范新业态，并推动传统出租汽车行业转型升级。本文以成都市《征求意见稿》为例，拟从以下几个方面浅析政府及相关行政部门在行政监管中可能出现的法律问题。
一 网络预约出租车监管的法理分析
㈠ 我国传统出租汽车行业规制模式
改革开放后，我国从计划经济逐渐过渡到市场经济，其间，随着国内市场经济快速发展以及更多地参与各项国际经济事务，为了进一步适应市场经济的需求，改进行政管理模式中存在的弊端，国家逐渐把原本由其承担的某些社会服务职能向社会组织转移。而公用事业特许经营正是国家职能向社会转移的方式之一。[1]出租汽车行业就归属于政府特许经营行业，即政府授权特定相对人从事能够产生经济效益的运输服务活动。我国主要从经营模式、价格、数量等方面对传统出租汽车行业进行规制。目前城市出租汽车的经营模式大致有：公司承包制、挂靠制和个体经营制。[2]在价格上采取政府统一定价为主，其他定价方式为辅的模式，达到维护行业有序经济秩序的目的。通过设置出租车经营许可权，实现对出租汽车数量的规制。正是在各项规制的相互作用下，才能让出租汽车行业总体处于有条不紊的发展状态。如今，网络预约出租车仍然难以脱离传统出租汽车行业的监管模式。就准入环节而言，需经主管部门作出行政许可，并取得《网络预约车租车经营许可证》方能经营，这也在某种程度上实现了数量的控制。运价则以市场调节为主，政府指导价为例外。即无论是准入环节、数量控制还是运价制定等方面，仍透露着特许经营的讯息。
㈡国外部分发达国家的监管模式
国外部分发达国家的网约车行业起步早于我国，概括而言，他们的监管模式大致有如下几种情形：第一，开放型监管模式。如新加坡，政府除了对出租车的运输服务质量监督外，没有任何关于价格、数量等其他内容的限制，实行高度市场化的政策。因此，网约车的出现并没有造成与传统车租车行业的矛盾。网约车也仅需注册备案，运输服务质量达标即可。政府始终充当“守夜人”的角色。第二，政府主导型监管模式。以法国为代表，对出租车的监管模式与新加坡大相径庭，在价格、数量等各方面都有严格的把控。所以，网约车的涌入无疑对出租汽车行业重磅一击，引发了出租汽车司机的不满，并出现了针对网约车的暴力事件，法国政府不得不暂时禁止网约车的服务。第三，低门槛监管模式。如英国，将网约车纳入私人约租车的范畴，设立较低的准入门槛。第四，肯定兼创新型监管模式。如美国，肯定网约车的模式创新，创设网约车监管新路径。[3]
㈢我国网约车现状
当传统出租车行业遇到了“互联网+”新业态，两者迅速碰撞出火花。新的交通出行方式不仅打破了传统的出行模式，满足民众愈发多样化的出行需求，还让民众享受到了大数据下的资源共享所带来的高效、便捷成果，更好地践行低碳节能。就某种程度而言，“互联网+交通出行服务”在宏观政策上，与“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念有较好的契合。数据显示，今年（2016年）春运期间，嘀嗒拼车自1月24日至2月7日，全国范围内回家过年的订单总数达141万，合计共有225万名乘客通过嘀嗒拼车返乡，相当于增开了4.5万辆51座的大巴。但这众多的积极效用背后也潜在着一系列的风险。自2014年网约车出现，一直面临着没有合法地位的尴尬局面，而且暴露出的安全、监管，以及与传统出租汽车行业的利益冲突尖锐化等问题，都亟待中央和地方出台相关政策加以规范、解决。今年7月，历经近两年的多方调研和充分论证后，交通运输部发布了《暂行办法》，网约车的身份才有了法律定位。各地政府也在授权范围内因地制宜，“新政”纷纷出台。
二、网络预约出租车监管的挑战
在成都市起草的《征求意见稿》中，阐明了该实施细则的制定目的，适用对象；统一了网约车平台公司准入条件和网约车车辆、驾驶员的审核条件；规范了网约车经营行为，在一定程度上实现了风险的事前防范；明确了各相关行政主管部门的监督管理职责，加强协会的行业自律；规定了违反该实施细则的相应法律责任。《征求意见稿》的出台，无疑是在上位法的顶层设计下，更加具体地推动相關工作。让传统出租汽车行业与网约车更好地融合，更好地满足民众的多样化出行需求，促进市场健康、有序地发展。尽管《征求意见稿》传递出大量积极信号，但仍不乏瑕疵、漏洞之处，存在着一定的风险隐患。
㈠行政许可风险
行政许可风险主要表现在以下两方面：一是行驶证件审核、发放的行政部门的权力寻租风险；二是与上位法冲突的法律风险。
第一方面，证件的审核、发放的权力寻租风险。《征求意见稿》第二章第六条规定了网约车平台公司的准入行政许可事项，即主要由服务机构所在地县级交通运输主管部门对其申请进行审核。对审核合格的网约车平台公司发放《网络预约出租汽车经营许可证》。第三章第十条规定了由网约车平台公司在公安交管部门对参与服务的车辆进行“预约出租客运”登记并向车籍所在地县级交通运输主管部门提出审核申请。如若车辆符合标准，则由车籍所在地县级交通主管部门发放《网络预约出租汽车运输证》。由此可见，该项行政许可的审核职能由县级交通运输部门行使，这固然分解了庞大的工作量，提高了行政效率，也是行政许可中“便民与效率”原则的体现。但应当清醒地看到，如何对核发从事网络约车服务必须持有的“三证”（《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》）实施有效的监督，避免权钱交易等腐败行为发生（即：行政部门及其工作人员的廉政风险）应当尤为考量。这其中涉及到一系列的问题，例如：在实务中，审核标准是否严格执行；审核程序是否完全遵循；审核主体是否受监督；审核信息是否公开披露等等。倘若这些环节中的任一环节出现纰漏，就意味着加剧了廉政风险的危险性，为权力寻租留下了空间。 第二方面，与上位法冲突的法律风险。一是对车籍的限制：《征求意见稿》第三章第九条第一款规定了成都市营运的网约车均为成都籍（川A车牌）。二是对从业人员的户籍限制：第三章第十一条中第一款规定在成都市从事网约车服务的驾驶员要具有成都市户籍或者“成都市居住证”。
交通运输部发布的《暂行办法》在全国范围内具有一定的行业管理指导性意义，但该部门规章并没有对网约车车籍和驾驶员的户籍或居住证作出限制。由此不难看出：《征求意见稿》的相关规定有别于《暂行办法》。关于限制网约车车籍和驾驶员的户籍、居住证的条款，除成都市以外，北京、上海等城市也有相关规定。《暂行办法》所设置的驾驶员资质条件主要基于公共安全、乘客自身安全和安全驾驶服务三方面考虑。然而《征求意见稿》的相关规定难免有地方保护之嫌，更重要的是该规范性文件对上位法—《行政许可法》发起了“挑战”。我国《行政许可法》第十五条就地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府设定的行政许可做出了限制性规定，即“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”《征求意见稿》中对驾驶员的户籍限制有悖于《行政许可法》的上述规定，且《行政许可法》第十六条第三款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”之规定当然涵盖规范性文件的制定。由此可知：成都市《征求意见稿》的上述规定（即：对车籍、驾驶员户籍的限制性规定）有悖于上位法，其效力不言而喻。
㈡信用风险
《征求意见稿》第四章第十六条规定了建立服务评价体系、乘客投诉处理制度等，主要内容是围绕着网约车平台公司对乘客的权益保障，均考核驾驶员信用。纵观整部《征求意见稿》，并没有条款明确或潜在地涉及乘客的信用考核。当然，乘客一方理应受到保护，《征求意见稿》对于乘客的权益保障这部分的内容有比较详细的规定，本文不再赘述。本文主要基于网约车平台公司及驾驶员的权益保护角度，探讨信用风险的问题。驾驶员与乘客之间基于合意达成运输合同，两者是平等的民事主体，理应履行各自相应的义务，使相对人的权利得以实现。从这个角度出发，该《征求意见稿》只注重乘客单方面的权利保护而忽视了对其依约文明乘车、支付价金（即履约）信用等级的评价及基于违约而应承担的道德、法律成本代价，难免有失公平之嫌。例如：有些网约车平台公司在管理上出现疏漏，乘客坐车后没有付款或超过了一定期限付款，导致驾驶员不能获得报酬或及时获得报酬。对于乘客而言，由于《征求意见稿》缺乏针对乘客信用考核的相关内容，约车者对其失信、违约等行为几乎可以不付出成本代价。可能导致约车者可以随意解除预约，或者因拖欠费用而使用其他网约车平台公司的APP等现象时时发生，反之，倘若乘客对驾驶员的服务不满，在付款时给驾驶员差评，驾驶员就会因此受到影响。比如在今后的派单中，公司可能就会酌情减少该驾驶员的出行任务等等。
三、完善网络预约出租车监管的对策
㈠加大对监管主体的监督力度
行政部门依法、有序、高效、透明地运转及其工作人员的廉洁、勤勉、敬业地工作方能使法律、法规、规章、规范性文件设置的制度落到实处，所以，只有行政部门及其工作人员依法履职才能将政府的红利释放给社会。为此，在依法行政过程中应当注重以下几个方面：第一，行政部门行政监管工作应当找准切入点。即：行政部门必须依法行使行政监管权利，杜绝行政不作为、懒作为、滥作为现象的发生；第二，行政部门的行政监管工作应当找到平衡点。即：不干预平台公司自主经营范围内的事务，既要履行法定职责，又要做到不越位。对网约车市场的管理真正做到“管而不死，活而不乱”，与行政相对人共同构建合法、有序、安全的出行环境，将《征求意见稿》中的各项措施落到实处，实现立法者的初衷，使整个业态呈现出蓬勃发展的生机和活力。第三，加大对行政部门及其工作人员依法行政的监督，行政部门在不断提高行政执法人员职业道德和专业能力的同时，还应当将行政许可的全部流程置于社会、媒体及纪检、监察的监督之中，筑牢制度的笼子，管好行政部门的“印把子”，不让公权成为谋取部门利益和个人私利的工具，为网约车市场的健康发展提供一个干净的政府办事平台。第四，优化行政部门内部纵、横向监督机制，可以采取定期交叉检查方式，达到互相监督的目的。在同一城市下的各区县级交通运输主管部门，入驻根据随机抽取的檢查对象部门，检查在该期间内审核通过并发放证件的网约车平台公司和车辆是否符合标准。检查工作结束后，向上一级交通运输主管部门汇报工作。构建良好的内部监督机制，结合外部监督，共同把控行政许可中的风险问题。
㈡加大对平台公司及从业人员的管理力度
基于网约车平台公司需依法取得《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车运输证》方能从业之准入性规定，对平台公司的运营实施有效的行政监管必不可少。因此，首先应当加大行政执法力度，行政部门可采取适時、定期、交叉等多种手段依照相关法规对平台公司及从业人员进行检查；其次，应当发挥行业自律作用，成立行业组织，加大对失信、违规、违法运营的平台公司及从业人员的道德谴责及行业惩戒力度；第三，应当发挥社会及媒体的监督作用，诸如：聘请行风监督员——适时了解网约车市场运转情况并听取意见建议；设立“曝光台”—对失信、违规、违法运营的平台公司及从业人员的不文明行为、违法行为进行披露，使之置于社会的动态监督之中。让平台公司及从业人员在行政的、行业的、社会的监督下文明、依法地运行。第四，发挥行政部门的指导性作用，督促平台公司建章立制。在不与法律、法规、规章、规范性文件冲突的前提下，完善平台公司的各项制度，真正做到用制度管理市场，用制度规范市场，促进业态的健康、有序发展。引导各网约车平台公司树立正确的企业价值观，建设良好的企业文化，承担相应的社会责任。
㈢积极构建双向信用监管平台
为了保障乘客和驾驶员相互之间的利益，在现有的驾驶员信用监管制度基础上引入乘客的信用监管机制，构建双向信用监管平台，实现双方信用监督兼顾。就上文列举的事例来说，一些网约车平台公司对于无故拖欠车费的乘客除了电话催促等方式，其维权路径往往需要通过非诉讼或诉讼的方式才得以实现，这不仅加大了平台公司及驾驶员的维权成本，给权利人增添了讼累，也浪费了有限的调解组织和人民法院等社会公共资源，加大了社会管理成本。与其事后救济，不如从源头抓起，制定良好有序的制度。一旦引入乘客信用监管制度，对失信乘客进行记录，累积到一定程度后拉入信用黑名单，进入黑名单的乘客，各个网约车平台公司均不再派单。这也体现出对违反民事法律活动，未遵循“诚实信用”基本原则的惩罚，更是“立法、执法、守法”的应有之义。目前，我国已经在网约车行政许可中的驾驶员准入环节与公安形成信息共享机制，即：符合无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，没有吸毒记录，无饮酒后驾驶记录等基本条件的驾驶员才能从事网约车驾驶工作。那么，可以设想，在今后的信用监管上，网约车行业是否可以与其他部门合作（例如银行、法院等）。借鉴最高人民法院制定的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，针对失信的被执行人施加惩罚性措施，旨在维护社会信用环境。网约车行业可以把公布的失信被执行人名单并入行业黑名单中。一方面降低了网约车行业自身的信用风险，另一方面增加了被执行人的失信成本，既有利于构建诚信社会，又降低了社会管理成本。 （四）完善对网约车监管立法的合法性审查
政府社会管理的手段及方式多种多样，但毫不讳言，法律才是实现社会管理最有效的方式。邓小平同志曾经指出：中国这样一个大国，人治是靠不住的，必须靠法治。这就对立法者提出了更高的要求。诸如：立法的可行性、前瞻性、科学性等，其科学性必然涵盖合法性。合法性理应贯穿立法活动的全过程，其中当然包括权利义务主体、权利义务内容、权利救济、法律责任等制度的设置都应当符合法律的一般原则。就该《征求意见稿》中对网络约车车籍和驾驶员设置：成都市营运的网约车需为成都车籍（川A车牌）和驾驶员具有成都市户籍或者“成都市居住证”的限制性规定不能看出，该限制性规定违背了《行政许可法》第十五条：“设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”这一上位法规定。不论地方政府是立足于缓解本地就业压力和城市交通压力，还是基于便于开展行政监管的相关工作或是其他方面的综合考量，但应当考量的是《征求意见稿》如何与作为上位法的《行政许可法》的有机衔接，意即应当遵循立法活动本身的合法性。
综上所述，构建众望所归的出行环境，需要各方共同努力。因此，相关立法主体及规范性文件制定者应当在法律、法规授权内坚持科学立法，执法者坚持严格执法和公正司法，积极营造全民守法的社会氛围（这也是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的必然要求），让网约车在规范的“道路”上，健康、安全、有序地行驶。
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（作者单位：四川师范大学法学院）