1986年，地方组织法赋予了省会城市和较大市人大及其常委会制定地方性法规的权力。由此，地方人大及其常委会成为制定地方性法规的法定主体，开始了不断实践和探索的立法历程。多年来，地方人大及其常委会依据法律规定，结合本地实际，积累了很多好的经验和做法。制定的地方性法规涉及到政治、经济、教育、科技、文化、卫生、资源和环境保护、民政等领域，有效地保障和促进了地方经济社会各项事业的发展，对于保证宪法和法律在地方的实施，对于补充、完善和促进国家立法，对于地方因地制宜自主解决本行政区域的事务都起到了积极而重要的作用，有力地推进了法治社会的进程。
　　1997年9月，中共十五大提出依法治国的基本方略，对立法工作提出了更高的要求和任务。2000年出台实施的立法法，进一步明确了地方性法规的权限范围和制定程序，为地方立法工作的蓬勃发展奠定了坚实的法制基础。地方人大及其常委会据此调整立法机构，增加人员编制，立法工作进入了一个新时期。
　　尽管如此，为适应各项事业发展的需要，地方人大及其常委会每年制定、修订地方性法规，平均在5件左右，多的时候达10余件。而专职立法工作人员通常不超过10人。如果赶上法规清理的年份，人员就更显得捉襟见肘。人手少，任务重，是地方立法工作面临的一个现实问题。
　　其次，根据立法法第六十四条的规定，地方性法规可以作出规定的事项，包括三类：一类是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况具体规定的事项；一类是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；另一类是在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。由此，地方性法规的权限范围多数被限定在规范本行政区域经济管理和行政管理方面。而就经济管理和行政管理来说，地方人大及其常委会的立法工作人员，因受其工作岗位和工作性质的限制，无法全面了解和掌握实际情况。
　　再次，由于地方性法规的内容很多是涉及经济管理和行政管理的，因此，实践中，多数地方性法规草案是由政府有关部门起草的。政府相关部门起草法规案，一方面，由于其长期从事本职工作，更加了解其实际工作中存在的问题，清楚地知道哪些问题需要通过立法加以解决，制定的法规案更具有可操作性和针对性，更加符合地方实际；另一方面也存在一定的弊端，如在有的地方，有的部门起草时较少考虑国家和地方的整体利益，较多地考虑如何通过法规强化本部门的管理权限，对于保护执法相对人的合法权益以及对本部门权力的制约和监督等则往往被忽略。具体表现为“部门利益保护”或是“多头执法、交叉执法”，甚至出现管理上的“真空地带”。
　　按照现行法律规定，法规草案提请人大或者人大常委会审议后，通常在四到六个月内完成审议报批工作。由于多数法规案是由政府相关部门起草的，人大及其常委会只有在进入审议环节，才真正开始接触并了解法规草案的内容、立法宗旨和目的。受法规草案现有框架的限制，同时在短短的几个月时间里，要开展调研、论证、审议，对其合法性、合理性及可操作性进行把关，可谓是时间紧、任务重。
　　以上因素，都成为地方人大及其常委会在立法过程中充分发挥作用的制约“瓶颈”，都从不同角度制约着地方人大及其常委会在立法过程中主体和主导作用的发挥。如何克服这一“先天不足”，切实提高法规质量，在实际工作中，我们一直进行积极的思考和探索。
　　人大专门委员会对口联系政府相关部门，相对熟悉经济管理和行政管理事务，加上自身工作性质要求能够站在相对宏观的立场上看待问题解决问题；常委会的立法工作部门，专职从事地方立法工作，熟悉法学、法律知识，掌握立法技术；政府法制部门作为综合协调部门，了解并清楚政府各部门职责职能的划分；政府各职能部门长期从事实际管理工作，有一定的管理经验和方法，熟悉专业知识……。这些部门在立法工作中，受其法定职责职能的限制，受其介入时间、介入程度的限制，都没有很好地发挥出各自的优势。如果能把这些资源整合到一起，充分发挥其优势特长，应该能够很好地扬长避短，有效地提高地方立法工作的质量。
　　鉴于上述考虑，2005年开始，我们建立了联动机制。所谓联动机制，即人大专门委员会、常委会相关部门和政府法制办、政府相关部门等在立法过程中涉及到的国家机关相互配合，形成合力，在法规的立项、起草和审议过程中，从事不同专业的工作人员集中在一起，资源共享、信息共享、知识共享，共同研究、解决问题，相互协商、启发，共同发挥作用的一种工作机制。
　　一、做法
　　1、法规立项阶段
　　编制五年立法规划和年度立法计划。人大专门委员会、常委会相关部门和政府法制办采取多种方式，通过报纸、广播、电视、网络等多种媒体面向全社会广泛征集立法项目或者立法意见建议。征集阶段结束后，人大专门委员会、常委会相关部门和政府法制办组织召开有执法主体、执法相对人等参加的各种形式的座谈会，共同筛选拟立项目。结合拟立项目，一起进行走访、调研，逐一摸底，了解掌握拟立项目的可行性以及需要解决的问题。在聘请专家对拟立项目进行论证的过程中，各方也都共同参加，听取意见和建议。经过反复沟通、协调，甚至是争论、辨论，最后达成共识，形成规划或者计划草案。
　　由于五年立法规划和年度立法计划是在各方积极参与，充分调研、论证，广泛听取各方面意见的基础上形成并确定的，一旦审议通过，就很少变动。自建立联动机制以来，完成情况均在80%以上。
　　2、法规案起草、审议阶段
　　在由政府相关部门承担法规案的起草任务时，常委会法工委与人大相关专门委员会、政府法制办与政府相关部门共同组成起草小组，一同调研、起草，参加各种形式的论证会、座谈会，共同听取专家论证的意见，列席政府常务会议。
　　专门委员会初审时，法工委、政府相关部门也受邀列席会议。法规草案提交人大及其常委会审议时，相关专门委员会、政府法制办、政府相关部门也列席座谈会、论证会、听证会等各种会议，听取意见和建议。对有争议的、待确定的问题，各方共同研究，拿出解决问题的方案，再向有关专门委员会或者常委会汇报。
　　在起草、审议法规案的过程中，联动机制的建立，使各种优势资源得到较好的整合，所有的信息、知识、资源全部共享。立法工作者、实际工作者、理论工作者集中在一起，遇到难题共同研究、解决，相互协商、启发，彼此之间多了一份理解和支持，能够更加客观地对待立法工作，能够站在更高的立场和角度从事立法工作，问题和矛盾少了，质量和效率高了，同时立法周期也被有效地缩短，立法成本也大大降低。
　　二、体会
　　1、优势互补，形成合力。联动机制中，立法工作者和实际工作者的结合，法律知识与专业知识的结合，使法规的合法性、合理性和可行性有了保障的前提，进一步提高了法规质量。
　　2、简化程序，提高效率。联动机制的建立，减少了重复调研、重复论证的环节，在第一时间里，各方都可以从不同角度了解法规草案的内容以及工作进展程度，可以在第一时间里，发现问题，破解难题，解决矛盾，寻找最佳的利益结合点，大大提高了工作效率。
　　3、明确职责，认真落实。在参与立法的过程中，相关执法部门进一步明确了立法的宗旨和目的，理清了职责和义务所在，为法规得到更好的贯彻落实奠定了基础。
　　4、相互学习，取长补短。由于联动机制的建立，在立法过程中，彼此互相学习，在讨论、争论的过程中，共同提高认识，积累知识，为工作人员提高综合素质，提供了一个很好的平台。
　　总之，多年的实践证明，联动机制是一个切实可行、行之有效的工作方法。在法规案的立项、起草和审议过程中，常委会法工委一直深入其中，能够较好地发挥立法主体和主导作用，各方合力，有效地弥补了自身专业和力量不足的缺欠，有效地突破了立法工作中的制约“瓶颈”。在立法过程中，由于各方面能够面对面地相互倾听和交流，各种观点和想法集中在一起碰撞、交锋、协商、调节，比较容易寻找到各方利益的切入点，能够在条款中更加公平、公正地设定权利义务关系，能够较好地避免地方性法规中部门利益保护和多头执法、交叉执法的问题。
　　（作者单位：长春市人大常委会法工委）
　　编辑／程月华