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2014年底，通辽市常住人口312.40万，其中乡村总人口239.96万人，劳动力137.40万人。内蒙古自治区城镇化率为59.51%，通辽市城镇化率仅为45.36%。按照2015年李克强总理政府工作报告中提出的“推进新型城镇化建设”、“减少城乡差距”、“统筹农村转移劳动力”和“增加居民收入”等要求，解决好农村牧区剩余劳动力转移就业是一个关键性问题。需要完善落实好“六个机制”建设，开辟好“三大就业渠道”，落实好“两个保障”，让农牧民融入城镇生活成为真正的产业工人。
一、完善农村牧区劳动力转移机制
目前，通辽市农村牧区劳动力转移发展缓慢，第一产业从业人员占79.43%，比例过高，就业结构不合理。除受到农业人口总量过大和总体经济实力较弱等因素的制约外，在转移过程中缺乏政策和利益激励，也是导致农村牧区劳动力不能有效转移的一个重要因素。所以，实现农村牧区劳动力的有效转移，需要建立一系列有效的转移机制。
（一）舆论导向机制
需要通过舆论和政策的导向作用，逐步改变农牧民的传统观念，引导农牧民树立新的劳务输出转移观。一方面让城镇居民理解农村牧区劳动力转移对城镇发展的作用，接纳农村牧区务工人员;另一方面强化农村牧区劳动力的转移效应，改善劳务输出的社会氛围。
（二）组织服务机制
一是开展以劳务输出为主题的行动计划，为农村牧区劳动力的培训与就业提供积极的服务。二是将劳务输出工作形成一定的市场氛围，成立劳务输出工作办公室，建立人才劳动力市场，形成市、县、乡三级市场服务体系，保证劳务输出工作的顺利开展。
（三）信息导引机制
农村牧区劳动力转移就业是通过劳动力市场双向选择实现的。目前，农村牧区劳动力转移过程中一个突出问题就是自寻出路，缺乏相应的劳动力市场职业供求信息。因此，应大力发展劳动力市场中介组织，加强农村牧区网络信息化建设，构建劳动力转移供求信息传递和反馈机制，为农村牧区劳动力提供就业服务，促进农村牧区劳动力转移。
（四）技能培训机制
农村牧区劳动力文化素质偏低，缺乏所需的劳动技能己经成为制约农村牧区劳动力转移就业的重要制约因素。一是加大科技文化普及的投入和培训力度，提高农牧民的技术水平，为有效解决劳动力的就业问题奠定基础。二是根据用工单位所需工种类型按需培养，有针对性地开展就业培训，将农牧民价值观融入与生活技能相关的教育和培训中，提高综合素质，保护他们安全和满意就业的权利，让他们真正融入到城镇群体中。
（五）利益驱动机制
追求利益是农村牧区劳动力参与转移的最根本动力。一方面，随着农业科学技术的发展，农业机械化和农村服务社会化的发展进步，大幅度提高农业生产效率，剩余劳动力问题越来越突出，迫使农牧民只有走出来，才能获得更大的收益;另一方面，城镇相对于农村牧区在就业、收入、文化、社会地位等物质和精神方面的优越性对农村牧区的剩余劳动力产生强大的吸引力，尤其是年青一代的劳动力。因此，应不断提高他们的待遇水平，让他们分享城镇经济发展的成果，感受和享受到优越性，增大城镇的吸引力和拉动力。
（六）政策保障机制
在政策制定上，应坚持城乡统筹发展的新思路，把农村牧区劳动力城镇化转移工作纳入到整个国民经济体系来考虑，消除各项政策性障碍，调整完善并创新户籍、用工、子女入学、社会保障等相关政策，支持和保护农工正当转移就业。
二、切实增强劳动力转移就业的吸纳能力
归根结底，决定农村牧区劳动力转移的根本所在是在一产、二产和三产新生企业、个体户、产业活动单位“三大就业途径”的发展能力。如果没有各类实体经济的支撑，将难以实现真正意义上的劳动力转移就业和城镇化率的有效提高。
（一）第一产业——促进绿色经济产业集群发展
加快推进农业生产企业化，增加农村牧区劳动力就业机会。一是依托资源和区位优势，加大农业生产企业化发展步伐，让农牧民从家庭经营方式中转移出来。二是引导农产品加工龙头企业向优势产业和优势产区集聚，培育一批主导产业突出、规模效应明显、组织化程度较高的龙头企业集群，发展农产品精深加工，走品牌发展之路，带动发展储藏、包装、运输等配套产业，打造完整产业链条，增加就业空间。
（二）第二产业——促进工业经济产业集群发展
按照通辽市建设“三大产业集群”发展战略，继续加快建设北部铝新材料、现代煤化工产业集群、镍铬合金不锈钢、装备制造、玉米发酵、蒙药和生物制药产业重点项目的招商引资力度，加快企业建设发展步伐，努力形成工业经济产业集群效应和洼地效应。一是依托通辽市十大支柱产业目前的市场空间和园区已经形成的经济优势，继续加大招商引资力度，集中力量做大做强龙头企业，扶持产业链延伸，力争使国际国内有影响力的大企业、大集团落户，并投资兴建有引领作用和辐射作用的企业。增强企业的吸纳能力，增加就业岗位。二是突出加快产业集群龙头企业培育，大力推进龙头企业与中小企业配套协作和配套生产，增加科技投入，加快产业创新平台的建设。采取有力措施，落实激励政策，形成政策叠加效应。维护企业正常运行，保证稳定的就业岗位。
（三）第三产业——促进现代服务业产业集群发展
依托中部地区地域、交通、商贸优势，加大科研自主创新力度，发展现代商贸物流高端产业集群，重点培育和壮大电子商务与家庭服务业产业的重点企业，增加就业岗位。一是通辽市是新兴城市，按照打造百万人居中心城市的总体发展规划，提升城市配套功能，加快城市集约发展，进一步集聚人气商气，为劳动力转移创造新的生存空间。二是立足通辽市产业集群优势、文化底蕴优势和交通区位优势，优化发展环境。加快现代物流和会展业步伐，扩大商贸企业;依托资源区位优势，逐步做大做强草原民族旅游产业，完善旅游文化和景点建设;进一步健全公共服务体系，加快发展文化事业和文化产业;结合“十个全覆盖”建设，逐步建成覆盖城乡的现代流通网;增强城镇集聚功能，加快发展公共服务业;挖掘深厚的文化底蕴和优秀的人文精神，提升发展商贸服务业。强化产业发展规划先导，加快融入东北经济一体化，为增加就业岗位开拓渠道。 促进“三大就业渠道”的发展，需要充分发挥项目资金的带动作用，整合政府部门各类项目投资，制定相关鼓励政策，加大金融扶持力度，扶持重点产业和重点企业发展，发展壮大实体经济的规模数量，增加就业机会，促进农村牧区劳动力转移，加大城镇化发展步伐。
三、为劳动力转移解决后顾之忧
农业是农牧民传统生存方式之本，赖以生存之源。但随着国家实施反哺农业政策的落实和农牧民家庭收入方式、结构的变化，尤其是受现代城镇居民生活方式的影响，农牧民对新生活的追求从思想意识上却发生了质的转变。走出家乡、进驻城镇是农牧民祖祖辈辈向往已久的生活，但是随着农村牧区生存环境条件的改善，国家优惠富农政策的落实和人均收入水平的提高，农牧民在城镇没有具备生存能力之前，普遍存在“离乡不弃土”现象。因此，要想让农牧民在劳动力转移后没有思想包袱、解除后顾之忧，还需要解决好两个关键的保障性问题：
（一）提高农村牧区机械化水平，保障农牧业生产经营活动的正常开展
一是加大机械化发展步伐，进一步解放劳动力。需要继续高度重视和扶持农业机械化发展，充分解放劳动力，让农牧民腾出手来安心走出农村牧区。二是解放农村牧区劳动力，农业机械化是必经途径。只有提高农业机械程度，才能使劳动力从传统劳动方式中解放出来进行转移，满足各类企业和产业活动单位对劳动力的发展需要。根据生产实践推算，使用全程农业机械化可解放劳动力60%以上，这将为农村牧区劳动力转移发挥先决的保障作用。通辽市农业机械户均0.42台，主要是小型农业机械，距离实现农业生产全程专业化、标准化、规模化、集约化的经营需要还有很大差距。三是农业机械化推动农业产业化发展，为农牧民提供更加广阔的增收途径。农业机械化将拓宽农牧民从事多种经营的渠道，让农牧民有更多的精力和时间开辟新的生产经营活动。实践证明：在推进农村牧区社会经济发展进程中，要想让劳动力安心地从农业生产中解放出来、转移出去，必须发展现代农业机械化。
（二）规范土地流转政策，保障农牧民享受到国家各项补贴和土地流转带来的成果
土地流转有利于更加高效地利用土地资源，促进传统小农经济向专业化、标准化、规模化、集约化的现代大农业转型。一是加快土地确权。明晰集体土地财产权，依法确认农牧民土地权利，强化农牧民特别是全社会的土地物权意识，维护农牧民和土地流转者权益，促进农村牧区社会和谐稳定，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，维护农牧民的合法权益。二是规范土地流转。制定和出台土地流转政策，采取多种形式的土地流转模式，完善合同管理，规范土地流转程序，保护好农牧民的合法权益。三是搭建土地交易平台。规范建立农村牧区土地产权交易所，为土地入市搭建平台，建立县、乡、村三级土地流转管理服务机构，发展多种形式的土地流转中介服务组织，搭建县乡村三级宽带网络信息平台，及时准确公开土地流转信息，加强对流转信息的收集、整理、归档和保管，及时为广大农牧民提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。四是建设城乡统一的用地市场。在夯实土地权能的同时改革征地制度，规范征地程序，建立科学的、多元的征地补偿制度，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。五是确保农牧民安心进城务工。在城镇化加速推进的背景下，把市场竞争机制引入土地承包中，推动土地合理流动和相对集中，刺激土地、劳动力、资金等要素的优化组合，促进农村牧区土地的集约化利用。对外出务工农牧民的土地，可以通过集体经济组织或流转服务组织代为组织流转，确保流转收益归原土地承包户所有，将有效解除农村牧区劳动力进城务工的后顾之忧。
（作者单位：通辽市统计局）
责任编辑：张莉莉
一、完善农村牧区劳动力转移机制
目前，通辽市农村牧区劳动力转移发展缓慢，第一产业从业人员占79.43%，比例过高，就业结构不合理。除受到农业人口总量过大和总体经济实力较弱等因素的制约外，在转移过程中缺乏政策和利益激励，也是导致农村牧区劳动力不能有效转移的一个重要因素。所以，实现农村牧区劳动力的有效转移，需要建立一系列有效的转移机制。
（一）舆论导向机制
需要通过舆论和政策的导向作用，逐步改变农牧民的传统观念，引导农牧民树立新的劳务输出转移观。一方面让城镇居民理解农村牧区劳动力转移对城镇发展的作用，接纳农村牧区务工人员;另一方面强化农村牧区劳动力的转移效应，改善劳务输出的社会氛围。
（二）组织服务机制
一是开展以劳务输出为主题的行动计划，为农村牧区劳动力的培训与就业提供积极的服务。二是将劳务输出工作形成一定的市场氛围，成立劳务输出工作办公室，建立人才劳动力市场，形成市、县、乡三级市场服务体系，保证劳务输出工作的顺利开展。
（三）信息导引机制
农村牧区劳动力转移就业是通过劳动力市场双向选择实现的。目前，农村牧区劳动力转移过程中一个突出问题就是自寻出路，缺乏相应的劳动力市场职业供求信息。因此，应大力发展劳动力市场中介组织，加强农村牧区网络信息化建设，构建劳动力转移供求信息传递和反馈机制，为农村牧区劳动力提供就业服务，促进农村牧区劳动力转移。
（四）技能培训机制
农村牧区劳动力文化素质偏低，缺乏所需的劳动技能己经成为制约农村牧区劳动力转移就业的重要制约因素。一是加大科技文化普及的投入和培训力度，提高农牧民的技术水平，为有效解决劳动力的就业问题奠定基础。二是根据用工单位所需工种类型按需培养，有针对性地开展就业培训，将农牧民价值观融入与生活技能相关的教育和培训中，提高综合素质，保护他们安全和满意就业的权利，让他们真正融入到城镇群体中。
（五）利益驱动机制
追求利益是农村牧区劳动力参与转移的最根本动力。一方面，随着农业科学技术的发展，农业机械化和农村服务社会化的发展进步，大幅度提高农业生产效率，剩余劳动力问题越来越突出，迫使农牧民只有走出来，才能获得更大的收益;另一方面，城镇相对于农村牧区在就业、收入、文化、社会地位等物质和精神方面的优越性对农村牧区的剩余劳动力产生强大的吸引力，尤其是年青一代的劳动力。因此，应不断提高他们的待遇水平，让他们分享城镇经济发展的成果，感受和享受到优越性，增大城镇的吸引力和拉动力。
（六）政策保障机制
在政策制定上，应坚持城乡统筹发展的新思路，把农村牧区劳动力城镇化转移工作纳入到整个国民经济体系来考虑，消除各项政策性障碍，调整完善并创新户籍、用工、子女入学、社会保障等相关政策，支持和保护农工正当转移就业。
二、切实增强劳动力转移就业的吸纳能力
归根结底，决定农村牧区劳动力转移的根本所在是在一产、二产和三产新生企业、个体户、产业活动单位“三大就业途径”的发展能力。如果没有各类实体经济的支撑，将难以实现真正意义上的劳动力转移就业和城镇化率的有效提高。
（一）第一产业——促进绿色经济产业集群发展
加快推进农业生产企业化，增加农村牧区劳动力就业机会。一是依托资源和区位优势，加大农业生产企业化发展步伐，让农牧民从家庭经营方式中转移出来。二是引导农产品加工龙头企业向优势产业和优势产区集聚，培育一批主导产业突出、规模效应明显、组织化程度较高的龙头企业集群，发展农产品精深加工，走品牌发展之路，带动发展储藏、包装、运输等配套产业，打造完整产业链条，增加就业空间。
（二）第二产业——促进工业经济产业集群发展
按照通辽市建设“三大产业集群”发展战略，继续加快建设北部铝新材料、现代煤化工产业集群、镍铬合金不锈钢、装备制造、玉米发酵、蒙药和生物制药产业重点项目的招商引资力度，加快企业建设发展步伐，努力形成工业经济产业集群效应和洼地效应。一是依托通辽市十大支柱产业目前的市场空间和园区已经形成的经济优势，继续加大招商引资力度，集中力量做大做强龙头企业，扶持产业链延伸，力争使国际国内有影响力的大企业、大集团落户，并投资兴建有引领作用和辐射作用的企业。增强企业的吸纳能力，增加就业岗位。二是突出加快产业集群龙头企业培育，大力推进龙头企业与中小企业配套协作和配套生产，增加科技投入，加快产业创新平台的建设。采取有力措施，落实激励政策，形成政策叠加效应。维护企业正常运行，保证稳定的就业岗位。
（三）第三产业——促进现代服务业产业集群发展
依托中部地区地域、交通、商贸优势，加大科研自主创新力度，发展现代商贸物流高端产业集群，重点培育和壮大电子商务与家庭服务业产业的重点企业，增加就业岗位。一是通辽市是新兴城市，按照打造百万人居中心城市的总体发展规划，提升城市配套功能，加快城市集约发展，进一步集聚人气商气，为劳动力转移创造新的生存空间。二是立足通辽市产业集群优势、文化底蕴优势和交通区位优势，优化发展环境。加快现代物流和会展业步伐，扩大商贸企业;依托资源区位优势，逐步做大做强草原民族旅游产业，完善旅游文化和景点建设;进一步健全公共服务体系，加快发展文化事业和文化产业;结合“十个全覆盖”建设，逐步建成覆盖城乡的现代流通网;增强城镇集聚功能，加快发展公共服务业;挖掘深厚的文化底蕴和优秀的人文精神，提升发展商贸服务业。强化产业发展规划先导，加快融入东北经济一体化，为增加就业岗位开拓渠道。 促进“三大就业渠道”的发展，需要充分发挥项目资金的带动作用，整合政府部门各类项目投资，制定相关鼓励政策，加大金融扶持力度，扶持重点产业和重点企业发展，发展壮大实体经济的规模数量，增加就业机会，促进农村牧区劳动力转移，加大城镇化发展步伐。
三、为劳动力转移解决后顾之忧
农业是农牧民传统生存方式之本，赖以生存之源。但随着国家实施反哺农业政策的落实和农牧民家庭收入方式、结构的变化，尤其是受现代城镇居民生活方式的影响，农牧民对新生活的追求从思想意识上却发生了质的转变。走出家乡、进驻城镇是农牧民祖祖辈辈向往已久的生活，但是随着农村牧区生存环境条件的改善，国家优惠富农政策的落实和人均收入水平的提高，农牧民在城镇没有具备生存能力之前，普遍存在“离乡不弃土”现象。因此，要想让农牧民在劳动力转移后没有思想包袱、解除后顾之忧，还需要解决好两个关键的保障性问题：
（一）提高农村牧区机械化水平，保障农牧业生产经营活动的正常开展
一是加大机械化发展步伐，进一步解放劳动力。需要继续高度重视和扶持农业机械化发展，充分解放劳动力，让农牧民腾出手来安心走出农村牧区。二是解放农村牧区劳动力，农业机械化是必经途径。只有提高农业机械程度，才能使劳动力从传统劳动方式中解放出来进行转移，满足各类企业和产业活动单位对劳动力的发展需要。根据生产实践推算，使用全程农业机械化可解放劳动力60%以上，这将为农村牧区劳动力转移发挥先决的保障作用。通辽市农业机械户均0.42台，主要是小型农业机械，距离实现农业生产全程专业化、标准化、规模化、集约化的经营需要还有很大差距。三是农业机械化推动农业产业化发展，为农牧民提供更加广阔的增收途径。农业机械化将拓宽农牧民从事多种经营的渠道，让农牧民有更多的精力和时间开辟新的生产经营活动。实践证明：在推进农村牧区社会经济发展进程中，要想让劳动力安心地从农业生产中解放出来、转移出去，必须发展现代农业机械化。
（二）规范土地流转政策，保障农牧民享受到国家各项补贴和土地流转带来的成果
土地流转有利于更加高效地利用土地资源，促进传统小农经济向专业化、标准化、规模化、集约化的现代大农业转型。一是加快土地确权。明晰集体土地财产权，依法确认农牧民土地权利，强化农牧民特别是全社会的土地物权意识，维护农牧民和土地流转者权益，促进农村牧区社会和谐稳定，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，维护农牧民的合法权益。二是规范土地流转。制定和出台土地流转政策，采取多种形式的土地流转模式，完善合同管理，规范土地流转程序，保护好农牧民的合法权益。三是搭建土地交易平台。规范建立农村牧区土地产权交易所，为土地入市搭建平台，建立县、乡、村三级土地流转管理服务机构，发展多种形式的土地流转中介服务组织，搭建县乡村三级宽带网络信息平台，及时准确公开土地流转信息，加强对流转信息的收集、整理、归档和保管，及时为广大农牧民提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。四是建设城乡统一的用地市场。在夯实土地权能的同时改革征地制度，规范征地程序，建立科学的、多元的征地补偿制度，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。五是确保农牧民安心进城务工。在城镇化加速推进的背景下，把市场竞争机制引入土地承包中，推动土地合理流动和相对集中，刺激土地、劳动力、资金等要素的优化组合，促进农村牧区土地的集约化利用。对外出务工农牧民的土地，可以通过集体经济组织或流转服务组织代为组织流转，确保流转收益归原土地承包户所有，将有效解除农村牧区劳动力进城务工的后顾之忧。
（作者单位：通辽市统计局）
责任编辑：张莉莉