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摘 要 在国家政策的鼓励下，农村土地流转已成为我国经济发展的重要驱动力。然而现阶段土地流转中介组织较少，流转程序不规范等问题制约着土地流转的进一步发展。本文在以乾佑镇为调研对象的基础上，实证分析制约土地流转的相关因素和面临的法律及制度障碍，提出要提高土地流转市场化程度，应明确土地流转主体资格，依法设立土地流转中介组织，规范流转程序等建议。
关键词 农村 土地流转 制度障碍
作者简介：林寰，西北大学2012级法学专业本科生；易艳霞，西北大学2012级行政管理专业本科生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-203-02
改革开放以来，在国家政策的鼓励下，中国农业经济取得了较快发展。土地流转作为我国农村经济体制改革不断深化过程中出现的重要举措，是实现农村土地资源优化配置，加快农村剩余劳动力转移速度和农村城镇化进程的有效途径，是中国农业经济实现发展的强大动力。然而从我国目前的农村土地承包经营权流转现状来看，存在着流转程序不规范，市场配置效率低下，政府干预过多，社会保障体系落后等诸多缺陷，导致农村土地流转效率不高。从法律制度方面来看，规制农村土地流转的法律规范滞后于农村土地流转市场的发展，对于实践中出现的一些新问题，缺少具体健全的制度保障。因此，对当下我国农村土地流转中存在的制度障碍进行系统深入的研究并提出针对性、可行性的策略，具有重要的理论和实践价值。
一、土地流转的概念界定
在我国，农村土地流转多指的是作为土地使用权的土地承包经营权在承包人之间的自由流转。即农村土地承包经营权人依法将其合法取得的农村土地承包经营权通过转让、转包、出租、互换、入股等方式转移给其他农户或经营者。①
二、陕西农户土地流转制度障碍实证研究
（一）数据来源
本次调研以陕西省商洛市柞水县乾佑镇为样本地点。乾佑镇位于柞水县西南部，是全县政治、经济、文化中心。截至2010年7月，全镇共辖7个行政村1个社区38个村（居）小组，总人口24115人。全镇总面积96平方公里，有耕地面积2382亩。
课题组采用问卷调查及结构化访谈的方法，于2014 年7月在乾佑镇对具有户籍身份意义上的农民进行了抽样调查。调查范围涉及乾佑镇梨园村、马房子村、北关村、什家湾村、石镇村及三星村6个行政村。通过随机抽样，向乾佑镇6村落发放调查问卷共270份，回收问卷238份，其中有效问卷211份，问卷有效度达89%。
（二）农村土地流转现状及问题——以陕西省柞水县乾佑镇为例
1.流转形式多样、征收为主、被动性强。调查后统计发现，征收（52.3%）占全部流转方式的首位。以转让方式和出租方式流转的农民分别占比17.6%，并列成为调查中所有流转方式的第二大方式。而其他流转方式如互换（1.5%）、转包（3.5%）、拍卖（3.5%）等则占比极小。结合访谈，得知该镇主要的几种流转方式实际多为基层政府以国家公共设施建设或城镇化发展之名强行推进，农民常常处于被动服从且维权乏力的弱势状态。可见，当地农村在土地流转过程中由于缺乏相关法律法规的有效约束及必要的行政监督机制，基层政府和乡村组织过度干预农地流转甚至借机寻租的情形时有发生。这些做法不仅侵害了农民的合法权益，还给国家促进土地流转和培育土地流转市场造成了较大的困难。
2.中介组织缺乏，流转市场发育迟缓。市场中介服务体制是市场本身形成的必要条件。②因此，在调查中以当地的中介组织数量及农民对其是否了解来衡量当地土地流转中介组织发展状况及土地流转市场发育状况。数据显示，约48.8%的农户表示不存在土地流转的中介组织；36.0%的农户表示存在中介组织，且由政府组织形成；仅2.4%的农户认为中介市场存在，但由市场形成；除此之外，还有12.8%的农户表示并不知道是否存在中介组织。同时，问卷调查得知，70.4%的农户依靠亲人邻里和自己联系的方式获取农业信息，21.2%的农户借助村委会或政府的公告得到农业信息，仅1.4%的农户通过中介组织主动或被动地获取信息。然而，主要采取亲友口耳相传及村委会公告等传统乡村信息获取渠道的农民，在打算流转土地时，却“不知道谁愿意转入”（14.3%，比重居所有原因的第三位）。综合以上这些数据，可知当地中介组织较为缺乏，农民获取农业信息主要凭借自己与亲人邻里等的熟人关系。但由于该类非正式渠道获取的信息存在着滞后性强、准确性差等局限，农民往往难以及时、准确地获取流转受让方的出价信息，更难以充分了解土地流转市场的即时行情，进而难以以最优方案流转土地。同时，该市农村土地流转中介组织的缺失在较大程度上抑制了区域内土地流转的市场化进程。
3.土地流转程序不规范，纠纷难以解决。在此次调查中发现，尽管国家对不同流转方式做了不同的程序规定，进行了土地流转的144户农户中仍有较大比例的农民因对相关程序认识不清，流转时采用的手续随意性较大。调查显示，有42.1%的农户在流转土地时流转手续经过政府批准，44.7%的农户以村或村组的批准完成流转手续。但农民反映，之所以会采取这样的手续，主要是因为流转是在政府的主导下进行的。而在自发流转中，农民多采用仅双方私下协议的手续完成流转，这一占比达到13.3%。同时，虽然在流转过土地的农民中有71.2%签订了书面合同，但仍有多达27.4%的农民仅进行了口头约定，未签订书面合同。因此，流转程序总体上仍不够规范。现实中，若流转缺乏书面合同或者合同条款约定不明，极易导致土地流转纠纷。且纠纷一旦发生，很难解决。调查中参与土地流转的144位农民中就有24.6%的农民在流转过程中发生过纠纷，且多达78.5%的农民认为纠纷是难以解决的。
4.土地养老保障功能仍然较强，社会保障制度待完善。在中国乡村社会中，土地一直承担着极为重要的保障角色。调查中76.7%的农民同意“土地是农民养老保障”这一说法；65.4%的农民表示“假如能获得和城里人一样的社会保障”，将愿意（增加）土地流转。这些数据充分表明广大农民的土地观念仍然较为保守。土地对于他们来说仍然具有很强的生活和养老保障功能。而要逐步解放农民保守的土地观念，完善社会保障制度，减少他们的后顾之忧是必经之路。然而，虽然乾佑镇农民的医疗保险、养老保险的参保率较高（91.1%、53.2%%），当地医疗、养老保险的满意度也较高（83.9%），但是在访谈中，农民表示家里少地、失地后经济收入基本是不升反降（25.7%），进城务工收入也未能很大程度地改善家庭生活，对今后的生活、养老较为担忧。因此，农民的土地观念有待解放，土地的养老保障功能有待于通过完善社会保障制度加以弱化。 三、农户土地流转制度障碍解决路径
基于现状分析，针对乾佑镇土地流转所存在的制度障碍，提出以下解决对策：
（一）明确土地流转主体资格，规范政府行为
我国《农村承包经营法》规定，承包方享有自主流转权，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。因此，土地流转中必须充分尊重农民的主体地位，确保流转在“平等协商、自愿、有偿”的原则下进行。
在立法层面，一方面要对政府、村委会、村集体组织、企业和农户等土地流转参与主体的流转行为进行严格规制，明确权责边界；另一方面，要建立起土地流转行政监督机制和农民权益保障机制，对政府部门越权流转、损农利益的行为做出惩戒性处罚规定。
在行政层面，政府应明确自身在土地流转中引导和服务的职能，正确定位自身角色。一要在正确认识农户为土地流转主体的前提下，自觉规范自身行为，在职能上不越位。二要在做好土地流转宣传和引导工作的同时遵循经济法的国家干预和社会本位原则，对土地流转活动进行适当干预，防止过度流转、无序流转等问题，做到职能上不缺位。
（二）依法设立土地流转中介组织，加快培育土地流转市场
目前我国广大农村地区中介组织还比较缺乏，很多地区的中介组织职能都是由基层政府部门或村委会承担。因此，应该从制度上为中介组织的发展创造良好的条件，使其在土地流转市场中发挥重要作用。首先，应该逐步建立健全保障中介组织独立地位和合法权益、规范中介组织运行管理的系统性法律规章体系，实现中介组织有关规定的体系化。其次，要敦促和鼓励形成一定量具备信息沟通、土地测量、质量定级、价格评估、合同管理、法律咨询等职能健全的中介组织体系，同时加强中介组织自身在质量上的水平，在组织内构建起完备的硬件系统及软件系统。
（三）规范土地承包经营权流转程序，健全纠纷解决机制
尽管当前我国诸多法律都对农村土地流转程序给予了相关规定，但在实际操作过程中，相关规定内容笼统，程序不具体，实践性不强，造成土地流转不规范、流转纠纷难以解决。因而如何规范土地流转行为，减少土地流转纠纷成为亟待解决的问题。对此，首先，要尽快完善相关法律法规，依法设立土地流转纠纷专门仲裁机构和纠纷调解干部队伍，从制度上确保程序规定明确。其次，在土地流转程序执行过程中，推行统一规范的农村土地流转合同，并使之得到普遍适用。最后，要确保土地流转备案登记制度落实到位，乡（镇） 农村土地承包管理部门妥善保管流转合同及对有关资料进行归案登记的同时，要通过广泛宣传引导，使农民具备流转登记意识。
（四）完善农村社会保障体系，解决农民土地流转后顾之忧
现阶段在我国，土地在农民阶层当中的生活、养老保障作用仍然十分显著，这成为了加快农村土地流转，推动农业现代化经营的一大现实瓶颈。因此，必须努力完善我国的社会保障制度，消除广大农民的后顾之忧。总体上，我国政府应改变以往“重城轻乡”的做法，在政策和资金方面都适度向农村地区倾斜。
一方面，鼓励兴办缴费方式为政府投入、个人出资、社会援助三方统筹的农村医疗、养老、就业、伤残等保险，提供更多农村社会救助途径和相关福利补贴，尤其关注失地农民和流转土地进城务工农民工的安置和保障问题，建立起城乡公平的多层次社会保障制度。
另一方面，加大农村社会养老保险、医疗保险的财政投入和农民向二、三产业转移安置的职业培训投入，弱化农民的土地依赖程度，同时增强农民自身的参保能力及受保程度。
注释：
①王小莹.我国农村土地流转法律制度研究.北京：法律出版社.2012.127.
②陈锡斌.困境与出路：我国农村土地流转问题探讨.湖北社会科学.2010（3）.53-56.
参考文献：
[1]张平华、李云波、张洪波.土地承包经营权.北京：中国法制出版社.2007.
[2]吴雨才、叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展.农村经济.2005（8）.
[3]叶剑平、蒋妍、丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.
关键词 农村 土地流转 制度障碍
作者简介：林寰，西北大学2012级法学专业本科生；易艳霞，西北大学2012级行政管理专业本科生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-203-02
改革开放以来，在国家政策的鼓励下，中国农业经济取得了较快发展。土地流转作为我国农村经济体制改革不断深化过程中出现的重要举措，是实现农村土地资源优化配置，加快农村剩余劳动力转移速度和农村城镇化进程的有效途径，是中国农业经济实现发展的强大动力。然而从我国目前的农村土地承包经营权流转现状来看，存在着流转程序不规范，市场配置效率低下，政府干预过多，社会保障体系落后等诸多缺陷，导致农村土地流转效率不高。从法律制度方面来看，规制农村土地流转的法律规范滞后于农村土地流转市场的发展，对于实践中出现的一些新问题，缺少具体健全的制度保障。因此，对当下我国农村土地流转中存在的制度障碍进行系统深入的研究并提出针对性、可行性的策略，具有重要的理论和实践价值。
一、土地流转的概念界定
在我国，农村土地流转多指的是作为土地使用权的土地承包经营权在承包人之间的自由流转。即农村土地承包经营权人依法将其合法取得的农村土地承包经营权通过转让、转包、出租、互换、入股等方式转移给其他农户或经营者。①
二、陕西农户土地流转制度障碍实证研究
（一）数据来源
本次调研以陕西省商洛市柞水县乾佑镇为样本地点。乾佑镇位于柞水县西南部，是全县政治、经济、文化中心。截至2010年7月，全镇共辖7个行政村1个社区38个村（居）小组，总人口24115人。全镇总面积96平方公里，有耕地面积2382亩。
课题组采用问卷调查及结构化访谈的方法，于2014 年7月在乾佑镇对具有户籍身份意义上的农民进行了抽样调查。调查范围涉及乾佑镇梨园村、马房子村、北关村、什家湾村、石镇村及三星村6个行政村。通过随机抽样，向乾佑镇6村落发放调查问卷共270份，回收问卷238份，其中有效问卷211份，问卷有效度达89%。
（二）农村土地流转现状及问题——以陕西省柞水县乾佑镇为例
1.流转形式多样、征收为主、被动性强。调查后统计发现，征收（52.3%）占全部流转方式的首位。以转让方式和出租方式流转的农民分别占比17.6%，并列成为调查中所有流转方式的第二大方式。而其他流转方式如互换（1.5%）、转包（3.5%）、拍卖（3.5%）等则占比极小。结合访谈，得知该镇主要的几种流转方式实际多为基层政府以国家公共设施建设或城镇化发展之名强行推进，农民常常处于被动服从且维权乏力的弱势状态。可见，当地农村在土地流转过程中由于缺乏相关法律法规的有效约束及必要的行政监督机制，基层政府和乡村组织过度干预农地流转甚至借机寻租的情形时有发生。这些做法不仅侵害了农民的合法权益，还给国家促进土地流转和培育土地流转市场造成了较大的困难。
2.中介组织缺乏，流转市场发育迟缓。市场中介服务体制是市场本身形成的必要条件。②因此，在调查中以当地的中介组织数量及农民对其是否了解来衡量当地土地流转中介组织发展状况及土地流转市场发育状况。数据显示，约48.8%的农户表示不存在土地流转的中介组织；36.0%的农户表示存在中介组织，且由政府组织形成；仅2.4%的农户认为中介市场存在，但由市场形成；除此之外，还有12.8%的农户表示并不知道是否存在中介组织。同时，问卷调查得知，70.4%的农户依靠亲人邻里和自己联系的方式获取农业信息，21.2%的农户借助村委会或政府的公告得到农业信息，仅1.4%的农户通过中介组织主动或被动地获取信息。然而，主要采取亲友口耳相传及村委会公告等传统乡村信息获取渠道的农民，在打算流转土地时，却“不知道谁愿意转入”（14.3%，比重居所有原因的第三位）。综合以上这些数据，可知当地中介组织较为缺乏，农民获取农业信息主要凭借自己与亲人邻里等的熟人关系。但由于该类非正式渠道获取的信息存在着滞后性强、准确性差等局限，农民往往难以及时、准确地获取流转受让方的出价信息，更难以充分了解土地流转市场的即时行情，进而难以以最优方案流转土地。同时，该市农村土地流转中介组织的缺失在较大程度上抑制了区域内土地流转的市场化进程。
3.土地流转程序不规范，纠纷难以解决。在此次调查中发现，尽管国家对不同流转方式做了不同的程序规定，进行了土地流转的144户农户中仍有较大比例的农民因对相关程序认识不清，流转时采用的手续随意性较大。调查显示，有42.1%的农户在流转土地时流转手续经过政府批准，44.7%的农户以村或村组的批准完成流转手续。但农民反映，之所以会采取这样的手续，主要是因为流转是在政府的主导下进行的。而在自发流转中，农民多采用仅双方私下协议的手续完成流转，这一占比达到13.3%。同时，虽然在流转过土地的农民中有71.2%签订了书面合同，但仍有多达27.4%的农民仅进行了口头约定，未签订书面合同。因此，流转程序总体上仍不够规范。现实中，若流转缺乏书面合同或者合同条款约定不明，极易导致土地流转纠纷。且纠纷一旦发生，很难解决。调查中参与土地流转的144位农民中就有24.6%的农民在流转过程中发生过纠纷，且多达78.5%的农民认为纠纷是难以解决的。
4.土地养老保障功能仍然较强，社会保障制度待完善。在中国乡村社会中，土地一直承担着极为重要的保障角色。调查中76.7%的农民同意“土地是农民养老保障”这一说法；65.4%的农民表示“假如能获得和城里人一样的社会保障”，将愿意（增加）土地流转。这些数据充分表明广大农民的土地观念仍然较为保守。土地对于他们来说仍然具有很强的生活和养老保障功能。而要逐步解放农民保守的土地观念，完善社会保障制度，减少他们的后顾之忧是必经之路。然而，虽然乾佑镇农民的医疗保险、养老保险的参保率较高（91.1%、53.2%%），当地医疗、养老保险的满意度也较高（83.9%），但是在访谈中，农民表示家里少地、失地后经济收入基本是不升反降（25.7%），进城务工收入也未能很大程度地改善家庭生活，对今后的生活、养老较为担忧。因此，农民的土地观念有待解放，土地的养老保障功能有待于通过完善社会保障制度加以弱化。 三、农户土地流转制度障碍解决路径
基于现状分析，针对乾佑镇土地流转所存在的制度障碍，提出以下解决对策：
（一）明确土地流转主体资格，规范政府行为
我国《农村承包经营法》规定，承包方享有自主流转权，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。因此，土地流转中必须充分尊重农民的主体地位，确保流转在“平等协商、自愿、有偿”的原则下进行。
在立法层面，一方面要对政府、村委会、村集体组织、企业和农户等土地流转参与主体的流转行为进行严格规制，明确权责边界；另一方面，要建立起土地流转行政监督机制和农民权益保障机制，对政府部门越权流转、损农利益的行为做出惩戒性处罚规定。
在行政层面，政府应明确自身在土地流转中引导和服务的职能，正确定位自身角色。一要在正确认识农户为土地流转主体的前提下，自觉规范自身行为，在职能上不越位。二要在做好土地流转宣传和引导工作的同时遵循经济法的国家干预和社会本位原则，对土地流转活动进行适当干预，防止过度流转、无序流转等问题，做到职能上不缺位。
（二）依法设立土地流转中介组织，加快培育土地流转市场
目前我国广大农村地区中介组织还比较缺乏，很多地区的中介组织职能都是由基层政府部门或村委会承担。因此，应该从制度上为中介组织的发展创造良好的条件，使其在土地流转市场中发挥重要作用。首先，应该逐步建立健全保障中介组织独立地位和合法权益、规范中介组织运行管理的系统性法律规章体系，实现中介组织有关规定的体系化。其次，要敦促和鼓励形成一定量具备信息沟通、土地测量、质量定级、价格评估、合同管理、法律咨询等职能健全的中介组织体系，同时加强中介组织自身在质量上的水平，在组织内构建起完备的硬件系统及软件系统。
（三）规范土地承包经营权流转程序，健全纠纷解决机制
尽管当前我国诸多法律都对农村土地流转程序给予了相关规定，但在实际操作过程中，相关规定内容笼统，程序不具体，实践性不强，造成土地流转不规范、流转纠纷难以解决。因而如何规范土地流转行为，减少土地流转纠纷成为亟待解决的问题。对此，首先，要尽快完善相关法律法规，依法设立土地流转纠纷专门仲裁机构和纠纷调解干部队伍，从制度上确保程序规定明确。其次，在土地流转程序执行过程中，推行统一规范的农村土地流转合同，并使之得到普遍适用。最后，要确保土地流转备案登记制度落实到位，乡（镇） 农村土地承包管理部门妥善保管流转合同及对有关资料进行归案登记的同时，要通过广泛宣传引导，使农民具备流转登记意识。
（四）完善农村社会保障体系，解决农民土地流转后顾之忧
现阶段在我国，土地在农民阶层当中的生活、养老保障作用仍然十分显著，这成为了加快农村土地流转，推动农业现代化经营的一大现实瓶颈。因此，必须努力完善我国的社会保障制度，消除广大农民的后顾之忧。总体上，我国政府应改变以往“重城轻乡”的做法，在政策和资金方面都适度向农村地区倾斜。
一方面，鼓励兴办缴费方式为政府投入、个人出资、社会援助三方统筹的农村医疗、养老、就业、伤残等保险，提供更多农村社会救助途径和相关福利补贴，尤其关注失地农民和流转土地进城务工农民工的安置和保障问题，建立起城乡公平的多层次社会保障制度。
另一方面，加大农村社会养老保险、医疗保险的财政投入和农民向二、三产业转移安置的职业培训投入，弱化农民的土地依赖程度，同时增强农民自身的参保能力及受保程度。
注释：
①王小莹.我国农村土地流转法律制度研究.北京：法律出版社.2012.127.
②陈锡斌.困境与出路：我国农村土地流转问题探讨.湖北社会科学.2010（3）.53-56.
参考文献：
[1]张平华、李云波、张洪波.土地承包经营权.北京：中国法制出版社.2007.
[2]吴雨才、叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展.农村经济.2005（8）.
[3]叶剑平、蒋妍、丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.