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温家宝总理今年两会期间在同海内外网民交流时表示,中央在“十二五”规划当中，特别强调民生，把它作为整个规划的出发点和落脚点。贾庆林在全国政协十一届四次会议上所作的工作报告中，更是进一步提出，民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大政治问题。这是中央首次将民生问题提升为重大政治问题，意义极为深远。因为任何一个社会只有解决好民生问题，才可能具备稳定发展的基石。本文将对此问题进行若干解读。
何谓民生
“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。在中国传统社会中，民生一般是指百姓的基本生计。到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入了新的内涵， 并将之上升到“主义”、国家大政方针以及历史观这样一个前所未有的高度。在他看来，民生就是“人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命”。当然，这是一种广义的民生概念，所有与民生直接和间接相关的事情都可以纳入民生范围。其优点是，充分强调民生的高度重要性和高度综合性，但明显的不足在于，概念范围太大。从直接相关和间接相关的角度看，广义的民生概念几乎可以延伸到经济、社会、政治、文化等任一领域，无所不包，甚至还可以包括历史观方面的问题。这样一来，由于不易操作和把握，反倒容易冲淡人们对于直接、切身、具体、真正的民生问题的关注和改善，使民生问题难以同改善民生的具体政策和措施有效地结合起来。所以，在具体政策和实际生活领域，我们更多的是从狭义的角度来把握民生概念，亦即从社会层面上着眼。如今社会上流行的说法，比如要“加快以改善民生为重点的社会建设”一语中的“民生”，就是一个例子。从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。狭义上的民生概念相对来说比较准确，也容易把握，容易同具体层面上的民生政策吻合。本文所指的民生就是一种狭义的民生概念。
民生何以成为问题
民生与民生问题实际上是两个概念，对此要作区分。如果说民生，就是人民的生活、生计，是社会生活的最基本内容，那么民生问题就是指这些民生领域当中所出现的突出矛盾，是社会价值和利益分配中的不和谐。为什么在过去计划经济时代，物质短缺极为严重，在民生领域中却没有什么突出矛盾，而恰恰是在今天，改革开放以来我国的综合经济实力以及国民的生活水平都有了极大的提高，民生反倒成了人们非常关切的问题了呢？
首先，改革开放以来公众的利益追求被赋予了一定的合法性。在计划经济时代，我们宏观上强调公众的整体利益，微观上实际是否定人们的利益，对个人利益是忽视的。这样，抽去了个人利益的“人民利益”便成了空洞的概念。从这个角度讲，计划经济时期民生问题不突出，更多的是因为民生问题受到了人为的压制。今天的情况则完全不同。改革开放的革命性意义就在于，把承认和发展人们的利益作为思考问题的基点。利益催生了人们的自主意识和独立意识。表现在现实生活中，就是出现了各种各样的利益诉求，这是计划经济时代所没有的。市场经济促进了利益分化，也就使各种不同利益之间的矛盾显现出来，并且变得比过去要尖锐得多。在这种情况下，民生问题的凸显就在情理之中了。
其次，资源分配的不公正，加重了人民群众的心理失衡和认同危机。在计划经济向市场经济转轨的过程中，资源的不公正分配已经达到了非常严重的程度，乃至于尽管就很多民生领域的普遍水平来说，确实有了很大的提高，但是由于这种不公正的资源分配，导致社会的差距甚至是“鸿沟”日益拉大，使得人民群众对于改革开放以及经济发展的期望严重受挫，从而加重了人民群众的心理失衡和认同危机。中国经济30多年来一直以较高速度增长，但经济增长与社会事业发展、民生改善不平衡，社会公平与正义没有充分体现出来。而一般的习惯是，在关乎民生的社会公正问题上，人们采用的大多是绝对的视角而不大可能是相对的视角。因此，只要社会上有一些人的民生问题解决得不好，那么人们总会夸大对这种民生问题的严重性及其根源的认识。目前，在我们社会中出现的一种情况，即当权力立场与国民立场发生不一致或者说冲突的时候，利益相关者甚至利益不相关者的大多数一般总支持国民立场的事实，正是说明了这样的道理。
最后，政治层面的整体改革相对滞后。目前我国民生问题的凸显，除了上述经济社会利益格局所发生的变化等多种原因之外，也与我国政治层面改革整体滞后有很大关系。改革开放以来，我国呈现出经济发展最快、社会发展相对缓慢、政治发展明显滞后这样一种失衡状态。这种发展结构的不合理或失衡，使得在民生领域发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题得不到及时解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。在这些体制、制度问题中，许多都与政治层面，特别是政治体制层面的某些问题有关。这个问题本文下面会涉及，此处就暂不说明。
民生问题何以成为政治问题
民生问题既是一个现实的问题，又是一个非常复杂的历史问题和社会问题；既是一个经济问题，又是一个政治问题。从政治学角度来看，它尤其是一个政治问题。说它是一个政治问题，有两方面的依据：
（一）民生问题的重要性必须要从政治高度来认识。自古以来，中国就有“国以民为本，民以食为天”的说法，换句话说，民生问题关乎社会治乱与政权兴亡。民生问题解决与否以及解决的程度如何，直接关系到社会的健康稳定和发展，关系到我们党执政治国的能力和水平，关系到党长期执政、稳定执政的基础。因此，民生问题的重要性需要我们从政治高度来加以认识。
1.民生问题的严重性可能导致社会失序。中国改革开放的初衷，首先就是要解决民生问题，邓小平把此形象地称为“温饱问题”。此后，解决民生问题的概念越来越明确，主要体现在“建设小康社会”和“全面建设小康社会”的政策目标上。初期的改革政策非常成功，不仅改善了大多数人的生活，而且更使得数亿人脱离了贫困。不过，近年来，从改善民生的角度来看，民生离经济发展似乎越来越远，即经济发展越快，民生问题越严重。这主要是因为各级政府GDP主义的形成，为了GDP而发展经济。经济发展很快，国家财富大量增加，富豪不断涌现，但社会大多数人的民生越来越艰难。可以说，中国30多年来的经济发展已经和民生严重脱节。如果经济发展继续和大多数人的民生脱节，中国社会必然继续分化。很显然，如果不能解决民生问题，中国就会出现面临社会稳定乃至政治稳定问题，而不仅仅是一个经济社会层面的问题了。
2.民生问题不解决，从近期来说就会面临政治激进化的风险，从长远来说民主政治就会没有物质的保障。人们期望长久的社会稳定，没有稳定就不会有发展。但如果发展解决不了民生问题，那么社会就会激进化。中国社会实际上就面临着由民生问题而引发的社会不稳定。从长远来看，民生也是民主化的物质基础。在民生问题不能解决之前，民主化尽管也是可能的，但这种民主化之下的民权必然是虚假的。在很多发展中国家的民主政治中不难发现这种现象。一个国家民生问题的解决，往往发生在该国家处于比较长期的经济上升发展，并且政府或者社会积累了相当财富的时期。一旦这个国家的经济增长缓慢下来，政府和社会财力衰退，那么民生问题的解决就不可能。今天的中国正处于多年经济高速增长、政府（尤其是中央政府）积累了大量财富的时期。因此，今后五至十年必然成为解决民生问题的“战略机遇期”。
（二）民生问题的真正解决，从根本上说应从政治层面入手。只有政治层面真正决意将工作重心、资源配置转向民生目的，并调控社会资本投向民生，民生问题才可能得到根本的解决。其中的关键就是政治体制层面的整体改革。为此，我们应当着力从以下几方面入手。
1.优化公共政策制定。我们现在公共政策制定中的一个突出问题就是部门主导。在公共政策制定过程中，不管是立法机构立法，还是行政性法规的制定，一般都是由部门拿出最初的调研和立法方案，如果牵涉到相关部门的话，各个部门都要签署意见，进行无休止的协调，这个过程实际上就是一个部门利益博弈的过程。在这个利益博弈过程中，在一定程度上，不是对公共利益的博弈，而是对各个部门利益的博弈，最终博弈的结果，极有可能是各个部门都能得到关照，不会使部门利益受损。这样的公共政策制定过程，就使政策制定的周期很长，成本很高，而最终出台的这个政策，很可能就是部门利益凌驾于公众利益之上的产物。所以，要解决民生问题，推动政治体制改革，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。
2.强化民生问题的制度安排。造成目前民生问题的凸显，与我们在解决民生问题方面的制度短缺也有关。直到今天，我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市，包括医疗、社会保障等，都在一个很小的范围内。事实是，随着改革开放的深入，大量农村人口拥向城市，这些农民工收入很低，人在城市，仍然过着农村人的生活。他们要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，而他们的收入绝对支撑不了这样的生活，抗风险的能力很差。这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而我们却不能给他们提供最基本的社会保障。目前，中央提出要在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志着我们在民生制度层面已经迈出了关键的一步。但这绝不意味着我们要在公共服务方面实行平均化，而是首先要解决最低生活保障有和没有的问题。这就需要制度支撑。因此，只有强化关乎所有公民的民生制度安排，才能体现社会的公平与正义。
3.解决民众的利益诉求和表达的问题。民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力、机制、博弈等都有直接关系。公共政策制定过程中，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，这些人群在公共政策制定中的声音越来越微弱，并且他们的利益受损后又找不到正常的表达形式，那么，就会引发一系列的社会问题。目前，民生问题之所以成为焦点，与民意表达不充分有直接关联。因此要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利的实现是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的，而这又离不开政治体制改革。长期以来，我们更关注政治体制改革的下端——行政管理体制改革，在政治体制改革的上端——民主政治改革方面则相对滞后。而后者才更为关键，更具有根本性。推进民主政治，就是要让人民群众有充分表达其利益诉求的权利和通道，特别要重视弱势群体的愿望和诉求，真正做到“在感情上贴近群众，在行动上深入群众，在生活上关心群众，在工作上服务群众”。
4.公共服务体系的转变是解决民生问题的重要内容。公共服务是缩小区域差距的重要条件，也是缩小城乡差别的重要条件。农村是被公共物品和公共服务长期遗忘的角落，基本上是公共服务的盲区，大幅度增加公共服务在农村的投入，既是新农村建设的重要方面，也是解决民生问题的重要内容。公共服务还是缓解贫富差距的重要因素，教育、医疗、社保等问题涉及弱势群体的生存和发展，为弱势群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等方面的公共服务，有利于缓解贫富之间的差距，更有利于提高弱势群体的自身素质和自我发展的能力。
民生就是发展，民生就是政治。民生问题不仅事关广大人民群众的根本利益，而且影响整个国家改革发展的大局，是党和政府工作的重中之重。民生永远是社会稳定与否的晴雨表。无数的历史也反复证明一点:民安则国安，民强则国强，民富则国富；反之亦然。民生问题的解决程度决定着社会的进步程度和政权的兴亡。只有始终关注民生，不断改善民生，才能凝聚民心、集中民智、发挥民力。在新的形势面前，我们完全有理由坚定这样一个信念：我们一定能够把中国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化国家。
作者：华侨大学公共管理学院
（责编/朱艳秋）
何谓民生
“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。在中国传统社会中，民生一般是指百姓的基本生计。到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入了新的内涵， 并将之上升到“主义”、国家大政方针以及历史观这样一个前所未有的高度。在他看来，民生就是“人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命”。当然，这是一种广义的民生概念，所有与民生直接和间接相关的事情都可以纳入民生范围。其优点是，充分强调民生的高度重要性和高度综合性，但明显的不足在于，概念范围太大。从直接相关和间接相关的角度看，广义的民生概念几乎可以延伸到经济、社会、政治、文化等任一领域，无所不包，甚至还可以包括历史观方面的问题。这样一来，由于不易操作和把握，反倒容易冲淡人们对于直接、切身、具体、真正的民生问题的关注和改善，使民生问题难以同改善民生的具体政策和措施有效地结合起来。所以，在具体政策和实际生活领域，我们更多的是从狭义的角度来把握民生概念，亦即从社会层面上着眼。如今社会上流行的说法，比如要“加快以改善民生为重点的社会建设”一语中的“民生”，就是一个例子。从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。狭义上的民生概念相对来说比较准确，也容易把握，容易同具体层面上的民生政策吻合。本文所指的民生就是一种狭义的民生概念。
民生何以成为问题
民生与民生问题实际上是两个概念，对此要作区分。如果说民生，就是人民的生活、生计，是社会生活的最基本内容，那么民生问题就是指这些民生领域当中所出现的突出矛盾，是社会价值和利益分配中的不和谐。为什么在过去计划经济时代，物质短缺极为严重，在民生领域中却没有什么突出矛盾，而恰恰是在今天，改革开放以来我国的综合经济实力以及国民的生活水平都有了极大的提高，民生反倒成了人们非常关切的问题了呢？
首先，改革开放以来公众的利益追求被赋予了一定的合法性。在计划经济时代，我们宏观上强调公众的整体利益，微观上实际是否定人们的利益，对个人利益是忽视的。这样，抽去了个人利益的“人民利益”便成了空洞的概念。从这个角度讲，计划经济时期民生问题不突出，更多的是因为民生问题受到了人为的压制。今天的情况则完全不同。改革开放的革命性意义就在于，把承认和发展人们的利益作为思考问题的基点。利益催生了人们的自主意识和独立意识。表现在现实生活中，就是出现了各种各样的利益诉求，这是计划经济时代所没有的。市场经济促进了利益分化，也就使各种不同利益之间的矛盾显现出来，并且变得比过去要尖锐得多。在这种情况下，民生问题的凸显就在情理之中了。
其次，资源分配的不公正，加重了人民群众的心理失衡和认同危机。在计划经济向市场经济转轨的过程中，资源的不公正分配已经达到了非常严重的程度，乃至于尽管就很多民生领域的普遍水平来说，确实有了很大的提高，但是由于这种不公正的资源分配，导致社会的差距甚至是“鸿沟”日益拉大，使得人民群众对于改革开放以及经济发展的期望严重受挫，从而加重了人民群众的心理失衡和认同危机。中国经济30多年来一直以较高速度增长，但经济增长与社会事业发展、民生改善不平衡，社会公平与正义没有充分体现出来。而一般的习惯是，在关乎民生的社会公正问题上，人们采用的大多是绝对的视角而不大可能是相对的视角。因此，只要社会上有一些人的民生问题解决得不好，那么人们总会夸大对这种民生问题的严重性及其根源的认识。目前，在我们社会中出现的一种情况，即当权力立场与国民立场发生不一致或者说冲突的时候，利益相关者甚至利益不相关者的大多数一般总支持国民立场的事实，正是说明了这样的道理。
最后，政治层面的整体改革相对滞后。目前我国民生问题的凸显，除了上述经济社会利益格局所发生的变化等多种原因之外，也与我国政治层面改革整体滞后有很大关系。改革开放以来，我国呈现出经济发展最快、社会发展相对缓慢、政治发展明显滞后这样一种失衡状态。这种发展结构的不合理或失衡，使得在民生领域发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题得不到及时解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。在这些体制、制度问题中，许多都与政治层面，特别是政治体制层面的某些问题有关。这个问题本文下面会涉及，此处就暂不说明。
民生问题何以成为政治问题
民生问题既是一个现实的问题，又是一个非常复杂的历史问题和社会问题；既是一个经济问题，又是一个政治问题。从政治学角度来看，它尤其是一个政治问题。说它是一个政治问题，有两方面的依据：
（一）民生问题的重要性必须要从政治高度来认识。自古以来，中国就有“国以民为本，民以食为天”的说法，换句话说，民生问题关乎社会治乱与政权兴亡。民生问题解决与否以及解决的程度如何，直接关系到社会的健康稳定和发展，关系到我们党执政治国的能力和水平，关系到党长期执政、稳定执政的基础。因此，民生问题的重要性需要我们从政治高度来加以认识。
1.民生问题的严重性可能导致社会失序。中国改革开放的初衷，首先就是要解决民生问题，邓小平把此形象地称为“温饱问题”。此后，解决民生问题的概念越来越明确，主要体现在“建设小康社会”和“全面建设小康社会”的政策目标上。初期的改革政策非常成功，不仅改善了大多数人的生活，而且更使得数亿人脱离了贫困。不过，近年来，从改善民生的角度来看，民生离经济发展似乎越来越远，即经济发展越快，民生问题越严重。这主要是因为各级政府GDP主义的形成，为了GDP而发展经济。经济发展很快，国家财富大量增加，富豪不断涌现，但社会大多数人的民生越来越艰难。可以说，中国30多年来的经济发展已经和民生严重脱节。如果经济发展继续和大多数人的民生脱节，中国社会必然继续分化。很显然，如果不能解决民生问题，中国就会出现面临社会稳定乃至政治稳定问题，而不仅仅是一个经济社会层面的问题了。
2.民生问题不解决，从近期来说就会面临政治激进化的风险，从长远来说民主政治就会没有物质的保障。人们期望长久的社会稳定，没有稳定就不会有发展。但如果发展解决不了民生问题，那么社会就会激进化。中国社会实际上就面临着由民生问题而引发的社会不稳定。从长远来看，民生也是民主化的物质基础。在民生问题不能解决之前，民主化尽管也是可能的，但这种民主化之下的民权必然是虚假的。在很多发展中国家的民主政治中不难发现这种现象。一个国家民生问题的解决，往往发生在该国家处于比较长期的经济上升发展，并且政府或者社会积累了相当财富的时期。一旦这个国家的经济增长缓慢下来，政府和社会财力衰退，那么民生问题的解决就不可能。今天的中国正处于多年经济高速增长、政府（尤其是中央政府）积累了大量财富的时期。因此，今后五至十年必然成为解决民生问题的“战略机遇期”。
（二）民生问题的真正解决，从根本上说应从政治层面入手。只有政治层面真正决意将工作重心、资源配置转向民生目的，并调控社会资本投向民生，民生问题才可能得到根本的解决。其中的关键就是政治体制层面的整体改革。为此，我们应当着力从以下几方面入手。
1.优化公共政策制定。我们现在公共政策制定中的一个突出问题就是部门主导。在公共政策制定过程中，不管是立法机构立法，还是行政性法规的制定，一般都是由部门拿出最初的调研和立法方案，如果牵涉到相关部门的话，各个部门都要签署意见，进行无休止的协调，这个过程实际上就是一个部门利益博弈的过程。在这个利益博弈过程中，在一定程度上，不是对公共利益的博弈，而是对各个部门利益的博弈，最终博弈的结果，极有可能是各个部门都能得到关照，不会使部门利益受损。这样的公共政策制定过程，就使政策制定的周期很长，成本很高，而最终出台的这个政策，很可能就是部门利益凌驾于公众利益之上的产物。所以，要解决民生问题，推动政治体制改革，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。
2.强化民生问题的制度安排。造成目前民生问题的凸显，与我们在解决民生问题方面的制度短缺也有关。直到今天，我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市，包括医疗、社会保障等，都在一个很小的范围内。事实是，随着改革开放的深入，大量农村人口拥向城市，这些农民工收入很低，人在城市，仍然过着农村人的生活。他们要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，而他们的收入绝对支撑不了这样的生活，抗风险的能力很差。这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而我们却不能给他们提供最基本的社会保障。目前，中央提出要在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志着我们在民生制度层面已经迈出了关键的一步。但这绝不意味着我们要在公共服务方面实行平均化，而是首先要解决最低生活保障有和没有的问题。这就需要制度支撑。因此，只有强化关乎所有公民的民生制度安排，才能体现社会的公平与正义。
3.解决民众的利益诉求和表达的问题。民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力、机制、博弈等都有直接关系。公共政策制定过程中，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，这些人群在公共政策制定中的声音越来越微弱，并且他们的利益受损后又找不到正常的表达形式，那么，就会引发一系列的社会问题。目前，民生问题之所以成为焦点，与民意表达不充分有直接关联。因此要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利的实现是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的，而这又离不开政治体制改革。长期以来，我们更关注政治体制改革的下端——行政管理体制改革，在政治体制改革的上端——民主政治改革方面则相对滞后。而后者才更为关键，更具有根本性。推进民主政治，就是要让人民群众有充分表达其利益诉求的权利和通道，特别要重视弱势群体的愿望和诉求，真正做到“在感情上贴近群众，在行动上深入群众，在生活上关心群众，在工作上服务群众”。
4.公共服务体系的转变是解决民生问题的重要内容。公共服务是缩小区域差距的重要条件，也是缩小城乡差别的重要条件。农村是被公共物品和公共服务长期遗忘的角落，基本上是公共服务的盲区，大幅度增加公共服务在农村的投入，既是新农村建设的重要方面，也是解决民生问题的重要内容。公共服务还是缓解贫富差距的重要因素，教育、医疗、社保等问题涉及弱势群体的生存和发展，为弱势群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等方面的公共服务，有利于缓解贫富之间的差距，更有利于提高弱势群体的自身素质和自我发展的能力。
民生就是发展，民生就是政治。民生问题不仅事关广大人民群众的根本利益，而且影响整个国家改革发展的大局，是党和政府工作的重中之重。民生永远是社会稳定与否的晴雨表。无数的历史也反复证明一点:民安则国安，民强则国强，民富则国富；反之亦然。民生问题的解决程度决定着社会的进步程度和政权的兴亡。只有始终关注民生，不断改善民生，才能凝聚民心、集中民智、发挥民力。在新的形势面前，我们完全有理由坚定这样一个信念：我们一定能够把中国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化国家。
作者：华侨大学公共管理学院
（责编/朱艳秋）