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学校体育伤害事故的认定和处理历来成为各级学校中最为棘手的问题，一旦出现学校体育伤害事故，学校、体育教师、家长、学生就责任的认定和处理而争论不休。有关部门也因无明确的法律依据而颇感头痛。现在较多的家长认为学生是在学校受伤的，应当由学校承担全部责任，而学校为了避免此类纠纷的发生，会采取各种措施来避免，如减少体育课时，删减体育课中较易发生伤害事故的运动项目甚至取消体育课。目前我国处理学校体育伤害事故多依据民法的有关条款和原则，但学校的公权属于司法的范畴。很显然，单纯依靠民法的准则来处理这类问题，不可能使双方都满意。本文试图运用相关法律、法规，调查研究等方法，从学校体育伤害事故谈谈公权与私权的失衡。
1.学校体育（伤害事故）应纳入公权保护的范畴
公权指的是由广义的政府所掌握的公共权力，其本质是受委托权力，其来源是公民的权利，即公民拿其“原初和原创”意义上的权利去交换对其基本自由和权利的保障，而国家则以强势的公共权力保障公民的自由与权利来交换每一公民对“原初与原创”意义上的权利的任意行使。公权的本质和来源决定了政府有责任和义务履行其承诺，为保障每个公民的自由和权利而合法有效地行使受委托的公共权力，同时也有权利获得公民对公共权力的服从。
学校体育伤害事故之所以纳入公权的范畴，是因为学校同医院、福利事业一样，是在公共领域里成立的职业，是以“公共使命”为核心的职业，学校是为广大的社会公民提供公共服务的场所，公民有享受教育的权利，这种关系就是“公”与“私”的关系，体育又是学校教育的一个重要组成部分，所以学校体育伤害事故应该纳入公权的保护范畴。它主要表现在以下几个方面：
1.1 学校体育的权利属性与公权保护
1.1.1学校体育的权利属性
学校体育的法律属性主要表现在是公人还是私法人，目前法学界对其标准争论不休，较为有影响的观点是“综合说”，即应该综合斟酌各因素来认定学校法人属于“公”还是“私”的性质。联合国《经济、社会和文化权利公约》第12条指出健康权是“人有权享有能达到最高的体质和心理健康标准”。体育的人权属性是以公民的生存健康权为核心内容的社会主体作为权利主体对体育相关利益的追求和维护，是基本人权向体育领域延伸的一种人的发展权。
1.2.2 学生体育权利与体育权利的主要内容
学生体育权利，就是学生依照我国法律法规在有关体育的各种活动中，所具有的为或不为一定行为，或要求他人作出或抑制某种行为以满足自己某种利益的能动手段，其主要内容包括受体育教育权、体育活动中的人身权以及对体育活动的平等权。
学生体育权利主要包括接受体育教育的权利和参与体育活动的权利两方面（见表1）。接受体育教育的权利主要通过体育教育的法规来体现，参与体育活动的权利主要通过时间、资金、场地等体育硬件设施投入与使用的法规来实现。
1.1.3学校体育的作用和价值
学校体育是我国社会主义教育事业和体育事业的重要组成部分。国家通过多种立法形式对学校体育工作予以保障。不管是从学校的法律属性上来讲还是从学校体育的地位和作用上来讲，学校体育作为教育的一个重要组成部分，其属性应该属于公法，那么学校体育伤害事故应该纳入公法的保护范畴。
1.2 学校体育伤害事故中公权失衡的原因、表现以及危害
1.2.1学校体育伤害事故中公权失衡的原因
不少人认为学生在学校注册，就意味着学生的监护人与学校之间成立了一种委托监护关系，学生的监护人将自己的部分监护职责转托给了学校，学校因此承担委托监护职责。但这种观点未得到学校及其主管部门的认可，关于学校对学生是否有监护权的问题，教育部的《学生伤害事故处理办法》第七条第2款明确规定学校对学生不承担监护责任。
目前，有关权威部门也在总结实践经验的基础上作出了有关学校体育伤害事故认定和处理的指导性文件，如上海市就于2001年9月1日起实施了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，后来，国家教育部于2002年6月25日颁布了《学生伤害事故处理办法》，以及北京市于2004年1月1日开始施行《北京市中小学生人身伤害事故预防处理条例》。这些办法与条例是依据我国民法通则的有关规定和基本原则，以过错责任原则为主，公平责任原则为辅，针对不同种类的伤害事故，分清责任和是非，明确责任的承担者，作出公正、合理的处理，目的是既能保护学校、家长、学生各方面的合法权益，又能保证体育课教学和课外活动顺利开展。然而仅依靠民法的原则规定，缺乏针对性和可操作性，远远不能适应实践中处理学校伤害事故的需要。这就迫切需要制定一部专门的法律法规，使学生伤害事故有法可依。我国目前还没有针对学校体育伤害事故的法律法规，就算在北京、上海等地出台了有关的条例与办法，但这仅仅是地方性的法规，只适用于地方的中小学不包括高校。就全国大部分地方而言，处理学校伤害事故中依照民法的原则与规定，这样的处理有利于保护学生与家长的私权利。但公权属公共事业机构，其公权属司法的范畴，处理该类事故的民法的准则较适用于学生和家长的权利和义务，而司法的准则与条款适用于学校这样的公共事业单位。所以如果处理学校体育伤害事故时，一味依照民法的准则，就必然会挫伤学校的公权，导致学校采取消极的措施来避免学校体育伤害事故的发生，从而出现私权和公权失衡的现象。
1.2.2公权失衡的表现
公权失衡主要有三种情形，一是滥用公权，二是公权缺位，三是公权失位。人们往往对滥用公权产生的显性的直接侵权现象关注较多，而对公权缺位或失位造成的隐性的间接侵权问题很少关注。
其一，滥用公权：学校采用消极的手段来应付学校体育伤害事故。虽然很多学校因学校体育伤害事故而缩水体育教学属无奈之举，但毕竟不是合理合法的做法，这说明我们的监督机制不完善，该监督的没有监督或监督不到位，存在公权缺位现象。
其二，公权失位： 法律上的失位指的是无法可依的现象。很多学校对学校体育工作之所以采取因噎废食的做法，一个主要原因就是为了规避伤害事故的风险负担，因为公办学校的经费来源一是国家拨款，二是按规定项目和标准收取的学杂费，都是以教育成本为依据，以保证学校正常运行和发展为目的，没有安排用来支付学生伤害事故赔偿的专门经费，对动辄上万的赔偿金，学校无力承担 。如何合理分担学校体育伤害事故的风险，目前这方面我们还缺乏相应的法律保护措施。
其三，公权缺位：造成学校体育工作的监督不完善。公权缺位是指有法定的职权，但执行者不作为或少作为导致的公民合法权益的损害现象，即有法不依的现象。
1.2.3 公权失衡的危害
《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》（教体艺（2005）10号）指出：2004年全国学生体质健康监测结果再次显示，我国中小学生部分身体素质，特别是爆发力、力量、耐力素质及肺活量等指标持续下降，超重与肥胖学生的比例增加，学生视力不良检出率继续上升。《中华人民共和国体育法》规定：“对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证”，《学校体育工作条例》要求中小学校要保证学生每天有一小时体育活动的时间。但长期以来，这些规定始终未能引起一些地方和学校的重视，学生每天一小时体育活动的要求一直得不到落实。
2.通过公法改革，合理分担风险
导致公权和私权失衡的一个重要原因，就是公法设计公共服务机制因结构性缺陷导致公共选择机制和私人选择机制同时失灵。对于现在体育教学中的现状，笔者认为目前有两种分担风险的措施值得借鉴。一是借鉴劳动保险的做法，通过强制保险分担在校学生（体育）伤害事故的风险。如北京市于2004年1月1日起实施了《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》，依据条例规定，为解决学校赔偿资金的来源问题，北京市教委与中国平安保险公司北京分公司签订了学校责任保险协议，为公立中小学、职业学校及公立幼儿园投保学生责任险，从根本上解决了学校承担赔偿责任的经费来源问题，最大限度地保护了学生的利益。
二是通过财政专款的方式分担风险，切实保护学生利益。可以考虑在中央财政逐年增加的教育经费中划拨出在校学生人身伤害专项保护基金，专款专用。1975年通过的《欧洲大众体育宪章》第二条指出，体育作为人类的重要部分在受到阻碍时，公共机关有必要提出相应的财政援助。根据现阶段我国的现实情况，政府投入无疑应是分担学生人身伤害事故风险的主流，随着社会的发展和国民经济水平的提高，再逐步转向并构建起公私合作型市场化公共服务模式。
3.完善监督机制
我国目前应当完善其监督体制，监督体系主要有纵向和横向两个方面，所谓纵向监督是指由上级对下级权力部门进行监督和约束，上级管理部门对下级下达命令，强迫下级执行，顺应公共服务日益成为现代政府职能核心的发展趋势，在现有之中对行政管理的法律监督机制基础上增加公共服务监督，阻止政府在保障公共服务机制过程中违法、失职和滥用职权。横向监督体制是由有多种专门的机构相互监督，彼此之间没有权力的约束，形成决策权力的制约力量，增强各部门的独立性和威慑性。
结束语
要正确处理学校体育伤害事故、保障学校体育工作正常进行必须引入公权保护的机制。通过公法变革，以社会保险和专项基金的方式合理分担学校体育伤害事故的风险；在监督机制的设计上把准人脉，理顺监督通路，独立运行监督职责，加大消极行政处罚力度，用制度保障学校体育的健康发展。
1.学校体育（伤害事故）应纳入公权保护的范畴
公权指的是由广义的政府所掌握的公共权力，其本质是受委托权力，其来源是公民的权利，即公民拿其“原初和原创”意义上的权利去交换对其基本自由和权利的保障，而国家则以强势的公共权力保障公民的自由与权利来交换每一公民对“原初与原创”意义上的权利的任意行使。公权的本质和来源决定了政府有责任和义务履行其承诺，为保障每个公民的自由和权利而合法有效地行使受委托的公共权力，同时也有权利获得公民对公共权力的服从。
学校体育伤害事故之所以纳入公权的范畴，是因为学校同医院、福利事业一样，是在公共领域里成立的职业，是以“公共使命”为核心的职业，学校是为广大的社会公民提供公共服务的场所，公民有享受教育的权利，这种关系就是“公”与“私”的关系，体育又是学校教育的一个重要组成部分，所以学校体育伤害事故应该纳入公权的保护范畴。它主要表现在以下几个方面：
1.1 学校体育的权利属性与公权保护
1.1.1学校体育的权利属性
学校体育的法律属性主要表现在是公人还是私法人，目前法学界对其标准争论不休，较为有影响的观点是“综合说”，即应该综合斟酌各因素来认定学校法人属于“公”还是“私”的性质。联合国《经济、社会和文化权利公约》第12条指出健康权是“人有权享有能达到最高的体质和心理健康标准”。体育的人权属性是以公民的生存健康权为核心内容的社会主体作为权利主体对体育相关利益的追求和维护，是基本人权向体育领域延伸的一种人的发展权。
1.2.2 学生体育权利与体育权利的主要内容
学生体育权利，就是学生依照我国法律法规在有关体育的各种活动中，所具有的为或不为一定行为，或要求他人作出或抑制某种行为以满足自己某种利益的能动手段，其主要内容包括受体育教育权、体育活动中的人身权以及对体育活动的平等权。
学生体育权利主要包括接受体育教育的权利和参与体育活动的权利两方面（见表1）。接受体育教育的权利主要通过体育教育的法规来体现，参与体育活动的权利主要通过时间、资金、场地等体育硬件设施投入与使用的法规来实现。
1.1.3学校体育的作用和价值
学校体育是我国社会主义教育事业和体育事业的重要组成部分。国家通过多种立法形式对学校体育工作予以保障。不管是从学校的法律属性上来讲还是从学校体育的地位和作用上来讲，学校体育作为教育的一个重要组成部分，其属性应该属于公法，那么学校体育伤害事故应该纳入公法的保护范畴。
1.2 学校体育伤害事故中公权失衡的原因、表现以及危害
1.2.1学校体育伤害事故中公权失衡的原因
不少人认为学生在学校注册，就意味着学生的监护人与学校之间成立了一种委托监护关系，学生的监护人将自己的部分监护职责转托给了学校，学校因此承担委托监护职责。但这种观点未得到学校及其主管部门的认可，关于学校对学生是否有监护权的问题，教育部的《学生伤害事故处理办法》第七条第2款明确规定学校对学生不承担监护责任。
目前，有关权威部门也在总结实践经验的基础上作出了有关学校体育伤害事故认定和处理的指导性文件，如上海市就于2001年9月1日起实施了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，后来，国家教育部于2002年6月25日颁布了《学生伤害事故处理办法》，以及北京市于2004年1月1日开始施行《北京市中小学生人身伤害事故预防处理条例》。这些办法与条例是依据我国民法通则的有关规定和基本原则，以过错责任原则为主，公平责任原则为辅，针对不同种类的伤害事故，分清责任和是非，明确责任的承担者，作出公正、合理的处理，目的是既能保护学校、家长、学生各方面的合法权益，又能保证体育课教学和课外活动顺利开展。然而仅依靠民法的原则规定，缺乏针对性和可操作性，远远不能适应实践中处理学校伤害事故的需要。这就迫切需要制定一部专门的法律法规，使学生伤害事故有法可依。我国目前还没有针对学校体育伤害事故的法律法规，就算在北京、上海等地出台了有关的条例与办法，但这仅仅是地方性的法规，只适用于地方的中小学不包括高校。就全国大部分地方而言，处理学校伤害事故中依照民法的原则与规定，这样的处理有利于保护学生与家长的私权利。但公权属公共事业机构，其公权属司法的范畴，处理该类事故的民法的准则较适用于学生和家长的权利和义务，而司法的准则与条款适用于学校这样的公共事业单位。所以如果处理学校体育伤害事故时，一味依照民法的准则，就必然会挫伤学校的公权，导致学校采取消极的措施来避免学校体育伤害事故的发生，从而出现私权和公权失衡的现象。
1.2.2公权失衡的表现
公权失衡主要有三种情形，一是滥用公权，二是公权缺位，三是公权失位。人们往往对滥用公权产生的显性的直接侵权现象关注较多，而对公权缺位或失位造成的隐性的间接侵权问题很少关注。
其一，滥用公权：学校采用消极的手段来应付学校体育伤害事故。虽然很多学校因学校体育伤害事故而缩水体育教学属无奈之举，但毕竟不是合理合法的做法，这说明我们的监督机制不完善，该监督的没有监督或监督不到位，存在公权缺位现象。
其二，公权失位： 法律上的失位指的是无法可依的现象。很多学校对学校体育工作之所以采取因噎废食的做法，一个主要原因就是为了规避伤害事故的风险负担，因为公办学校的经费来源一是国家拨款，二是按规定项目和标准收取的学杂费，都是以教育成本为依据，以保证学校正常运行和发展为目的，没有安排用来支付学生伤害事故赔偿的专门经费，对动辄上万的赔偿金，学校无力承担 。如何合理分担学校体育伤害事故的风险，目前这方面我们还缺乏相应的法律保护措施。
其三，公权缺位：造成学校体育工作的监督不完善。公权缺位是指有法定的职权，但执行者不作为或少作为导致的公民合法权益的损害现象，即有法不依的现象。
1.2.3 公权失衡的危害
《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》（教体艺（2005）10号）指出：2004年全国学生体质健康监测结果再次显示，我国中小学生部分身体素质，特别是爆发力、力量、耐力素质及肺活量等指标持续下降，超重与肥胖学生的比例增加，学生视力不良检出率继续上升。《中华人民共和国体育法》规定：“对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证”，《学校体育工作条例》要求中小学校要保证学生每天有一小时体育活动的时间。但长期以来，这些规定始终未能引起一些地方和学校的重视，学生每天一小时体育活动的要求一直得不到落实。
2.通过公法改革，合理分担风险
导致公权和私权失衡的一个重要原因，就是公法设计公共服务机制因结构性缺陷导致公共选择机制和私人选择机制同时失灵。对于现在体育教学中的现状，笔者认为目前有两种分担风险的措施值得借鉴。一是借鉴劳动保险的做法，通过强制保险分担在校学生（体育）伤害事故的风险。如北京市于2004年1月1日起实施了《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》，依据条例规定，为解决学校赔偿资金的来源问题，北京市教委与中国平安保险公司北京分公司签订了学校责任保险协议，为公立中小学、职业学校及公立幼儿园投保学生责任险，从根本上解决了学校承担赔偿责任的经费来源问题，最大限度地保护了学生的利益。
二是通过财政专款的方式分担风险，切实保护学生利益。可以考虑在中央财政逐年增加的教育经费中划拨出在校学生人身伤害专项保护基金，专款专用。1975年通过的《欧洲大众体育宪章》第二条指出，体育作为人类的重要部分在受到阻碍时，公共机关有必要提出相应的财政援助。根据现阶段我国的现实情况，政府投入无疑应是分担学生人身伤害事故风险的主流，随着社会的发展和国民经济水平的提高，再逐步转向并构建起公私合作型市场化公共服务模式。
3.完善监督机制
我国目前应当完善其监督体制，监督体系主要有纵向和横向两个方面，所谓纵向监督是指由上级对下级权力部门进行监督和约束，上级管理部门对下级下达命令，强迫下级执行，顺应公共服务日益成为现代政府职能核心的发展趋势，在现有之中对行政管理的法律监督机制基础上增加公共服务监督，阻止政府在保障公共服务机制过程中违法、失职和滥用职权。横向监督体制是由有多种专门的机构相互监督，彼此之间没有权力的约束，形成决策权力的制约力量，增强各部门的独立性和威慑性。
结束语
要正确处理学校体育伤害事故、保障学校体育工作正常进行必须引入公权保护的机制。通过公法变革，以社会保险和专项基金的方式合理分担学校体育伤害事故的风险；在监督机制的设计上把准人脉，理顺监督通路，独立运行监督职责，加大消极行政处罚力度，用制度保障学校体育的健康发展。