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摘 要：财政投资评审是财政预算改革的有力手段，加强制度建设、队伍建设、规范评审行为和扩展监管范围等是齐河县财政投资评审工作取得显著成绩的重要抓手；针对转型中存在的阻碍因素，需要加大上级的支持力度、完善评审制度、加强预算编報、建立信息共享平台，实现投资评审工作快速转型。
关键词：评审转型 财政项目 县级财政 政府投资
党的“十九大”开启了中国特色社会主义新时代，对财政工作也提出了新的要求并指明了努力的方向：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。随着财政投资评审工作开展不断深入，财政投资评审不仅成为财政资金的“守护神”，更成为助推财政预算改革的重要手段。在“十九大”报告精神的指导下，各级财政投资评审机构紧跟时代步伐，积极探索新的工作方式方法，进一步“补短板”“防风险”“转方式”，提升财政评审服务力，助力财政投资评审向预算评审转型。
齐河县面对新形势新要求，结合自身工作的实际，提出推动县级财政评审工作进行转型的建议，并在工作中大胆实践，形成了一套行之有效的做法和经验，为评审工作适应新时代财政预算改革的要求，为投资评审真正成为财政预算改革的技术支撑，做出了有益的探索。
一、基本情况和主要做法
随着预算管理科学化、精细化和规范化的推行，财政投资评审越来越成为财政预算改革的有力手段之一。十年来，齐河县财政投资评审响应上级要求，积极开展工作，取得了明显的成绩。投资评审坚信“评审出效益”“节支也是增收”的理念，顶住各方面的压力，坚持“不唯增，不唯减，只唯实”的工作原则，完成评审项目854个，节约了大量财政资金；完成省市县安排验收项目65个，专项资金核查9次，累计参加31人次，提高了资金使用效益。财政投资评审人员积极工作，认真负责，高标准完成了交付的各项任务。由于工作突出，2009—2011年，山东省财政厅授予齐河县财政局“山东省财政投资评审最具影响力单位”；2008—2013年德州市财政局授予齐河县财政局“全市财政投资评审综合考评优秀单位”。
（一）加强制度建设，提升评审水平
积极出台本级投资评审规章制度，健全评审机制。2013年在《德州市财政局投资评审管理办法》（德政发[2013]8号）正式下发后，《齐河县财政投资评审内部工作规程》《齐河县财政投资评审三级质量复核制度》《专项资金评审内部操作规程》《县级政府投资工程项目资金管理内部操作规程》等一系列规范性文件也在本单位印发。进一步规范了工作流程，提高了依法评审水平，规避了评审风险。
（二）注重队伍建设，完善内部管理
目前财政评审根据工作实际情况设立综合组、现场组、稽核组三个工作组，在编在岗工作人员3人，长期合作聘用的工程师、造价师5人，社会中介机构4家。评审队伍的发展壮大经历了三个阶段。在评审股刚成立时，评审工作完全由在编在岗的评审人员加班完成，到后期随着评审机制的不断完善，外聘专家参与到评审工作中来。随着财政评审业务的不断拓展，再到向有资质的社会中介机构购买服务。评审人员数量的增加和结构的优化促进了评审机构内部制度建设，通过梳理工作办事流程，合理设置岗位，保证评审人员在其岗有其责。现场组人员出现场，需要外单位配合的，需明确上报资料明细及现场要核实的内容，使工作更加规范、更加透明。同时建立项目评审人员质量责任终身制，实行谁评审谁担责“责任到人、资料存档”的制度，积极实行“三级质量复核制度”确保评审结果公正合理。
（三）规范评审行为，增强廉政意识
评审人员所处的环境并非一方净土，特别是在结算与跟踪评审工作环节，针对性的拉拢腐蚀发生概率较高。县评审机构充分认识到廉政风险防范工作的重要性，及时将规范性文件《齐河县财政投资评审行为规范》《关于实行廉政纪律“十不准”监督卡制度的通知》下发到位，规范约束了投资评审行为。同时梳理工作流程，查找岗位风险点，根据风险点进行风险分析，制定预防措施，整理后绘制出《廉政风险识别防控一览表》。防控一览表经批准后下发到每一个评审人员手中，并做到制度上墙，增强评审人员的廉政意识。
（四）严管中介机构，扩展监管范围
随着评审工作的开展，中介机构成为评审工作中不可缺少的组成部分，在充分发挥社会力量，提高工作质量和效率的同时，《齐河县财政投资项目委托中介机构评审暂行管理办法》在调研研究后下发，规范了委托程序，加强了对社会中介机构的监督和管理。另外，还把参与评审的外聘专家及中介机构人员全部纳入廉政建设的管理范围，确保评审结果公开、公正、合理。
二、存在的主要问题
（一）评审范围覆盖窄，人为因素干预大
1.目前评审规范只在本单位印发，并且评审范围在制度层面缺少明确规定，预算单位对项目要进行投资评审的意识不强，文件规定可操作性较弱，约束力较低，致使规定流于形式。
2.执行中人为干预因素大，实际工作中会因为各种各样的原因，导致项目材料不能及时送审，一些项目多为事后需要财政拨付资金的时候才来要求评审，造成评审效能不高。转型工作推进难度大。
（二）职能交叉造成浪费，越位缺位现象并存
1.实际工作中与审计部门交叉重叠，造成人力资源浪费。对于政府投资工程，县政府出于资金安全的考虑，要求财政、审计部门同时跟进，对建设项目全过程跟踪评审，包括工程量清单的编制、材料价格确认、隐蔽工程和设计变更签证、工程价款结算审核等。过于谨慎的评审程序，造成工作职能交叉重叠，也造成了人力资源的浪费。
2.财政评审机构“依编代审”，造成职能越位。为节约评审经费，在控制价的编制和工程结算阶段，财政评审机构多采用“依编代审”方式，直接委托中介机构进行评审。《预算法》第53条规定：“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对预算执行结果负责。”可见财政评审机构的全过程跟踪评审、确认工程量及直接委托中介评审的工作方式，代替了预算单位的法定职责，已经形成了职能越位。 3.县级预算评审缺位现象普遍存在。目前多数基层评审机构停留在注重事后审减金额、审减率的层面，还未开展项目预算评审业务，预算评审缺位，存在不作为风险。
（三）清表项目过多，不能适应评审要求
鉴于当前县域经济发展形势，招商引资还是发展经济、实现经济目标的重头戏，因而引资项目占地清表工作量也随之大增，每逢项目集中开工，财政评审人员不分周末与节假日，加班加点进行跟踪评审。以齐河县为例，2016年新增清表项目6300亩，2017年新增近8000亩，2018年截止6月份，已经明确清表任务达到了16000余亩。清表工作占用大量评审力量，已不适应当前评审工作的要求。
（四）人员数量严重不足，专业结构亟待优化
随着评审工作的深入，评审业务涉及到土建、安装、园林、市政、道路、水利、土地整理等多个行业，专业人才成为评审工作开展与转型的关键。目前县级评审机构因受编制限制，普遍存在人手少的问题。比如我县评审机构在编在岗人员只有3人，人手不足，专业人才缺少，成为制约评审工作开展的瓶颈。
三、促进县级财政投资评审向预算评审转型的建议。
（一）加大支持力度，缩短转型进程
县级财政积极实行转型工作的同时，还需上级财政预算评审部门对县级财政部门的工作指导，加大决策部署力度，可通过召开部署会议，下发配档表的形式，对工作转型进程提出明确要求，促使基层财政提高认识，采取有力措施，优化预算资源配置，加快推动转型。
（二）完善评审制度，增强刚性约束
健全的财政法制不仅是财政预算评审工作开展的依据，而且为财政预算评审工作的开展提供法律保障。只有依法评审，评审机构出具的评审结论才具有权威性和严肃性，才能使评审事业长久的为预算管理服务。为此，根据工作实际结合工作形势，在现有规章制度的基础上，建议出台法律层级较高，评审范围较明晰的评审管理办法及细则，明确预算评审范围，实现财政预算评审的法制化，做到“应评尽评”。对于明确应评审未评审的项目，一律不予安排预算资金，增强预算评审范围的刚性约束。
（三）加强预算编报，规范预算资金
1.加强项目库建设管理工作，完善项目生成机制。作为财政部门确保所有列入预算的项目，都在预算单位的项目库中，从而杜绝个人“拍脑袋”决策建设项目的现象；对于追加项目，必须完善项目入库手续，杜绝项目随意变更。财政部门通过加强项目库的管理，可以实现预算评审与项目预算管理的融合，从而适应新形势下财政改革的发展要求。
2.加强项目支出的预算管理。针对项目支出的预算管理工作，上级财政部门已经积累了许多有效的管理方法。例如，财政部设置预算评审容忍度，对于整体项目预算支出审减率超出容忍度的部门，压缩该部门下一年度预算，并扣减三年支出规划数。山东省财政厅则是将项目支出预算编报和配合财政预算评审工作情况，纳入对预算单位的绩效管理综合评价范围。基层财政部门可以向上级借鉴学习，制定适合本级评审工作的具体考核办法，压实部门的预算编报主体责任，从而推动预算评审工作的开展。
（四）开展业务培训，重视廉政工作
1.财政投资评审工作具有很强的专业性、技术性、政策性以及灵活性，这就要求加大培训力度，通过举办培训班、研讨会、网络课堂、跟班学习等多种方式，结合当前财经大环境，及时更新业务知识，提高现有在岗评审人员的专业素质。同时大力鼓励评审人员参加各类专业技术资格考试，不断完善自身知识结构，全面提高整体素质。
2.进一步搞好廉政建设。一是廉政工作要常抓不懈，定期组织全体评审人员认真学习廉政建设方面的有关文件和规定，做到警钟长鸣。日常评审工作中，可以充分利用《投资评审人员廉政纪律执行情况反馈表》，规定每个项目评审结束时，被查单位都要积极反馈，使财政部门及时了解和掌握评审人员在评审过程中执行廉政纪律的情况，有效地把廉政建设责任落实到每个干部、每个项目上，从源头上控制风险。二是加强反舞弊工作并落实到实处。针对评审工作中出现人情评审与工作人员参与舞弊的情况，建立评审举报制度，设置举报专线，明确举报处理程序，确保举报、投诉成为有效掌握信息的重要途径，成为廉政建设的有力助手。
3.加强对社会中介机构的监督管理。购买中介机构评审服务是财政改革和财政评审事业发展的客观需要和必然产物，既是政府职能改革要求，也是顺应市场化发展的潮流。针对中介机构的管理着重三点：一是确定合法合规的中介机构选定方式，通过政府采购确定入围的中介机构，从而保证购买服务的质量。二是建立诚信档案。不但对中介机构建立诚信档案，对中介机构审核人员更要注重建立诚信档案，因为审核人员的职业道德及专业素质在审核中往往起到至关重要的作用，这就要求我们对项目负责人和项目组成员评审情况进行严格记录，发现违规问题后不仅对中介机构进行处罚，审核人员信息也要记入诚信档案，列入黑名单。三是强化监督，加强日常考核及项目复核，定期抽取一定比例的项目进行全面稽核，强化中介机构的淘汰制度，使政府购买服务效益发挥到最大化。
（五）建立共享平台，提高评审效率
希望在上级评审机构的大力支持下，推进财政投资评审整体系统的规划和建设，细化数据类型，从评审政策法规、评审项目、评审案例分析、评审专家、询价信息等多方面多类别建立数据库，从而推进“统一平台、资源共享”的评审新模式，提高评审效率，助力向预算评审转型。
参考文献：
[1]武靖州.社會主要矛盾与风险变化下的财政政策[J].中国经贸导刊，2018（11）.
[2]邵丽华.提高基层财政投资评审工作实效性的思考[J].中国集体经济，2018（2）.
[3]刘尚希.认识积极财政政策需要破除三个误区[J].中国经贸导刊，2017（23）.
[4]乔天锋等.中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策[J].中国经贸导刊，2017（26）.
[5]温东.财政投资评审存在问题及对策建议[J].西部财会，2017（2）.
[6]陈舒，李博.政府投资项目决策阶段的投资评审探讨[J].商业会计，2017（6）.
关键词：评审转型 财政项目 县级财政 政府投资
党的“十九大”开启了中国特色社会主义新时代，对财政工作也提出了新的要求并指明了努力的方向：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。随着财政投资评审工作开展不断深入，财政投资评审不仅成为财政资金的“守护神”，更成为助推财政预算改革的重要手段。在“十九大”报告精神的指导下，各级财政投资评审机构紧跟时代步伐，积极探索新的工作方式方法，进一步“补短板”“防风险”“转方式”，提升财政评审服务力，助力财政投资评审向预算评审转型。
齐河县面对新形势新要求，结合自身工作的实际，提出推动县级财政评审工作进行转型的建议，并在工作中大胆实践，形成了一套行之有效的做法和经验，为评审工作适应新时代财政预算改革的要求，为投资评审真正成为财政预算改革的技术支撑，做出了有益的探索。
一、基本情况和主要做法
随着预算管理科学化、精细化和规范化的推行，财政投资评审越来越成为财政预算改革的有力手段之一。十年来，齐河县财政投资评审响应上级要求，积极开展工作，取得了明显的成绩。投资评审坚信“评审出效益”“节支也是增收”的理念，顶住各方面的压力，坚持“不唯增，不唯减，只唯实”的工作原则，完成评审项目854个，节约了大量财政资金；完成省市县安排验收项目65个，专项资金核查9次，累计参加31人次，提高了资金使用效益。财政投资评审人员积极工作，认真负责，高标准完成了交付的各项任务。由于工作突出，2009—2011年，山东省财政厅授予齐河县财政局“山东省财政投资评审最具影响力单位”；2008—2013年德州市财政局授予齐河县财政局“全市财政投资评审综合考评优秀单位”。
（一）加强制度建设，提升评审水平
积极出台本级投资评审规章制度，健全评审机制。2013年在《德州市财政局投资评审管理办法》（德政发[2013]8号）正式下发后，《齐河县财政投资评审内部工作规程》《齐河县财政投资评审三级质量复核制度》《专项资金评审内部操作规程》《县级政府投资工程项目资金管理内部操作规程》等一系列规范性文件也在本单位印发。进一步规范了工作流程，提高了依法评审水平，规避了评审风险。
（二）注重队伍建设，完善内部管理
目前财政评审根据工作实际情况设立综合组、现场组、稽核组三个工作组，在编在岗工作人员3人，长期合作聘用的工程师、造价师5人，社会中介机构4家。评审队伍的发展壮大经历了三个阶段。在评审股刚成立时，评审工作完全由在编在岗的评审人员加班完成，到后期随着评审机制的不断完善，外聘专家参与到评审工作中来。随着财政评审业务的不断拓展，再到向有资质的社会中介机构购买服务。评审人员数量的增加和结构的优化促进了评审机构内部制度建设，通过梳理工作办事流程，合理设置岗位，保证评审人员在其岗有其责。现场组人员出现场，需要外单位配合的，需明确上报资料明细及现场要核实的内容，使工作更加规范、更加透明。同时建立项目评审人员质量责任终身制，实行谁评审谁担责“责任到人、资料存档”的制度，积极实行“三级质量复核制度”确保评审结果公正合理。
（三）规范评审行为，增强廉政意识
评审人员所处的环境并非一方净土，特别是在结算与跟踪评审工作环节，针对性的拉拢腐蚀发生概率较高。县评审机构充分认识到廉政风险防范工作的重要性，及时将规范性文件《齐河县财政投资评审行为规范》《关于实行廉政纪律“十不准”监督卡制度的通知》下发到位，规范约束了投资评审行为。同时梳理工作流程，查找岗位风险点，根据风险点进行风险分析，制定预防措施，整理后绘制出《廉政风险识别防控一览表》。防控一览表经批准后下发到每一个评审人员手中，并做到制度上墙，增强评审人员的廉政意识。
（四）严管中介机构，扩展监管范围
随着评审工作的开展，中介机构成为评审工作中不可缺少的组成部分，在充分发挥社会力量，提高工作质量和效率的同时，《齐河县财政投资项目委托中介机构评审暂行管理办法》在调研研究后下发，规范了委托程序，加强了对社会中介机构的监督和管理。另外，还把参与评审的外聘专家及中介机构人员全部纳入廉政建设的管理范围，确保评审结果公开、公正、合理。
二、存在的主要问题
（一）评审范围覆盖窄，人为因素干预大
1.目前评审规范只在本单位印发，并且评审范围在制度层面缺少明确规定，预算单位对项目要进行投资评审的意识不强，文件规定可操作性较弱，约束力较低，致使规定流于形式。
2.执行中人为干预因素大，实际工作中会因为各种各样的原因，导致项目材料不能及时送审，一些项目多为事后需要财政拨付资金的时候才来要求评审，造成评审效能不高。转型工作推进难度大。
（二）职能交叉造成浪费，越位缺位现象并存
1.实际工作中与审计部门交叉重叠，造成人力资源浪费。对于政府投资工程，县政府出于资金安全的考虑，要求财政、审计部门同时跟进，对建设项目全过程跟踪评审，包括工程量清单的编制、材料价格确认、隐蔽工程和设计变更签证、工程价款结算审核等。过于谨慎的评审程序，造成工作职能交叉重叠，也造成了人力资源的浪费。
2.财政评审机构“依编代审”，造成职能越位。为节约评审经费，在控制价的编制和工程结算阶段，财政评审机构多采用“依编代审”方式，直接委托中介机构进行评审。《预算法》第53条规定：“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对预算执行结果负责。”可见财政评审机构的全过程跟踪评审、确认工程量及直接委托中介评审的工作方式，代替了预算单位的法定职责，已经形成了职能越位。 3.县级预算评审缺位现象普遍存在。目前多数基层评审机构停留在注重事后审减金额、审减率的层面，还未开展项目预算评审业务，预算评审缺位，存在不作为风险。
（三）清表项目过多，不能适应评审要求
鉴于当前县域经济发展形势，招商引资还是发展经济、实现经济目标的重头戏，因而引资项目占地清表工作量也随之大增，每逢项目集中开工，财政评审人员不分周末与节假日，加班加点进行跟踪评审。以齐河县为例，2016年新增清表项目6300亩，2017年新增近8000亩，2018年截止6月份，已经明确清表任务达到了16000余亩。清表工作占用大量评审力量，已不适应当前评审工作的要求。
（四）人员数量严重不足，专业结构亟待优化
随着评审工作的深入，评审业务涉及到土建、安装、园林、市政、道路、水利、土地整理等多个行业，专业人才成为评审工作开展与转型的关键。目前县级评审机构因受编制限制，普遍存在人手少的问题。比如我县评审机构在编在岗人员只有3人，人手不足，专业人才缺少，成为制约评审工作开展的瓶颈。
三、促进县级财政投资评审向预算评审转型的建议。
（一）加大支持力度，缩短转型进程
县级财政积极实行转型工作的同时，还需上级财政预算评审部门对县级财政部门的工作指导，加大决策部署力度，可通过召开部署会议，下发配档表的形式，对工作转型进程提出明确要求，促使基层财政提高认识，采取有力措施，优化预算资源配置，加快推动转型。
（二）完善评审制度，增强刚性约束
健全的财政法制不仅是财政预算评审工作开展的依据，而且为财政预算评审工作的开展提供法律保障。只有依法评审，评审机构出具的评审结论才具有权威性和严肃性，才能使评审事业长久的为预算管理服务。为此，根据工作实际结合工作形势，在现有规章制度的基础上，建议出台法律层级较高，评审范围较明晰的评审管理办法及细则，明确预算评审范围，实现财政预算评审的法制化，做到“应评尽评”。对于明确应评审未评审的项目，一律不予安排预算资金，增强预算评审范围的刚性约束。
（三）加强预算编报，规范预算资金
1.加强项目库建设管理工作，完善项目生成机制。作为财政部门确保所有列入预算的项目，都在预算单位的项目库中，从而杜绝个人“拍脑袋”决策建设项目的现象；对于追加项目，必须完善项目入库手续，杜绝项目随意变更。财政部门通过加强项目库的管理，可以实现预算评审与项目预算管理的融合，从而适应新形势下财政改革的发展要求。
2.加强项目支出的预算管理。针对项目支出的预算管理工作，上级财政部门已经积累了许多有效的管理方法。例如，财政部设置预算评审容忍度，对于整体项目预算支出审减率超出容忍度的部门，压缩该部门下一年度预算，并扣减三年支出规划数。山东省财政厅则是将项目支出预算编报和配合财政预算评审工作情况，纳入对预算单位的绩效管理综合评价范围。基层财政部门可以向上级借鉴学习，制定适合本级评审工作的具体考核办法，压实部门的预算编报主体责任，从而推动预算评审工作的开展。
（四）开展业务培训，重视廉政工作
1.财政投资评审工作具有很强的专业性、技术性、政策性以及灵活性，这就要求加大培训力度，通过举办培训班、研讨会、网络课堂、跟班学习等多种方式，结合当前财经大环境，及时更新业务知识，提高现有在岗评审人员的专业素质。同时大力鼓励评审人员参加各类专业技术资格考试，不断完善自身知识结构，全面提高整体素质。
2.进一步搞好廉政建设。一是廉政工作要常抓不懈，定期组织全体评审人员认真学习廉政建设方面的有关文件和规定，做到警钟长鸣。日常评审工作中，可以充分利用《投资评审人员廉政纪律执行情况反馈表》，规定每个项目评审结束时，被查单位都要积极反馈，使财政部门及时了解和掌握评审人员在评审过程中执行廉政纪律的情况，有效地把廉政建设责任落实到每个干部、每个项目上，从源头上控制风险。二是加强反舞弊工作并落实到实处。针对评审工作中出现人情评审与工作人员参与舞弊的情况，建立评审举报制度，设置举报专线，明确举报处理程序，确保举报、投诉成为有效掌握信息的重要途径，成为廉政建设的有力助手。
3.加强对社会中介机构的监督管理。购买中介机构评审服务是财政改革和财政评审事业发展的客观需要和必然产物，既是政府职能改革要求，也是顺应市场化发展的潮流。针对中介机构的管理着重三点：一是确定合法合规的中介机构选定方式，通过政府采购确定入围的中介机构，从而保证购买服务的质量。二是建立诚信档案。不但对中介机构建立诚信档案，对中介机构审核人员更要注重建立诚信档案，因为审核人员的职业道德及专业素质在审核中往往起到至关重要的作用，这就要求我们对项目负责人和项目组成员评审情况进行严格记录，发现违规问题后不仅对中介机构进行处罚，审核人员信息也要记入诚信档案，列入黑名单。三是强化监督，加强日常考核及项目复核，定期抽取一定比例的项目进行全面稽核，强化中介机构的淘汰制度，使政府购买服务效益发挥到最大化。
（五）建立共享平台，提高评审效率
希望在上级评审机构的大力支持下，推进财政投资评审整体系统的规划和建设，细化数据类型，从评审政策法规、评审项目、评审案例分析、评审专家、询价信息等多方面多类别建立数据库，从而推进“统一平台、资源共享”的评审新模式，提高评审效率，助力向预算评审转型。
参考文献：
[1]武靖州.社會主要矛盾与风险变化下的财政政策[J].中国经贸导刊，2018（11）.
[2]邵丽华.提高基层财政投资评审工作实效性的思考[J].中国集体经济，2018（2）.
[3]刘尚希.认识积极财政政策需要破除三个误区[J].中国经贸导刊，2017（23）.
[4]乔天锋等.中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策[J].中国经贸导刊，2017（26）.
[5]温东.财政投资评审存在问题及对策建议[J].西部财会，2017（2）.
[6]陈舒，李博.政府投资项目决策阶段的投资评审探讨[J].商业会计，2017（6）.