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【摘要】青海省自本世纪初开始有计划地实施“退耕还林”和“退牧还草”等生态建设工程。以青海藏区泽库县5乡194户牧民的问卷调查和实地访谈为例，通过分析该地区土地征用状况及原因，对青海藏区土地征用补偿政策的执行状况进行描述和解释，并从中找出我国地方政府在土地征用与补偿政策执行过程中存在的偏差。
【关键词】青海藏区 土地征用与补偿 政策执行
引言
众所周知，政策执行是政策过程的中间环节，是整个政策过程的一个重要阶段，是检验政策正确与否的唯一标准。制定政策并不能保证其实施效果与目标效果一致，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。①土地征用是世界范围内存在的普遍现象，土地征用与补偿是我国城市化过程中一个关键问题，青海省泽库县属于纯牧区，藏族人口占总人口95%以上，其经济来源主要是畜牧业。从2000年起，青海省分别开始有计划地征用土地并实施“退耕还林”和“退牧还草”等生态建设工程。笔者通过对青海省泽库县5乡194户牧民家庭进行的问卷调查和相关访谈，尝试找出地方政府在土地征用及补偿的政策执行过程中存在的偏差，检验土地征用及补偿政策执行的有效性，提升公共政策的执行水平和执行效力，最终保证这一政策目标的实现。
青海省泽库县土地征用与补偿现状的调查与分析
调查的基本情况。此次调查对象分布在青海省泽库县5个乡：和日乡、泽曲镇、多何日乡、恰科日乡和多幅顿乡，5个乡分别有60、11、74、34和15户，共194户，每户调查1人，全部为藏族。被调查牧民男性149人，女性43人，分别占77.6%和22.4%；年龄结构中，20岁以下有3人，占1.5%；21～40岁有78人，占40.2%；41～60岁有94人，占48.5%；61岁以上有19人，占9.8%。受教育程度结构中，没上过学的有128人，占65.9%；小学文化的有55人，占28.4%；初中文化的有5人，占2.6%；高中及中专、中技文化的有4人，占2.1%；本科及以上2人，占1.0%。大部分被调查者受教育程度不高。
调查牧民以前和现在的住房情况并进行比较发现，有189人（97.4%）和187人（96.3%）分别回答了被征地以前和以后的住房情况。与以前相比，现在住帐篷的家庭很少，固定住房是农牧民的主要居所，基本住房面积在30～50平米。过去为帐篷，现在为住房，说明牧民的住房条件有了较大改善。
针对“住房来源”问题，有81户（41.7%）为国家盖房，有76户（39.1%）为自家盖房，有15户（7.7%）为自己购买，其余22户（11.3%）为其他（如租房），这说明被调查农牧民目前所住房子大部分源于政府的资助。进一步调查得知自家盖房或买房房的花费主要集中在1万元以内、1～5万元和5～10万元，分别占28.2%，31.1%和25.6%。
对土地征用与补偿政策的态度和了解情况。针对“土地征用的原因”，79人（40.7%）是由于政府征地，30人（15.5%）是由于其他（如开发商、建楼、水库、无草山、环境恶劣和商品房等），23人（11.8%）是由于修建交通道路，15人（7.7%）由于退牧还草，12人（6.2%）由于退耕还林。可以看出，政府征地所占比重较大。
针对“对土地征用补偿政策的了解程度”问题，仅有1人（0.5%）表示非常了解，59人（30.4%）表示比较了解，56人（28.9%）表示一般了解，65人（33.5%）表示不太了解，12人（6.2%）表示非常不了解，这说明政府相关部门征地补偿政策宣传不到位，导致农牧民不能熟悉相关政策内容，不利于政策执行。
针对“发放补偿款的部门”问题，75人（38.7%）表示是县政府，60人（30.9%）表示是乡政府，28人（14.4%）表示是村委会，15人（7.7%）表示是镇政府，16人（8.2%）表示是其他部门领取。发放旧房补偿款是国家对失地农牧民的补偿措施之一，进一步调查得知针对“国家住房补偿款的满意情况”问题，有18人（9.3%）表示“非常满意”，有37人（19%）表示比较满意，有56人（28.9%）表示一般，有55人（28.4%）表示不太满意，有28人（14.4%）表示非常不满意，这说明大部分农牧民对国家提供的补偿款并不满意。
针对“是否愿意土地被征用”问题，有107人（55.4%）表示不愿意，28人（14.8%）表示愿意，44人（22.9%）表示中立，其余15人不表态。进一步访谈得知，107人“不愿意原因”中，前三位是：55人（51.4%）认为牧民长期“逐水草而居”，土地被征后担心今后生活无保障；44人（41.2%）因为不想失去草场或山林；3人（2.8%）认为不愿意到城镇居住，城镇居住生活费用高。而“愿意原因”依次是：在城镇收入增加的机会更多，在城镇生活水平高，种地和放牧收入低。除此之外，还有服从国家安排、方便孩子、打工方便、喜欢城市和放牧太辛苦等原因。
土地征用与补偿政策执行情况。针对“土地被征用前政府是否做过宣传动员”，126人（64.9%）提到政府做过动员，68人（35.1%）表示政府没有做过动员。通过进一步的访谈和了解发现，政府进行了宣传和动员，但实际宣传效果并不明显。
针对“土地征用与补偿政策落实情况”问题，有8人（4.1%）认为完全落实了，67人（34.5%）认为基本落实了，61人（31.4%）认为一般，43人（22.2%）认为基本没有落实，15人（7.7%）认为完全没有落实。这说明农牧民对政府和相关部门土地征用补偿政策的落实工作还不满意，仍有很多疑问和不清楚的地方需要政府部门的解释。
针对“土地征用与补偿过程中与政府部门人员发生矛盾的原因”问题，被调查者普遍存在顾虑，访谈中发现，农牧民认为补偿款太低和不愿意放弃土地为主要原因，此外还有不清楚政府的政策、不征求农牧民意见、补偿没有按照规定兑现、工作人员态度恶劣和补偿费被挪用等原因。如果不透彻分析原因并解决问题，这将会给土地征用工作带来很多不必要的麻烦。 针对“土地征用过程中出现的问题”，首要问题为补偿款太低（64.9%），其次是补偿款分配不透明（21.6%）和补偿款差异大（21.6%），补偿费被随意截留（13.0%），而土地低征高卖，土地被征但不用的现象和问题，农牧民不能理解和接受。
针对“您认为最好的征地补偿方式”，农牧民认为最好的补偿方式是“一次性给足够的钱”（56.9%），部分农牧民考虑到了失地后的就业问题，认为次好的补偿方式是“安排就业”（54.2%），另外，分别有17.6%和6.5%的人选择了提供养老保险和医疗保险。
结论与建议
农牧民普遍不愿意土地被征用。对农牧民来说，土地、草场和牲畜自古以来就是农牧民生产生活最基本的依靠和来源，他们不愿意土地被征用、不愿意失去草场和牲畜，主要原因是出于对今后生活的担忧。因此农牧民一旦失去土地，其收入和生活来源则无法保障，而补偿款又无法满足在城镇及其周边生活的众多开支，在新环境中当地人交往也存在困难等等问题困扰着农牧民。因此政府在土地征用与补偿政策执行过程中，应切实做好政策细化工作，将政策目标进行分解，制定计划，落实一些具体问题。
农牧民普遍对土地征用与补偿政策的宣传工作表示不满。对于政策对象来说，只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策，因此政策宣传对政策执行有着至关重要的作用。根据访谈和调研可看出泽库县政府所做的动员活动并不够，或说服效果不好，这说明政府与农牧民的沟通不够，政策宣传不透明，只有让农牧民充分了解了土地征用的原因、意义、补偿的标准和程序，才能切实让更多的人理解、接受并服从、享受政策。
农牧民对政府的信任及政策实施效果因土地征用补偿问题受到影响。农牧民遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素，而农牧民对政策执行者的信任度也对政策有效执行有着直接影响。经分析可知，土地征用与补偿过程中主要问题产生的原因就是农牧民对政府（尤其是基层政府）的信任度不高，这也是由于政府在政策执行中组织协调、政策推广和政策监督等工作不到位导致的。
国家应规范土地征用补偿执行流程，加强透明度，适当提高补偿金，采用多种补偿安置办法。根据访谈和调研可知，我国现有的土地补偿政策是根据土地产值确定的，农牧民被排除在利益分享外，且没有任何谈判和讨价还价的余地，“市场操作实际上已经在征地补偿费用的确定中成为主流”②，而按土地区位条件差异实行级差补偿是一大趋势。若要将该政策执行彻底，需根据征地情况的不同，灵活处理，在广泛征求农牧民意愿的基础上，尽可能采取多种安置方式，有效化解失地后的人地矛盾，并通过完善失地农牧民的社会保障制度，包括就业制度、养老保障制度、医疗保障制度及低保制度等，才能妥善安置被征地农牧民今后的生计。
（作者分别为青海大学财经学院讲师，西藏大学经济与管理学院副教授；本文系国家社科基金西部项目“城镇化进程中青藏高原农牧民生存境况及择业取向的调查研究”成果，项目编号：09XMZ051）
【注释】
①[美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第362页。
②张全景，王万茂：“我国土地征用制度的理论考察及改革思考”，《经济地理》，2003年第6期，第86～90页。
【关键词】青海藏区 土地征用与补偿 政策执行
引言
众所周知，政策执行是政策过程的中间环节，是整个政策过程的一个重要阶段，是检验政策正确与否的唯一标准。制定政策并不能保证其实施效果与目标效果一致，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。①土地征用是世界范围内存在的普遍现象，土地征用与补偿是我国城市化过程中一个关键问题，青海省泽库县属于纯牧区，藏族人口占总人口95%以上，其经济来源主要是畜牧业。从2000年起，青海省分别开始有计划地征用土地并实施“退耕还林”和“退牧还草”等生态建设工程。笔者通过对青海省泽库县5乡194户牧民家庭进行的问卷调查和相关访谈，尝试找出地方政府在土地征用及补偿的政策执行过程中存在的偏差，检验土地征用及补偿政策执行的有效性，提升公共政策的执行水平和执行效力，最终保证这一政策目标的实现。
青海省泽库县土地征用与补偿现状的调查与分析
调查的基本情况。此次调查对象分布在青海省泽库县5个乡：和日乡、泽曲镇、多何日乡、恰科日乡和多幅顿乡，5个乡分别有60、11、74、34和15户，共194户，每户调查1人，全部为藏族。被调查牧民男性149人，女性43人，分别占77.6%和22.4%；年龄结构中，20岁以下有3人，占1.5%；21～40岁有78人，占40.2%；41～60岁有94人，占48.5%；61岁以上有19人，占9.8%。受教育程度结构中，没上过学的有128人，占65.9%；小学文化的有55人，占28.4%；初中文化的有5人，占2.6%；高中及中专、中技文化的有4人，占2.1%；本科及以上2人，占1.0%。大部分被调查者受教育程度不高。
调查牧民以前和现在的住房情况并进行比较发现，有189人（97.4%）和187人（96.3%）分别回答了被征地以前和以后的住房情况。与以前相比，现在住帐篷的家庭很少，固定住房是农牧民的主要居所，基本住房面积在30～50平米。过去为帐篷，现在为住房，说明牧民的住房条件有了较大改善。
针对“住房来源”问题，有81户（41.7%）为国家盖房，有76户（39.1%）为自家盖房，有15户（7.7%）为自己购买，其余22户（11.3%）为其他（如租房），这说明被调查农牧民目前所住房子大部分源于政府的资助。进一步调查得知自家盖房或买房房的花费主要集中在1万元以内、1～5万元和5～10万元，分别占28.2%，31.1%和25.6%。
对土地征用与补偿政策的态度和了解情况。针对“土地征用的原因”，79人（40.7%）是由于政府征地，30人（15.5%）是由于其他（如开发商、建楼、水库、无草山、环境恶劣和商品房等），23人（11.8%）是由于修建交通道路，15人（7.7%）由于退牧还草，12人（6.2%）由于退耕还林。可以看出，政府征地所占比重较大。
针对“对土地征用补偿政策的了解程度”问题，仅有1人（0.5%）表示非常了解，59人（30.4%）表示比较了解，56人（28.9%）表示一般了解，65人（33.5%）表示不太了解，12人（6.2%）表示非常不了解，这说明政府相关部门征地补偿政策宣传不到位，导致农牧民不能熟悉相关政策内容，不利于政策执行。
针对“发放补偿款的部门”问题，75人（38.7%）表示是县政府，60人（30.9%）表示是乡政府，28人（14.4%）表示是村委会，15人（7.7%）表示是镇政府，16人（8.2%）表示是其他部门领取。发放旧房补偿款是国家对失地农牧民的补偿措施之一，进一步调查得知针对“国家住房补偿款的满意情况”问题，有18人（9.3%）表示“非常满意”，有37人（19%）表示比较满意，有56人（28.9%）表示一般，有55人（28.4%）表示不太满意，有28人（14.4%）表示非常不满意，这说明大部分农牧民对国家提供的补偿款并不满意。
针对“是否愿意土地被征用”问题，有107人（55.4%）表示不愿意，28人（14.8%）表示愿意，44人（22.9%）表示中立，其余15人不表态。进一步访谈得知，107人“不愿意原因”中，前三位是：55人（51.4%）认为牧民长期“逐水草而居”，土地被征后担心今后生活无保障；44人（41.2%）因为不想失去草场或山林；3人（2.8%）认为不愿意到城镇居住，城镇居住生活费用高。而“愿意原因”依次是：在城镇收入增加的机会更多，在城镇生活水平高，种地和放牧收入低。除此之外，还有服从国家安排、方便孩子、打工方便、喜欢城市和放牧太辛苦等原因。
土地征用与补偿政策执行情况。针对“土地被征用前政府是否做过宣传动员”，126人（64.9%）提到政府做过动员，68人（35.1%）表示政府没有做过动员。通过进一步的访谈和了解发现，政府进行了宣传和动员，但实际宣传效果并不明显。
针对“土地征用与补偿政策落实情况”问题，有8人（4.1%）认为完全落实了，67人（34.5%）认为基本落实了，61人（31.4%）认为一般，43人（22.2%）认为基本没有落实，15人（7.7%）认为完全没有落实。这说明农牧民对政府和相关部门土地征用补偿政策的落实工作还不满意，仍有很多疑问和不清楚的地方需要政府部门的解释。
针对“土地征用与补偿过程中与政府部门人员发生矛盾的原因”问题，被调查者普遍存在顾虑，访谈中发现，农牧民认为补偿款太低和不愿意放弃土地为主要原因，此外还有不清楚政府的政策、不征求农牧民意见、补偿没有按照规定兑现、工作人员态度恶劣和补偿费被挪用等原因。如果不透彻分析原因并解决问题，这将会给土地征用工作带来很多不必要的麻烦。 针对“土地征用过程中出现的问题”，首要问题为补偿款太低（64.9%），其次是补偿款分配不透明（21.6%）和补偿款差异大（21.6%），补偿费被随意截留（13.0%），而土地低征高卖，土地被征但不用的现象和问题，农牧民不能理解和接受。
针对“您认为最好的征地补偿方式”，农牧民认为最好的补偿方式是“一次性给足够的钱”（56.9%），部分农牧民考虑到了失地后的就业问题，认为次好的补偿方式是“安排就业”（54.2%），另外，分别有17.6%和6.5%的人选择了提供养老保险和医疗保险。
结论与建议
农牧民普遍不愿意土地被征用。对农牧民来说，土地、草场和牲畜自古以来就是农牧民生产生活最基本的依靠和来源，他们不愿意土地被征用、不愿意失去草场和牲畜，主要原因是出于对今后生活的担忧。因此农牧民一旦失去土地，其收入和生活来源则无法保障，而补偿款又无法满足在城镇及其周边生活的众多开支，在新环境中当地人交往也存在困难等等问题困扰着农牧民。因此政府在土地征用与补偿政策执行过程中，应切实做好政策细化工作，将政策目标进行分解，制定计划，落实一些具体问题。
农牧民普遍对土地征用与补偿政策的宣传工作表示不满。对于政策对象来说，只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策，因此政策宣传对政策执行有着至关重要的作用。根据访谈和调研可看出泽库县政府所做的动员活动并不够，或说服效果不好，这说明政府与农牧民的沟通不够，政策宣传不透明，只有让农牧民充分了解了土地征用的原因、意义、补偿的标准和程序，才能切实让更多的人理解、接受并服从、享受政策。
农牧民对政府的信任及政策实施效果因土地征用补偿问题受到影响。农牧民遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素，而农牧民对政策执行者的信任度也对政策有效执行有着直接影响。经分析可知，土地征用与补偿过程中主要问题产生的原因就是农牧民对政府（尤其是基层政府）的信任度不高，这也是由于政府在政策执行中组织协调、政策推广和政策监督等工作不到位导致的。
国家应规范土地征用补偿执行流程，加强透明度，适当提高补偿金，采用多种补偿安置办法。根据访谈和调研可知，我国现有的土地补偿政策是根据土地产值确定的，农牧民被排除在利益分享外，且没有任何谈判和讨价还价的余地，“市场操作实际上已经在征地补偿费用的确定中成为主流”②，而按土地区位条件差异实行级差补偿是一大趋势。若要将该政策执行彻底，需根据征地情况的不同，灵活处理，在广泛征求农牧民意愿的基础上，尽可能采取多种安置方式，有效化解失地后的人地矛盾，并通过完善失地农牧民的社会保障制度，包括就业制度、养老保障制度、医疗保障制度及低保制度等，才能妥善安置被征地农牧民今后的生计。
（作者分别为青海大学财经学院讲师，西藏大学经济与管理学院副教授；本文系国家社科基金西部项目“城镇化进程中青藏高原农牧民生存境况及择业取向的调查研究”成果，项目编号：09XMZ051）
【注释】
①[美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第362页。
②张全景，王万茂：“我国土地征用制度的理论考察及改革思考”，《经济地理》，2003年第6期，第86～90页。