论文部分内容阅读
摘要：東南亚地区位于海陆丝绸之路的交汇点上，是中国通向南太平洋地区、印度洋地区和欧洲的重要通道，在中国周边外交中占有重要的地位。中华人民共和国成立后，东南亚地区先后成为中国打破外交孤立的重要突破口和服务改革开放的重要外交阵地。中共十八大以来， 随着“一带一路”倡议、命运共同体理念的提出，中国周边外交的地位获得战略性提升。上述倡议和理念的提出不仅意味着中国经济实力的增强，也标志着中国作为全球和区域治理的重要参与者，在国际政治议程设置和规则制定过程中占据着重要的地位，成为国际体系中名副其实的大国。东南亚地区是中国周边外交新理念和新举措的率先践行地，在推进“一带一路”建设和构建中国与周边国家命运共同体的进程中具有不可替代的战略地位。对东南亚的外交为中国周边外交贡献了诸多有益的经验总结，也为进一步推进周边外交提出了新的问题。2020年是中国与东南亚开启外交关系70周年，在历史的新起点上，中国面对的不仅有机遇，还有中美战略竞争加剧的挑战。中国的东南亚外交既要从历史中汲取有益经验，更要与时俱进，以新的理念把握新的机遇，应对新的挑战。
关键词：东南亚;“一带一路”;命运共同体;区域公共安全产品;中美战略竞争
[中图分类号] D822 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2020）04-043-09
Abstract： Located at the intersection of the Maritime and Land Silk Road， Southeast Asia is an important passage for China to the South Pacific， the Indian Ocean and Europe and plays an important role in China’s neighboring diplomacy. After the founding of New China， it has become an important breakthrough for China to break diplomatic isolation in Southeast Asia and also an essential diplomatic position for reform and opening up. As the Belt and Road Initiative and the concept of the Community with Shared Future for Mankind have been put forward since China’s 18th National People’s Congress， the status of peripheral diplomacy has been strategically upgraded. The above-mentioned initiative and concept not only mean the rise of China’s economy， but also mark the fact that as an important participant in regional and global governance， China has become to a rule-maker of the international political agenda and lived up to its reputation as a great power in the world. The Southeast Asian region is the testing ground of China’s new diplomatic ideas and measures and plays an irreplaceable strategic role in advancing the Belt and Road Initiative and building a community with shared future for China and the neighboring countries. China’s diplomacy to Southeast Asia has contributed a lot of useful experience to China’s peripheral diplomacy， and also raised new issues for further advancing peripheral diplomacy. 2020 marks the 70th anniversary of the establishment of China-ASEAN diplomatic relations. At the beginning of a new history， China is not only faced with opportunities but also challenges from the intensifying strategic competition between China and the U.S.. China’s diplomacy towards Southeast Asia should not only learn from the history， but also move forward with the times， to face the new opportunities and challenges with new ideas. Key Words： Southeast Asia; The Belt and Road Initiative; Community with Shared Future for Mankind; Regional Public Safety Products; China-USS trategic Competition
东南亚位于太平洋与印度洋的交汇处，包括马来群岛和中南半岛两大地缘板块。从地缘结构来审视，中南半岛和马来群岛从海陆两面，呈U形隔着南海将中国环绕在中间，东南亚地区则是中国通过南海联系太平洋地区、印度洋地区和欧洲的海上必经之路。上述地缘结构决定了中国—东南亚关系与中国的安全和利益呈高度的正相关性，双方关系友好时，东南亚会成为维护中国安全的外围屏障和发展互利友好关系的睦邻伙伴;反之，东南亚则会成为域外敌对势力遏制中国发展、威胁中国国家安全的前沿阵地。从战略角度而言，东南亚当属中国地缘利益的核心地区，历来为中国周边外交的重点经营地区。中华人民共和国成立后，东南亚先后成为中国打破外交孤立的重要突破口和服务改革开放的重要外交阵地。中共十八大后，中国党和政府又先后提出“一带一路”倡议，举行周边外交工作座谈会，提出周边命运共同体等重要思想，上述思想和理念大多来自对东南亚外交的实践。2020年是中国与东南亚地区开启外交关系70周年，在新的历史起点上，在新的时代，东南亚再次成为中国实践新型周边外交的前沿阵地。同时， 美国特朗普政府上台以来， 推出印太战略的“东南亚版”，妄图拉拢部分东南亚国家遏制中国，使得中美战略竞争加剧，并出现滑向战略对抗的风险。面对美国霸权主义的挑衅，如何在汲取历史有益经验的基础上与时俱进，以新的理念把握新的机遇，迎接新的挑戰是中国当前面对东南亚和南海地区的复杂形势应该认真思考的问题。
一、新时代中国对东南亚周边外交的新理念与新成就
2013年10月，继在哈萨克斯坦提出共建丝绸之路经济带的倡议后，中国国家主席习近平又在印度尼西亚国会发表了《携手建设中国—东盟命运共同体》的演讲，提出推进中国—东盟的互联互通，加强双方海上合作伙伴关系，共同推进21世纪海上丝绸之路建设，通过扩大中国与东盟在各领域的务实合作，互通有无、优势互补，与东盟共享机遇、 共迎挑战， 实现共同发展、共同繁荣，携手打造多元共生、包容共进，造福于双方人民的中国—东盟命运共同体①。
2013年10月底，中共中央在北京举行周边外交座谈会，这是在新形势下为做好中国周边
外交工作举行的一次重要会议。中共中央总书记习近平在会上指出： 中国周边外交的战略目标， 就是服从和服务于实现两个一百年的奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴， 全面发展同周边国家的关系， 巩固睦邻友好， 深化互利合作， 维护和用好中国发展的重要战略机遇期，努力使周边国家与中国政治关系更加友好， 经济纽带更加牢固， 安全合作更加深化。他特别强调与周边国家的交往要在“亲、 诚、 惠、 荣”理念的指导下，本着互惠互利的原则与周边国家开展合作，让周边国家获益于中国发展，使中国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力。要让 “中国梦” 与周边各国的发展前景对接起来， 让命运共同体意识在周边国家落地生根②。
中共中央周边外交座谈会的举行，标志着周边外交在中国国家总体外交规划中上升到了与大国外交同等重要的战略位置。作为中华民族走向全面复兴时期指导中国经营周边地区的外交方略，新时期中国周边外交的若干新理念和新举措首先在东南亚地区落地，凸显了东南亚在中国周边外交战略中的重要地位。“一带一路”倡议和命运共同体理念提出后，尽管受到某些域外大国的掣肘，部分东南亚国家仍尚存疑虑，但没有一个东盟国家公开拒绝中国的倡议，即使部分心存疑惧的国家，也不甘放弃倡议所带来的巨大机遇，而是选择与中国合作。例如， 越南政府总理阮春福2019年4月访华时对中共中央总书记、国家主席习近平明确表示：“越中是兄弟近邻，拥有共同的社会主义事业和共同的发展目标。越方致力于推动越中全面战略合作伙伴关系持续健康稳定发展，支持中国为本地区和世界和平繁荣做出更大贡献。越方很早就支持‘一带一路’倡议，愿加强共建‘一带一路’同‘两廊一圈’规划对接，深化广泛领域互利合作，促进地区发展。”①
总体而言，该时期随着周边外交地位的提升和中国党和政府对东南亚的重视，中国的东南亚外交可圈可点，取得了一系列的成果。正是这些成果的取得，夯实了中国与东南亚关系的基础，使得双方尽管尚存不少分歧和问题，却抵抗住了外部势力的挑唆和破坏，不断向更加深入的层面发展。这些成果主要包括：
第一，在“一带一路”建设框架下，东南亚各国与中国的合作在基础设施和互联互通建设方面成绩斐然。雅万高铁、中老泰高铁和滇缅铁路等一系列互联互通设施和基础设施项目克服种种干扰，取得重要阶段性进展。第二，命运共同体的理念被越来越多的国家接受，特别是老挝公开接受了中老两国是命运共同体的理念，这是中国东南亚外交的重要成果②。目前，不少东南亚国家虽接受了人类命运共同体的理念，但在双边层面却态度暧昧③。老挝公开接受中老命运共同体的理念，并于2019年4月30日签署《中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划》不仅是中国对东南亚外交的巨大胜利，也对中国与其他东南亚国家关系的发展起到了重要的引领作用。第三，东南亚各国克服美国干扰，纷纷支持亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）的建立。在亚投行成立时，除了印度尼西亚，其他东盟成员国都成为缔约创始国，显示了其对中国的支持和信任，也彰显了中国倡议的巨大吸引力。第四，发起创建澜沧江—湄公河合作（简称“澜湄合作”）机制。2014年11月，中国国务院总理李克强在缅甸内比都举行的第17次中国—东盟领导人峰会上提出建立澜湄合作机制④;2016年3月，澜湄合作领导人首次会议在中国海南三亚举行，全面启动了澜湄合作进程;2018年1月，澜湄合作领导人第2次会议在柬埔寨金边举行，会议发表了《五年行动计划（2018—2022）》和《第二次领导人会议金边宣言》，领导人宣言认为， 经过短短两年的发展， 澜湄合作机制已从萌芽发展为成熟的区域合作机制⑤。澜湄合作机制的成功一方面表明中国的理念和议程获得了东南亚各国的认同，同时也显示出中国对东南亚的外交日益走向成熟。 二、中国对东南亚周边外交面临的机遇
中共十八大以来，中国先后提出的“一带一路”倡议、互联互通基础设施建设、周边命运共同体理念以及发起成立亚投行等一系列举措，均得到了东南亚各国的积极响应，这标志着中国不仅已经成长为仅次于美国的经济大国，而且已经逐渐成为全球政治议程和规则的提出者与制定者，从而真正超越地区大国角色，开始向全球大国迈进，并在国际治理中开始发挥重要作用，这为中国在对东南亚外交中更加有所作为创造了前所未有的机遇。
首先，中国对东南亚地区已经初具政治经济议程设置权。改革开放后，虽然中国以异乎寻常的速度主动融入国际，积极加入各种组织和合作机制，但基本上都是参加既有的组织和机制，接受既定的国际规则，遵守既定的秩序。由于这些组织和机制大多是在没有中国参与的情况下创建的，因而其规则并非完全符合中国的利益，中国融入国际获得收益的同时也付出了巨大的代价，例如加入世界贸易组织（WTO），中国在农业和知识产权等诸多问题上均做出了重大的让步。
中共十八大之后，中国以更加积极的姿态融入国际， 先后提出“一带一路”倡议， 推进中国与东南亚国家的互联互通，发起促成澜湄合作机制，建立亚投行，建设中国—东盟命运共同体等一系列举措，标志着中国已经由被动地适应国际规则向设置议程、主导规则制定和主动塑造国际秩序方向转变。议程设置和规则制定能力是国家国际地位的指向标，也是一个国家大国地位的重要标志。中国的上述倡议得到了东南亚各国的积极支持，显示出中国在东南亚话语权和影响力的不断提高，为进一步推进对东南亚外交打下了坚实的基础。
其次，东南亚地缘格局向着有利于中国的方向发生重大变化。经过40多年的改革开放，中国在政治、经济、军事各方面获得全面发展，成为仅次于美国的在全球发挥重要影响的大国。2018年，中国的国内生产总值（GDP）约为13.46万亿美元，相当于美国GDP20.51万亿美元的66.8%，超过排名第3至第5的日本、德国、法国这3个传统资本主义发达国家的总和，稳居世界第二的位置①。中国坚持改革开放、和平发展，“中国模式”对东盟各国的吸引力日益增强。同时，中国的军事实力也获得了飞跃性发展，特别是在海洋强国战略的顺利实施下，中国海军已经发展成为一支初具远洋作战能力的蓝水海军，空军则成为除了美国以外的唯一列装第四代战机的国家。
东盟各国中，除了新加坡和文莱两个国家发展水平远高于中国，马来西亚稍高于中国，其他国家的经济发展水平则远低于中国。整体而言，中国GDP总量约为东盟总量的4.43倍，人均GDP约为东盟的2.45倍②。中国实力虽日益超越东盟，但在地区事务中却始终支持东盟，从不干涉东盟各国的内政，强大而和平的中国，日益赢得东盟各国的信任。即使菲律宾、新加坡和泰国这样的美国盟国也坚定奉行与中国和平友好的政策，希望在中美之间维持中立。2019年5月，新加坡外交部部长维文呼吁美国接受中国崛起，不要逼迫小国“选边站”即代表了东盟各国的心声③。这表明美国在东南亚地区压倒性的地缘优势已不复存在，随便拉几个盟国围堵中国的局面已很难重现了。近来，越南和菲律宾在南海问题上拒绝美国挑唆，选择与中国合作对话，柬埔寨等国不理会美国禁令，坚持采用华为技术恰恰就是新的地缘现实的写照。
越南政府副总理兼外交部部长范平明也认为：“美国挑唆越南和菲律宾与中国对抗，其实是将越菲作为遏制中国的工具，虽然美国会给予两国外交支持，但一旦越菲与中国开战，美国绝不会给予两国实质性的帮助。因此，越南绝不能完全倒向美国，否则将置本国于危险境地。”④ 2018年4月，中国国家主席习近平与菲律宾总统杜特尔特就发展中菲关系、维护南海稳定及推进南海合作进行了深入交流，达成了重要共识。杜特尔特表示：“菲方愿同中方一道努力，通过双边沟通协商，继续保持南海和平稳定，使南海成为菲中两国间一个合作领域。菲律宾将接任中国—东盟关系协调国，愿积极促进深化东盟同中国的合作。”① 作为南海问题当事国，越菲两国领导人的表态极具有代表性，它顯示即使与中国尚存分歧的东盟国家也不愿完全站在美国一边，而是希望在中美之间维持中立，发展对华友好关系。这显示中国在东南亚的地缘环境相比以前已大为优化，为新时期对东南亚外交创造了更为有利的环境。
再次，中国对东南亚外交政策获得大部分域内国家的欢迎和支持。东南亚各国除了新加坡、文莱和马来西亚，大部分国家都属于中等偏下收入的发展中国家，其中柬埔寨、缅甸和东帝汶依然位于世界最不发达国家之列，越南和老挝虽然已脱离最不发达国家名单，但人均GDP也不足3000美元。从现实情况看，东南亚各国交通基础设施普遍落后，资金和技术缺乏，这成为制约本地区发展的严重障碍。中国发起的“一带一路”倡议，其核心就是通过互联互通和基础设施建设打通中国和东南亚各国的经济联系通道，本着“亲、诚、惠、荣”的理念，通过中国和东盟各国的经贸合作和产业的有序转移，带动东盟各国共同发展，实现中国与东盟国家的共同繁荣，打造中国与东盟国家的命运共同体，这完全符合东南亚各国的利益。
目前，中国与东盟的经济互补性非常强，中国巨大的经济体量已日益成为东盟经济发展的引擎。随着中国工业化和现代化的不断推进，东盟也日益成为中国许多重要产品的进口来源。目前，中国已经成为东盟大多数成员国排名前两位的出口市场，也是大多数国家最大的贸易伙伴②。通过互联互通和基础设施建设打通中国与东盟各国的经济走廊和战略通道，可以有效地促进中国和东盟各国的贸易水平，推动各国的社会经济发展，通过优势互补，实现中国与东南亚各国的共同发展和共同繁荣。因此，中国的政策符合东盟各国的利益，得到了东盟各国的积极支持，这为中国进一步推进对东南亚地区外交营造了积极的外部环境。
三、中国对东南亚外交面临的新挑战
目前，中国虽然初获大国地位，正处于从地区大国向全球大国迈进的过渡阶段，但是，无论在物质实力方面，还是在对于国际社会的认知、塑造国际秩序的能力方面，中国距离真正世界强国的标准尚有相当的距离。特别是，随着美国霸权主义进一步抬头和对中国挑衅进一步加剧，东南亚各国也被动地卷入其中，从而使得中国的“次强困境”更加严峻。上述情形不仅使得中国对东南亚的外交在由地区大国向全球大国转型过程中不仅面临诸多传统的挑战，而且还将不得不面对若干前所未有的困难。 首先，美国、日本等域外大国在东南亚对中国遏制力度加大。“一带一路”倡议提出以来，美国、日本、印度和澳大利亚等域外大国一直采取消极抵制态度。上述4国以美国为首，虽然态度略有不同，但均将“一带一路”倡议视为中国的全球战略，目的是改变体系内的权力结构，确立中国的权力优势，建立中国支配下的世界新秩序，颠覆美国的霸主地位和其领导下的国际秩序③。上述各国以美国的反应最为激烈，对中国“一带一路”建设进行了全线的狙击，而尤以在东南亚地区为甚。“981事件”“南海仲裁案”以及缅甸北部形势的再度激化无不与该大背景有关。特朗普上台后，美国在东南亚对中国的遏制力度空前加大，在亚洲—太平洋经济合作组织（APEC）岘港领导人会议上，特朗普公开推销其印太战略，宣称要给区域内国家一种不同的选择。美国驻越南大使克莱腾布里克则更为明确地影射中国，挑唆中国与东南亚各国的关系，声称“某大国”通过官方资金对东南亚各国基础设施的投资将使东南亚国家在主权上付出惨重代价。美国的印太战略就是要通过私营企业对东南亚各国基础设施和社会经济发展的参与，旨在为各国提供一种“不同的选择”，使各国不必牺牲主权就能实现国家繁荣①。日本、印度和澳大利亚3国态度虽然没有美国强硬，但分别从东南亚的东、南、西3面对中国的“一带一路”倡议和南北经济走廊规划形成合围之势。
美国大力推销其印太战略，极力诱使东南亚各国按照美国希望的路径发展，其目的不仅仅是为了搅局“一带一路”倡议、阻止东南亚各国与中国合作，从根本上来说是美国已经将中国视为对其霸权的威胁而对中国采取的战略性反制②。日本、印度、 澳大利亚等国虽然与美国态度并不完全一致， 表态留有余地， 但它们均将“一带一路”视为中国的全球地缘战略，在东南亚的诸多举措针对中国的意图非常明显。例如，印度和澳大利亚倡议成立由美国、日本、印度和澳大利亚共同组成的“四国民主联盟”来应对中国的发展和挑战③;针对中国倡议的建设中国—东盟南北经济走廊计划，日本和印度则支持越南、老挝、缅甸和泰国等东南亚国家修建东西走廊④，而美国为遏制中国，利用越南对华的不信任感，进一步支持越南打造连接中南半岛各国的数字东西走廊⑤，其目的在于制衡中国与东南亚各国南北走向的互联互通建设，最终达到延缓“一带一路”建设进度和削弱中国在东南亚影响力的作用。除此之外，在印度尼西业雅加达—万隆高铁、越南统一铁路和中泰高铁项目上，无处不见日本的影子，这给中国与东南亚的合作带来了巨大的冲击。
其次，部分东南亚中等强国采取在中美间搞“平衡”的政策。从全球的角度而言，部分东南亚大国可视为整个体系当中的中等强国。这些国家具有发展为地区大国甚至超越地区大国实力的潜力，它们有本国的战略抱负。从地缘视角和现实的角度考量，这些国家对中国的快速发展感到忧惧，对中国怀有戒心，另一方面又企图从中国发展中获利。在对华关系上，这些国家倾向于利用中美或中国与其他国家的矛盾追求本国利益的最大化，其对利益的重视远超过对国际道义的坚守。这就使得中国与这些国家的合作很容易受到域外势力的破坏和冲击，增加“一带一路”倡议和命运共同体建设落地的成本，加大中国的海外风险。
东南亚的中等强国大多具有较强的政治经济和军事实力，在区域内外具有一定的影响力和博弈能力，善于利用大国之间的矛盾达成本国的利益，不会甘心做任何大国的“跟班”。例如，越南政府副总理兼外交部部长范平明宣称既要严防美国的和平演变，也要防范中国滥用意识形态相同性，要充分利用中美两国对越南的争夺，从两国尽可能多地获取收益⑥。“安全上依靠美国，经济上依靠中国”的说法在东盟很有市场，在这种心态下，部分东南亚国家企图利用中国当前发展过程中的“次强困境”，在战略安全与美国保持某种程度的联系，借此迫使中国在经济事务上做出让步来换取相关国家的合作与战略机遇期的延续。东南亚相关国家則在安全和经济上同时获得最佳收益。该政策虽然并非明智之举，但在中国走出“次强困境”、实现更大发展之前难以彻底消失。
再次，中国对东南亚的认知和了解有待加深。中国外交长期以大国为中心，对中小国家的关注和了解存在严重不足。中共中央周边外交工作会议举行后，周边外交在中国国家总体外交中的战略地位获得提升，周边成为中国外交的优先方向，东南亚更是当仁不让地成为中国周边外交重要方向之一。以“一带一路”倡议和中共中央周边外交的工作会议举行为契机，中国国内掀起了一股区域国别研究的热潮，一大批研究东南亚的区域国别机构迅速建立了起来，大大推动了相关领域研究的发展和繁荣，有利于加深中国对东南亚地区的了解，但也存在着一些不容忽视的问题：
首先，相当部分的区域国别研究机构建立在语言教学院系基础上，相关研究存在缺乏宏观战略视野和专业素养的瓶颈的制约，相关研究难以深入开展。其次，区域国别研究以短期性、热点性研究为主，基础研究缺乏，这在东南亚研究方面表现得尤为突出，很难保证不对周边外交产生消极的影响。再次，中国的东南亚研究虽有地利人和之便，但专业研究人员对相关国家研究的深度和精度与西方发达国家相比依然存在较大的差距。例如，美国、法国和日本等国学者为研究越南往往耗时五六年在越南做田野调查、社会访谈和档案查阅，但中国学者很少这么做，而是更习惯于走马观花式的调研，这种状况既与学者个人利益考量有关，也与中国相关机构缺少相关的配套制度支持有关。然而，无论如何，近在咫尺的中国学者对东南亚国家的了解反而不如万里之外的部分西方学者，这种状况是亟待我们反思、改进的。
四、新时代中国对东南亚外交的战略思考
中共十八大以后，中国的大国地位已经初步确立，同时也面临着与以往不尽相同的外部环境和更加严峻的挑战。如何立足于现实，以不同以往的全新大国思维和心态来推进对东南亚的周边外交， 构建与东南亚各国的命运共同体， 是当前我们在机遇与挑战并存的新环境下必须要认真思考的问题。面对中国周边和东南亚新的现实，中国对东南亚的外交政策既要有连续性，又要紧跟时代步伐，做出符合当前国力实际和国际环境实际的选择。 第一，要继续保持战略定力，处理好有所作为与韬光养晦的关系。随着中国GDP总量不断接近美国，中美两国的综合实力对比也在不断地缩小，中国对东南亚的影响力和塑造地区秩序的能力也在不断提高。据国内外主流观点的预测，2030年左右，中国的GDP总量将超越美国，成为世界第一。尽管如此，我们也仍必须清醒地认识到，中国目前尚有6亿人口人均月收入仅有1000元左右①;即使中国经济总量超过美国，届时以人均GDP而言，中国也仅为美国的20%～25%左右，大约相当于目前的印度或越南与中国之间的差距，中国还有很漫长的路要走。此轮中美贸易博弈中中国表现出来的弱点表明，中国仍需脚踏实地地不懈努力才能最终超越美国。而且，中国尚未最终完成统一，维护国家领土主权与海洋权益、巩固边疆、反对分裂等诸多棘手的任务依然是我们随时面临的严峻挑战，因此，保持战略定力，处理好有所作为与韬光养晦的关系，尽最大的努力维持战略机遇期与和平的发展环境，本着“亲、诚、惠、荣”的精神，以命运共同体理念指导对东南亚外交，巩固做大周边外交阵地是中国当前周边外交的必然选择。
第二，要区分战略利益与经济利益。改革开放以来，以经济建设为中心已经成为中国全民的共识，在对外战略中也多强调为经济服务。经过40多年的改革开放历程，中国早已告别了单纯引进外资的阶段，特别是随着“一带一路”建设的不断推进，中国的对外投资已经遍布沿线所有国家，东南亚地区作为海陆丝绸之路的交汇点，成为中国实施“走出去”的重点地区。作为正在快速发展的大国，虽然经济利益仍然是我们目前关注的重点，但除此之外，政治、军事和文化也是中国海外利益必不可少的部分。国家利益组成多元化是一个大国应有的正常状态。作为一个正在快速发展的大国，中国在海外利益的排序需要因地制宜地变化，必须要有战略视野和战略考量，这就要求我们必须摒弃任何时候都要强调经济第一、以经济重要性为唯一衡量标准的传统思维。现阶段，中国对东南亚外交在不同的议题或不同的国家应有不同的优先领域，如果在任何时候、任何地点都以经济利益为唯一考量，就可能犯战略短视的错误。
以老挝和柬埔寨为例，虽然两国经济体量很小，但在战略上对中国都至关重要。老挝和柬埔寨连接中国西南部和南部，自北向南从中南半岛中部一直通到南海，既是中国—东盟南北经济走廊的重要通道，也是中南半岛重要的轴心地带，地缘战略位置非常重要，是中国推进“一带一路”建设、打造中国与周边命运共同体的重要地缘战略支轴。目前，老挝和柬埔寨还是东盟内部在双边层面上对命运共同体理念态度较为积极的国家，其对于中国的战略意义不言而喻。如果我们仅从经济标准来看待对两国的关系，很可能会做出错误的判断。同时，老挝和柬埔寨是东盟各国中对华最为友好的两个国家，但其经济容量确实有限。然而，其较小的经济体量和人口数量反而有利于中国对其进行战略投资，以较小的成本达成满意的战略投资效果。
目前，中国的对外投资统计上的绝对数量很大， 但实际上大多数都集中在香港特别行政区， 约占中国对外投资的57.6%。真正在国土之外的投资额远没有统计值高且显得重点并不突出。例如，虽然中国对东南亚地区的投资是除了香港资金投入最多的地区，但实际上仅占广义的中国对外投资总额的8.9%，约为141.2亿美元，其中，对老挝投资额为12.2亿美元，对柬埔寨投资额为7.4亿美元①。相反，越南作为国民生产总值不及中国总量2%的国家，对于老挝的投资额则高达49亿美元，对于柬埔寨的投资额也高达27亿美元， 大约是中国的4倍②。这显示出中国真正的对外投资一方面呈分散化状态，另一方面战略意识亟待加强。
第三，要推动外交手段多元化，适度提供国际公共安全产品。中共十八大以来， 中国向国际社会特别是以东南亚为主的周边地区提供了大量的公共产品， 积极参与国际治理， 承担了大国应有的责任。然而，近年来中国提供的国际产品中，无论是“一带一路”倡议、互联互通等基础设施建设还是亚投行等，基本上都是经济性的，而世界各国最为看重的安全保障问题，中国几乎没有涉及。2019年7月，中国国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国防》白皮书，明确提出了要为国际社会提供国际公共安全产品③，表明中国对国际社会公共产品的提供可能将进入一个新阶段。然而，需要强调的是，公共安全产品并非仅仅是在公海中护航或在敏感海域打击海盗等问题，更重要的是能够为一个地区带来安全的秩序，后者可能才更加符合公共安全产品的本质特征。如果从国际公共安全产品的本质意义上来考虑，实际上，即使被视为中国核心地缘利益板块的东南亚地区也尚未得到中国提供的该种类型的公共安全产品，这在客观上造成了东南亚各国在经济上希望中国买单，在安全问题上却又倾向于站在美国一边，这也是造成中国在东南亚海外利益一再受损的深层原因。
虽然传统的高级政治与低级政治的分野随着全球化的发展有着不断淡化的趋势，然而不容否认的是，世界各国依然将安全议题放在国家利益的首要位置，任何一个国家都不可能以国家安全为代价去换取经济上的获益，无论相关经济项目的前景多么具有吸引力。最近，在“一带一路”倡议推进的过程中，中国的海外利益屡遭损害，其原因很大程度上在于中国国际公共安全产品的供给落后于经济快速向外扩展的速度。这种国际公共安全产品，在平时既可以为相关国家提供安全保障、增强区域内友好国家参与“一带一路”建设的信心，也可以对某些潜在地具有侵犯中国利益意图的国家形成威慑。在中国当前的发展阶段，普遍提供国际公共安全产品是不现实的，但在东南亚地区适度地提供国际公共安全产品，对于巩固周边外交阵地、 塑造公平合理的地区国际秩序、 维护中国的国家利益、更加顺利地推进对东南亚外交是极为必要的。
第四，要力避战略透支，合理界定投入—收益的比例关系。对外进行战略性投资是国际关系中的常态，任何对外投入都是为了达到一定的战略目的或得到某种回报，这同样也适用于中国对东南亚地区的外交。在正常的情况下，只有国家对外投入所产生的收益大于消耗，国家实力才可能不断积累增长，而一旦对外投入的资源消耗长期大于由此带来的收益， 则意味着战略上的透支。在当前的阶段， 中国的发展程度虽然远高于东南亚大部分国家， 但实际上并不富裕， 甚至连世界平均水平都尚未达到①。在“一带一路”建设的过程中，中国在缅甸、 泰国、 越南和印度尼西亚的诸多项目进展并不完全顺利，如缅甸的密松水坝项目、莱比塘铜矿项目及中泰高铁项目等。在许多项目上中国的海外利益均受到了不同程度的影响，部分对外投入没有产生预期的效益，或前期评估不到位，造成众多不必要的损失。从总体而言，任何国家的对外投入都必须追求收益的最大化，只有合理确定对外投入与国家获利的比例关系，力避战略透支，才能从总体上确保国家实力的增长和国际环境的优化，从而实现对外投入与战略获益的良性循环和可持续发展，实现各方共赢。
（责任编辑： 張 磊）
关键词：东南亚;“一带一路”;命运共同体;区域公共安全产品;中美战略竞争
[中图分类号] D822 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2020）04-043-09
Abstract： Located at the intersection of the Maritime and Land Silk Road， Southeast Asia is an important passage for China to the South Pacific， the Indian Ocean and Europe and plays an important role in China’s neighboring diplomacy. After the founding of New China， it has become an important breakthrough for China to break diplomatic isolation in Southeast Asia and also an essential diplomatic position for reform and opening up. As the Belt and Road Initiative and the concept of the Community with Shared Future for Mankind have been put forward since China’s 18th National People’s Congress， the status of peripheral diplomacy has been strategically upgraded. The above-mentioned initiative and concept not only mean the rise of China’s economy， but also mark the fact that as an important participant in regional and global governance， China has become to a rule-maker of the international political agenda and lived up to its reputation as a great power in the world. The Southeast Asian region is the testing ground of China’s new diplomatic ideas and measures and plays an irreplaceable strategic role in advancing the Belt and Road Initiative and building a community with shared future for China and the neighboring countries. China’s diplomacy to Southeast Asia has contributed a lot of useful experience to China’s peripheral diplomacy， and also raised new issues for further advancing peripheral diplomacy. 2020 marks the 70th anniversary of the establishment of China-ASEAN diplomatic relations. At the beginning of a new history， China is not only faced with opportunities but also challenges from the intensifying strategic competition between China and the U.S.. China’s diplomacy towards Southeast Asia should not only learn from the history， but also move forward with the times， to face the new opportunities and challenges with new ideas. Key Words： Southeast Asia; The Belt and Road Initiative; Community with Shared Future for Mankind; Regional Public Safety Products; China-USS trategic Competition
东南亚位于太平洋与印度洋的交汇处，包括马来群岛和中南半岛两大地缘板块。从地缘结构来审视，中南半岛和马来群岛从海陆两面，呈U形隔着南海将中国环绕在中间，东南亚地区则是中国通过南海联系太平洋地区、印度洋地区和欧洲的海上必经之路。上述地缘结构决定了中国—东南亚关系与中国的安全和利益呈高度的正相关性，双方关系友好时，东南亚会成为维护中国安全的外围屏障和发展互利友好关系的睦邻伙伴;反之，东南亚则会成为域外敌对势力遏制中国发展、威胁中国国家安全的前沿阵地。从战略角度而言，东南亚当属中国地缘利益的核心地区，历来为中国周边外交的重点经营地区。中华人民共和国成立后，东南亚先后成为中国打破外交孤立的重要突破口和服务改革开放的重要外交阵地。中共十八大后，中国党和政府又先后提出“一带一路”倡议，举行周边外交工作座谈会，提出周边命运共同体等重要思想，上述思想和理念大多来自对东南亚外交的实践。2020年是中国与东南亚地区开启外交关系70周年，在新的历史起点上，在新的时代，东南亚再次成为中国实践新型周边外交的前沿阵地。同时， 美国特朗普政府上台以来， 推出印太战略的“东南亚版”，妄图拉拢部分东南亚国家遏制中国，使得中美战略竞争加剧，并出现滑向战略对抗的风险。面对美国霸权主义的挑衅，如何在汲取历史有益经验的基础上与时俱进，以新的理念把握新的机遇，迎接新的挑戰是中国当前面对东南亚和南海地区的复杂形势应该认真思考的问题。
一、新时代中国对东南亚周边外交的新理念与新成就
2013年10月，继在哈萨克斯坦提出共建丝绸之路经济带的倡议后，中国国家主席习近平又在印度尼西亚国会发表了《携手建设中国—东盟命运共同体》的演讲，提出推进中国—东盟的互联互通，加强双方海上合作伙伴关系，共同推进21世纪海上丝绸之路建设，通过扩大中国与东盟在各领域的务实合作，互通有无、优势互补，与东盟共享机遇、 共迎挑战， 实现共同发展、共同繁荣，携手打造多元共生、包容共进，造福于双方人民的中国—东盟命运共同体①。
2013年10月底，中共中央在北京举行周边外交座谈会，这是在新形势下为做好中国周边
外交工作举行的一次重要会议。中共中央总书记习近平在会上指出： 中国周边外交的战略目标， 就是服从和服务于实现两个一百年的奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴， 全面发展同周边国家的关系， 巩固睦邻友好， 深化互利合作， 维护和用好中国发展的重要战略机遇期，努力使周边国家与中国政治关系更加友好， 经济纽带更加牢固， 安全合作更加深化。他特别强调与周边国家的交往要在“亲、 诚、 惠、 荣”理念的指导下，本着互惠互利的原则与周边国家开展合作，让周边国家获益于中国发展，使中国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力。要让 “中国梦” 与周边各国的发展前景对接起来， 让命运共同体意识在周边国家落地生根②。
中共中央周边外交座谈会的举行，标志着周边外交在中国国家总体外交规划中上升到了与大国外交同等重要的战略位置。作为中华民族走向全面复兴时期指导中国经营周边地区的外交方略，新时期中国周边外交的若干新理念和新举措首先在东南亚地区落地，凸显了东南亚在中国周边外交战略中的重要地位。“一带一路”倡议和命运共同体理念提出后，尽管受到某些域外大国的掣肘，部分东南亚国家仍尚存疑虑，但没有一个东盟国家公开拒绝中国的倡议，即使部分心存疑惧的国家，也不甘放弃倡议所带来的巨大机遇，而是选择与中国合作。例如， 越南政府总理阮春福2019年4月访华时对中共中央总书记、国家主席习近平明确表示：“越中是兄弟近邻，拥有共同的社会主义事业和共同的发展目标。越方致力于推动越中全面战略合作伙伴关系持续健康稳定发展，支持中国为本地区和世界和平繁荣做出更大贡献。越方很早就支持‘一带一路’倡议，愿加强共建‘一带一路’同‘两廊一圈’规划对接，深化广泛领域互利合作，促进地区发展。”①
总体而言，该时期随着周边外交地位的提升和中国党和政府对东南亚的重视，中国的东南亚外交可圈可点，取得了一系列的成果。正是这些成果的取得，夯实了中国与东南亚关系的基础，使得双方尽管尚存不少分歧和问题，却抵抗住了外部势力的挑唆和破坏，不断向更加深入的层面发展。这些成果主要包括：
第一，在“一带一路”建设框架下，东南亚各国与中国的合作在基础设施和互联互通建设方面成绩斐然。雅万高铁、中老泰高铁和滇缅铁路等一系列互联互通设施和基础设施项目克服种种干扰，取得重要阶段性进展。第二，命运共同体的理念被越来越多的国家接受，特别是老挝公开接受了中老两国是命运共同体的理念，这是中国东南亚外交的重要成果②。目前，不少东南亚国家虽接受了人类命运共同体的理念，但在双边层面却态度暧昧③。老挝公开接受中老命运共同体的理念，并于2019年4月30日签署《中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划》不仅是中国对东南亚外交的巨大胜利，也对中国与其他东南亚国家关系的发展起到了重要的引领作用。第三，东南亚各国克服美国干扰，纷纷支持亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）的建立。在亚投行成立时，除了印度尼西亚，其他东盟成员国都成为缔约创始国，显示了其对中国的支持和信任，也彰显了中国倡议的巨大吸引力。第四，发起创建澜沧江—湄公河合作（简称“澜湄合作”）机制。2014年11月，中国国务院总理李克强在缅甸内比都举行的第17次中国—东盟领导人峰会上提出建立澜湄合作机制④;2016年3月，澜湄合作领导人首次会议在中国海南三亚举行，全面启动了澜湄合作进程;2018年1月，澜湄合作领导人第2次会议在柬埔寨金边举行，会议发表了《五年行动计划（2018—2022）》和《第二次领导人会议金边宣言》，领导人宣言认为， 经过短短两年的发展， 澜湄合作机制已从萌芽发展为成熟的区域合作机制⑤。澜湄合作机制的成功一方面表明中国的理念和议程获得了东南亚各国的认同，同时也显示出中国对东南亚的外交日益走向成熟。 二、中国对东南亚周边外交面临的机遇
中共十八大以来，中国先后提出的“一带一路”倡议、互联互通基础设施建设、周边命运共同体理念以及发起成立亚投行等一系列举措，均得到了东南亚各国的积极响应，这标志着中国不仅已经成长为仅次于美国的经济大国，而且已经逐渐成为全球政治议程和规则的提出者与制定者，从而真正超越地区大国角色，开始向全球大国迈进，并在国际治理中开始发挥重要作用，这为中国在对东南亚外交中更加有所作为创造了前所未有的机遇。
首先，中国对东南亚地区已经初具政治经济议程设置权。改革开放后，虽然中国以异乎寻常的速度主动融入国际，积极加入各种组织和合作机制，但基本上都是参加既有的组织和机制，接受既定的国际规则，遵守既定的秩序。由于这些组织和机制大多是在没有中国参与的情况下创建的，因而其规则并非完全符合中国的利益，中国融入国际获得收益的同时也付出了巨大的代价，例如加入世界贸易组织（WTO），中国在农业和知识产权等诸多问题上均做出了重大的让步。
中共十八大之后，中国以更加积极的姿态融入国际， 先后提出“一带一路”倡议， 推进中国与东南亚国家的互联互通，发起促成澜湄合作机制，建立亚投行，建设中国—东盟命运共同体等一系列举措，标志着中国已经由被动地适应国际规则向设置议程、主导规则制定和主动塑造国际秩序方向转变。议程设置和规则制定能力是国家国际地位的指向标，也是一个国家大国地位的重要标志。中国的上述倡议得到了东南亚各国的积极支持，显示出中国在东南亚话语权和影响力的不断提高，为进一步推进对东南亚外交打下了坚实的基础。
其次，东南亚地缘格局向着有利于中国的方向发生重大变化。经过40多年的改革开放，中国在政治、经济、军事各方面获得全面发展，成为仅次于美国的在全球发挥重要影响的大国。2018年，中国的国内生产总值（GDP）约为13.46万亿美元，相当于美国GDP20.51万亿美元的66.8%，超过排名第3至第5的日本、德国、法国这3个传统资本主义发达国家的总和，稳居世界第二的位置①。中国坚持改革开放、和平发展，“中国模式”对东盟各国的吸引力日益增强。同时，中国的军事实力也获得了飞跃性发展，特别是在海洋强国战略的顺利实施下，中国海军已经发展成为一支初具远洋作战能力的蓝水海军，空军则成为除了美国以外的唯一列装第四代战机的国家。
东盟各国中，除了新加坡和文莱两个国家发展水平远高于中国，马来西亚稍高于中国，其他国家的经济发展水平则远低于中国。整体而言，中国GDP总量约为东盟总量的4.43倍，人均GDP约为东盟的2.45倍②。中国实力虽日益超越东盟，但在地区事务中却始终支持东盟，从不干涉东盟各国的内政，强大而和平的中国，日益赢得东盟各国的信任。即使菲律宾、新加坡和泰国这样的美国盟国也坚定奉行与中国和平友好的政策，希望在中美之间维持中立。2019年5月，新加坡外交部部长维文呼吁美国接受中国崛起，不要逼迫小国“选边站”即代表了东盟各国的心声③。这表明美国在东南亚地区压倒性的地缘优势已不复存在，随便拉几个盟国围堵中国的局面已很难重现了。近来，越南和菲律宾在南海问题上拒绝美国挑唆，选择与中国合作对话，柬埔寨等国不理会美国禁令，坚持采用华为技术恰恰就是新的地缘现实的写照。
越南政府副总理兼外交部部长范平明也认为：“美国挑唆越南和菲律宾与中国对抗，其实是将越菲作为遏制中国的工具，虽然美国会给予两国外交支持，但一旦越菲与中国开战，美国绝不会给予两国实质性的帮助。因此，越南绝不能完全倒向美国，否则将置本国于危险境地。”④ 2018年4月，中国国家主席习近平与菲律宾总统杜特尔特就发展中菲关系、维护南海稳定及推进南海合作进行了深入交流，达成了重要共识。杜特尔特表示：“菲方愿同中方一道努力，通过双边沟通协商，继续保持南海和平稳定，使南海成为菲中两国间一个合作领域。菲律宾将接任中国—东盟关系协调国，愿积极促进深化东盟同中国的合作。”① 作为南海问题当事国，越菲两国领导人的表态极具有代表性，它顯示即使与中国尚存分歧的东盟国家也不愿完全站在美国一边，而是希望在中美之间维持中立，发展对华友好关系。这显示中国在东南亚的地缘环境相比以前已大为优化，为新时期对东南亚外交创造了更为有利的环境。
再次，中国对东南亚外交政策获得大部分域内国家的欢迎和支持。东南亚各国除了新加坡、文莱和马来西亚，大部分国家都属于中等偏下收入的发展中国家，其中柬埔寨、缅甸和东帝汶依然位于世界最不发达国家之列，越南和老挝虽然已脱离最不发达国家名单，但人均GDP也不足3000美元。从现实情况看，东南亚各国交通基础设施普遍落后，资金和技术缺乏，这成为制约本地区发展的严重障碍。中国发起的“一带一路”倡议，其核心就是通过互联互通和基础设施建设打通中国和东南亚各国的经济联系通道，本着“亲、诚、惠、荣”的理念，通过中国和东盟各国的经贸合作和产业的有序转移，带动东盟各国共同发展，实现中国与东盟国家的共同繁荣，打造中国与东盟国家的命运共同体，这完全符合东南亚各国的利益。
目前，中国与东盟的经济互补性非常强，中国巨大的经济体量已日益成为东盟经济发展的引擎。随着中国工业化和现代化的不断推进，东盟也日益成为中国许多重要产品的进口来源。目前，中国已经成为东盟大多数成员国排名前两位的出口市场，也是大多数国家最大的贸易伙伴②。通过互联互通和基础设施建设打通中国与东盟各国的经济走廊和战略通道，可以有效地促进中国和东盟各国的贸易水平，推动各国的社会经济发展，通过优势互补，实现中国与东南亚各国的共同发展和共同繁荣。因此，中国的政策符合东盟各国的利益，得到了东盟各国的积极支持，这为中国进一步推进对东南亚地区外交营造了积极的外部环境。
三、中国对东南亚外交面临的新挑战
目前，中国虽然初获大国地位，正处于从地区大国向全球大国迈进的过渡阶段，但是，无论在物质实力方面，还是在对于国际社会的认知、塑造国际秩序的能力方面，中国距离真正世界强国的标准尚有相当的距离。特别是，随着美国霸权主义进一步抬头和对中国挑衅进一步加剧，东南亚各国也被动地卷入其中，从而使得中国的“次强困境”更加严峻。上述情形不仅使得中国对东南亚的外交在由地区大国向全球大国转型过程中不仅面临诸多传统的挑战，而且还将不得不面对若干前所未有的困难。 首先，美国、日本等域外大国在东南亚对中国遏制力度加大。“一带一路”倡议提出以来，美国、日本、印度和澳大利亚等域外大国一直采取消极抵制态度。上述4国以美国为首，虽然态度略有不同，但均将“一带一路”倡议视为中国的全球战略，目的是改变体系内的权力结构，确立中国的权力优势，建立中国支配下的世界新秩序，颠覆美国的霸主地位和其领导下的国际秩序③。上述各国以美国的反应最为激烈，对中国“一带一路”建设进行了全线的狙击，而尤以在东南亚地区为甚。“981事件”“南海仲裁案”以及缅甸北部形势的再度激化无不与该大背景有关。特朗普上台后，美国在东南亚对中国的遏制力度空前加大，在亚洲—太平洋经济合作组织（APEC）岘港领导人会议上，特朗普公开推销其印太战略，宣称要给区域内国家一种不同的选择。美国驻越南大使克莱腾布里克则更为明确地影射中国，挑唆中国与东南亚各国的关系，声称“某大国”通过官方资金对东南亚各国基础设施的投资将使东南亚国家在主权上付出惨重代价。美国的印太战略就是要通过私营企业对东南亚各国基础设施和社会经济发展的参与，旨在为各国提供一种“不同的选择”，使各国不必牺牲主权就能实现国家繁荣①。日本、印度和澳大利亚3国态度虽然没有美国强硬，但分别从东南亚的东、南、西3面对中国的“一带一路”倡议和南北经济走廊规划形成合围之势。
美国大力推销其印太战略，极力诱使东南亚各国按照美国希望的路径发展，其目的不仅仅是为了搅局“一带一路”倡议、阻止东南亚各国与中国合作，从根本上来说是美国已经将中国视为对其霸权的威胁而对中国采取的战略性反制②。日本、印度、 澳大利亚等国虽然与美国态度并不完全一致， 表态留有余地， 但它们均将“一带一路”视为中国的全球地缘战略，在东南亚的诸多举措针对中国的意图非常明显。例如，印度和澳大利亚倡议成立由美国、日本、印度和澳大利亚共同组成的“四国民主联盟”来应对中国的发展和挑战③;针对中国倡议的建设中国—东盟南北经济走廊计划，日本和印度则支持越南、老挝、缅甸和泰国等东南亚国家修建东西走廊④，而美国为遏制中国，利用越南对华的不信任感，进一步支持越南打造连接中南半岛各国的数字东西走廊⑤，其目的在于制衡中国与东南亚各国南北走向的互联互通建设，最终达到延缓“一带一路”建设进度和削弱中国在东南亚影响力的作用。除此之外，在印度尼西业雅加达—万隆高铁、越南统一铁路和中泰高铁项目上，无处不见日本的影子，这给中国与东南亚的合作带来了巨大的冲击。
其次，部分东南亚中等强国采取在中美间搞“平衡”的政策。从全球的角度而言，部分东南亚大国可视为整个体系当中的中等强国。这些国家具有发展为地区大国甚至超越地区大国实力的潜力，它们有本国的战略抱负。从地缘视角和现实的角度考量，这些国家对中国的快速发展感到忧惧，对中国怀有戒心，另一方面又企图从中国发展中获利。在对华关系上，这些国家倾向于利用中美或中国与其他国家的矛盾追求本国利益的最大化，其对利益的重视远超过对国际道义的坚守。这就使得中国与这些国家的合作很容易受到域外势力的破坏和冲击，增加“一带一路”倡议和命运共同体建设落地的成本，加大中国的海外风险。
东南亚的中等强国大多具有较强的政治经济和军事实力，在区域内外具有一定的影响力和博弈能力，善于利用大国之间的矛盾达成本国的利益，不会甘心做任何大国的“跟班”。例如，越南政府副总理兼外交部部长范平明宣称既要严防美国的和平演变，也要防范中国滥用意识形态相同性，要充分利用中美两国对越南的争夺，从两国尽可能多地获取收益⑥。“安全上依靠美国，经济上依靠中国”的说法在东盟很有市场，在这种心态下，部分东南亚国家企图利用中国当前发展过程中的“次强困境”，在战略安全与美国保持某种程度的联系，借此迫使中国在经济事务上做出让步来换取相关国家的合作与战略机遇期的延续。东南亚相关国家則在安全和经济上同时获得最佳收益。该政策虽然并非明智之举，但在中国走出“次强困境”、实现更大发展之前难以彻底消失。
再次，中国对东南亚的认知和了解有待加深。中国外交长期以大国为中心，对中小国家的关注和了解存在严重不足。中共中央周边外交工作会议举行后，周边外交在中国国家总体外交中的战略地位获得提升，周边成为中国外交的优先方向，东南亚更是当仁不让地成为中国周边外交重要方向之一。以“一带一路”倡议和中共中央周边外交的工作会议举行为契机，中国国内掀起了一股区域国别研究的热潮，一大批研究东南亚的区域国别机构迅速建立了起来，大大推动了相关领域研究的发展和繁荣，有利于加深中国对东南亚地区的了解，但也存在着一些不容忽视的问题：
首先，相当部分的区域国别研究机构建立在语言教学院系基础上，相关研究存在缺乏宏观战略视野和专业素养的瓶颈的制约，相关研究难以深入开展。其次，区域国别研究以短期性、热点性研究为主，基础研究缺乏，这在东南亚研究方面表现得尤为突出，很难保证不对周边外交产生消极的影响。再次，中国的东南亚研究虽有地利人和之便，但专业研究人员对相关国家研究的深度和精度与西方发达国家相比依然存在较大的差距。例如，美国、法国和日本等国学者为研究越南往往耗时五六年在越南做田野调查、社会访谈和档案查阅，但中国学者很少这么做，而是更习惯于走马观花式的调研，这种状况既与学者个人利益考量有关，也与中国相关机构缺少相关的配套制度支持有关。然而，无论如何，近在咫尺的中国学者对东南亚国家的了解反而不如万里之外的部分西方学者，这种状况是亟待我们反思、改进的。
四、新时代中国对东南亚外交的战略思考
中共十八大以后，中国的大国地位已经初步确立，同时也面临着与以往不尽相同的外部环境和更加严峻的挑战。如何立足于现实，以不同以往的全新大国思维和心态来推进对东南亚的周边外交， 构建与东南亚各国的命运共同体， 是当前我们在机遇与挑战并存的新环境下必须要认真思考的问题。面对中国周边和东南亚新的现实，中国对东南亚的外交政策既要有连续性，又要紧跟时代步伐，做出符合当前国力实际和国际环境实际的选择。 第一，要继续保持战略定力，处理好有所作为与韬光养晦的关系。随着中国GDP总量不断接近美国，中美两国的综合实力对比也在不断地缩小，中国对东南亚的影响力和塑造地区秩序的能力也在不断提高。据国内外主流观点的预测，2030年左右，中国的GDP总量将超越美国，成为世界第一。尽管如此，我们也仍必须清醒地认识到，中国目前尚有6亿人口人均月收入仅有1000元左右①;即使中国经济总量超过美国，届时以人均GDP而言，中国也仅为美国的20%～25%左右，大约相当于目前的印度或越南与中国之间的差距，中国还有很漫长的路要走。此轮中美贸易博弈中中国表现出来的弱点表明，中国仍需脚踏实地地不懈努力才能最终超越美国。而且，中国尚未最终完成统一，维护国家领土主权与海洋权益、巩固边疆、反对分裂等诸多棘手的任务依然是我们随时面临的严峻挑战，因此，保持战略定力，处理好有所作为与韬光养晦的关系，尽最大的努力维持战略机遇期与和平的发展环境，本着“亲、诚、惠、荣”的精神，以命运共同体理念指导对东南亚外交，巩固做大周边外交阵地是中国当前周边外交的必然选择。
第二，要区分战略利益与经济利益。改革开放以来，以经济建设为中心已经成为中国全民的共识，在对外战略中也多强调为经济服务。经过40多年的改革开放历程，中国早已告别了单纯引进外资的阶段，特别是随着“一带一路”建设的不断推进，中国的对外投资已经遍布沿线所有国家，东南亚地区作为海陆丝绸之路的交汇点，成为中国实施“走出去”的重点地区。作为正在快速发展的大国，虽然经济利益仍然是我们目前关注的重点，但除此之外，政治、军事和文化也是中国海外利益必不可少的部分。国家利益组成多元化是一个大国应有的正常状态。作为一个正在快速发展的大国，中国在海外利益的排序需要因地制宜地变化，必须要有战略视野和战略考量，这就要求我们必须摒弃任何时候都要强调经济第一、以经济重要性为唯一衡量标准的传统思维。现阶段，中国对东南亚外交在不同的议题或不同的国家应有不同的优先领域，如果在任何时候、任何地点都以经济利益为唯一考量，就可能犯战略短视的错误。
以老挝和柬埔寨为例，虽然两国经济体量很小，但在战略上对中国都至关重要。老挝和柬埔寨连接中国西南部和南部，自北向南从中南半岛中部一直通到南海，既是中国—东盟南北经济走廊的重要通道，也是中南半岛重要的轴心地带，地缘战略位置非常重要，是中国推进“一带一路”建设、打造中国与周边命运共同体的重要地缘战略支轴。目前，老挝和柬埔寨还是东盟内部在双边层面上对命运共同体理念态度较为积极的国家，其对于中国的战略意义不言而喻。如果我们仅从经济标准来看待对两国的关系，很可能会做出错误的判断。同时，老挝和柬埔寨是东盟各国中对华最为友好的两个国家，但其经济容量确实有限。然而，其较小的经济体量和人口数量反而有利于中国对其进行战略投资，以较小的成本达成满意的战略投资效果。
目前，中国的对外投资统计上的绝对数量很大， 但实际上大多数都集中在香港特别行政区， 约占中国对外投资的57.6%。真正在国土之外的投资额远没有统计值高且显得重点并不突出。例如，虽然中国对东南亚地区的投资是除了香港资金投入最多的地区，但实际上仅占广义的中国对外投资总额的8.9%，约为141.2亿美元，其中，对老挝投资额为12.2亿美元，对柬埔寨投资额为7.4亿美元①。相反，越南作为国民生产总值不及中国总量2%的国家，对于老挝的投资额则高达49亿美元，对于柬埔寨的投资额也高达27亿美元， 大约是中国的4倍②。这显示出中国真正的对外投资一方面呈分散化状态，另一方面战略意识亟待加强。
第三，要推动外交手段多元化，适度提供国际公共安全产品。中共十八大以来， 中国向国际社会特别是以东南亚为主的周边地区提供了大量的公共产品， 积极参与国际治理， 承担了大国应有的责任。然而，近年来中国提供的国际产品中，无论是“一带一路”倡议、互联互通等基础设施建设还是亚投行等，基本上都是经济性的，而世界各国最为看重的安全保障问题，中国几乎没有涉及。2019年7月，中国国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国防》白皮书，明确提出了要为国际社会提供国际公共安全产品③，表明中国对国际社会公共产品的提供可能将进入一个新阶段。然而，需要强调的是，公共安全产品并非仅仅是在公海中护航或在敏感海域打击海盗等问题，更重要的是能够为一个地区带来安全的秩序，后者可能才更加符合公共安全产品的本质特征。如果从国际公共安全产品的本质意义上来考虑，实际上，即使被视为中国核心地缘利益板块的东南亚地区也尚未得到中国提供的该种类型的公共安全产品，这在客观上造成了东南亚各国在经济上希望中国买单，在安全问题上却又倾向于站在美国一边，这也是造成中国在东南亚海外利益一再受损的深层原因。
虽然传统的高级政治与低级政治的分野随着全球化的发展有着不断淡化的趋势，然而不容否认的是，世界各国依然将安全议题放在国家利益的首要位置，任何一个国家都不可能以国家安全为代价去换取经济上的获益，无论相关经济项目的前景多么具有吸引力。最近，在“一带一路”倡议推进的过程中，中国的海外利益屡遭损害，其原因很大程度上在于中国国际公共安全产品的供给落后于经济快速向外扩展的速度。这种国际公共安全产品，在平时既可以为相关国家提供安全保障、增强区域内友好国家参与“一带一路”建设的信心，也可以对某些潜在地具有侵犯中国利益意图的国家形成威慑。在中国当前的发展阶段，普遍提供国际公共安全产品是不现实的，但在东南亚地区适度地提供国际公共安全产品，对于巩固周边外交阵地、 塑造公平合理的地区国际秩序、 维护中国的国家利益、更加顺利地推进对东南亚外交是极为必要的。
第四，要力避战略透支，合理界定投入—收益的比例关系。对外进行战略性投资是国际关系中的常态，任何对外投入都是为了达到一定的战略目的或得到某种回报，这同样也适用于中国对东南亚地区的外交。在正常的情况下，只有国家对外投入所产生的收益大于消耗，国家实力才可能不断积累增长，而一旦对外投入的资源消耗长期大于由此带来的收益， 则意味着战略上的透支。在当前的阶段， 中国的发展程度虽然远高于东南亚大部分国家， 但实际上并不富裕， 甚至连世界平均水平都尚未达到①。在“一带一路”建设的过程中，中国在缅甸、 泰国、 越南和印度尼西亚的诸多项目进展并不完全顺利，如缅甸的密松水坝项目、莱比塘铜矿项目及中泰高铁项目等。在许多项目上中国的海外利益均受到了不同程度的影响，部分对外投入没有产生预期的效益，或前期评估不到位，造成众多不必要的损失。从总体而言，任何国家的对外投入都必须追求收益的最大化，只有合理确定对外投入与国家获利的比例关系，力避战略透支，才能从总体上确保国家实力的增长和国际环境的优化，从而实现对外投入与战略获益的良性循环和可持续发展，实现各方共赢。
（责任编辑： 張 磊）