论文部分内容阅读
摘要：土地是财富之母，土地制度是社会一切制度的基础，土地制度改革贯穿一个社会的全过程。新中国建立以来，我们一直致力于土地制度的改革，其核心是土地所有制与所有权问题，但至今仍没有从根本上得到解决。本文在现行二元土地所有制基础上，提出了构建多元土地所有制的设想，期望能创新中国土地制度。
关键词：土地制度 多元土地所有制 土地媛差所有制 土地所有权
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1009—9646(2009)08—0017—03
1 关于土地所有制改革的讨论及其看法
自古以来中国作为农业大国，土地可谓国家社稷存亡、人民安身立命的根本。在中国历史上，土地制度的安排关系着经济、政治的发展和社会的稳定。日本学者长野郎曾在他1930年出版的<中国土地制度的研究)一书序言中指出“中国的土地制度，是中国社会、经济、政治的根源。中国的治乱，基于土地制度的兴衰，国民生活的安危，也基于土地制度的兴废。“确实，中国历史上每次农民起义都是为了追求“耕者有其田”的梦想，从而促使了历代土地制度的变革。新中国建立之后，土地制度经历了几次变迁，土地从最初农户个体所有、分散经营。经过互助组、合作社到集体所有、共同经营，再到家庭联产承包制下的集体所有。我国的社会政治经济体制随之也经历了社会主义改造、人民公社以及改革开放和社会主义市场经济体制的建立等一系列的变革。特别是农村经济体制的改革，使得我国农村经济迅速发展起来，农村面貌随之发生了巨大变化。
然而，一定社会的制度安排都是基于历史进程和生产力之上的，土地制度也不例外。随着我国改革开放的逐步深化，各种经济、政治、社会面貌都已发生很大变化，生产力较改革初期也太为提高，这些都使得家庭联产承包责任制在其潜能得以释放完之后，效用再已无法发挥，相反弊端逐步显现，如“三农”问题日益成为各界倍受关注的焦点。这不得不促使我们对现行的土地制度重新加以审视。因为无论是农民、农业，还是农村，都离不开土地，解决土地制度问题便成为解决“三农”问题的关键。
当前学界在对我国现行农村土地制度存在的问题以及对其今后改革方向上，已经进行了大量有益的探讨和研究。其中在对现行集体所有制下的家庭联产承包责任制存在的缺陷方面，基本达成了一些共识首先是土地所有权主体不清晰，造成集体所有权主体缺位；其次是农民土地使用权不稳定，一方面行政性调地使农民对土地使用预期不稳。另一方面大量行政性征地使农民的土地使用权得不到有效保证。易受侵犯；再次是上地流转不畅，土地细碎化经营状况得不到有效改善：最后是土地利用率极低，资源得不到有效配置。土地按人均分配，无论劳动者本身素质如何、种田能力如何，都只能得到固定数量的土地。其结果会导致土地资源和人力资源的双重浪费。
至于对未来土地制度改革方向的研究，学界一直有着不同的论点，尚未达成共识。概括而言，主要有以下三种观点：
1.1 土地国有化。该种观点认为，现阶段我国土地集体所有权缺位，国家实际上对集体土地的使用权、收益权以及处分权设有种种限制，集体所有制徒有虚名。营造新的集体所有权和实行土地私有化又都行不通，其解决办法只能是实行土地国有化。土地国有化有利于克服土地管理的无政府状态，从根本上解决土地资源浪费和破坏的问题；另一方面，还能通过国家的直接调节将土地集中起来，便于形威规模经营。只是有人担心在土地赎买上难有足够财政资金保障。且对国家土地管理机构效率有所怀疑。本人认为土地作为一种稀缺资源，尤其在人地矛盾日益突出的情况下，其所有制的最终取向应是土地国有化。上述担心其实可以通过相关制度安排加以克服。
1.2 土地私有化。从产权明晰的角度来讲，该种方案可能是最优的。而持此种观点的人也主要是从产权角度加以论述的，认为只有土地私有、将产权归属于农民个人，才能真正提高效率，也才能加速土地的集中和规模经营。但是，由此带来的土地大兼并问题可能会引发社会动荡；另一方面，人多地少的现状以及对土地资源稀缺性的认识，土地拥有者极有可能会对土地的未来价值产生较高的预期，他们会待价而沽，宁可抛荒也不愿意随便售出土地。如此一来，土地的私有佗。非但不能加速土地流转反而会产生抑制作用，加剧土地资源的浪费。况且，土地私有化本身是与社会主义制度背道而驰的，政治风险比较大。因此农村土地私有化绝非可行之计。
1.3 土地集体所有制。该种主张认为，应该坚持农村土地集体所有权不变，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在此基础上进一步明晰产权关系，改革农地征用制度，认真执行耕地保护制度，建立健全土地流转机制。逐步发展适度规模经营，并透过一系列集体所有权下的土地经营形式的创新来发展完善现行的土地集体所有制，从而使土地资源和其他生产耍素得到优化配置。但是，土地集体所有制在强化农民土地权力和有效利用土地资源上存在缺陷。
以上三种主要观点，我个人比较赞成土地国有化，只有土地国有才是未来农地制度的发展方向。但单一的土地国有化不能解决中国土地制度的矛盾和问题，最佳方案应是实行以国家所有为主、其他所有为辅的多元土地所有制。在探索当前我国现阶段农村土地制度问题上。本人认为不能单纯就土地制度而论土地制度，首先应综合考察农民、农业和农村三方面的情况，结合农村社会保障制度改革、农地征用制度改革、户籍制度改革、农村剩余劳动力转移和城市化进程等多种制度的改革和安排，使各种制度政策相互配套、相互支持。其次应认识到土地制度改革是我国由传统农业社会向现代工业社会转化的基础和前提。因此，现行土地制度的改革应为我国的工业化进程做好铺垫。另一方面，农地问题的研究除了要紧密联系当前的政治、经济环境外，我们不妨再将目光投向国外，通过对各工业化发达国家和地区土地制度及其改革经验的参考，总结出一些科学规律和有益的经验教训。从而，为解决今天的土地问题带来一些启发。
2 土地制度改革应走土地所有制多元化道路
制度是一种节制人们行为的标准和尺度。从经济学的角度来说，目前主要从经济运行和微观层面进行制度研究的西方新制度经济学的定义流传较为广泛；源起于资源稀缺性，为化解个人与集体间理性冲突和减少交易成本以使资源得到有效利用的涉及社会、政治及经济行为的一系列具有约束性的规则。制度并非一成不变；而是随着时代和外界条件的改变而改变，这也就是人们常说的制度变革或变迁。土地制度也不例外，也会发生变迁。那么土地制度变迁的诱因是什么昵?周诚在他的(土地经济学原理)一书中借鉴了西方制度经济学的一些理论，指出制度 变迁的前提是制度供求的失衡，而引发这种失衡的因素不外乎是效率和公平。所谓效率诱因，就是指人类社会对高效率的不断追逐引发了制度的变革。当现有制度下投入要素的全部收益能够完全取得的时候，那么该制度就处于稳定状态，如果由于外在客观条件发生变化，投人要素的全部收益不能被完全获得，同时对变革后的收益预期超过为制度变革所付出的代价，那么就必然会打破制度的稳定状态，从而诱发制度的变迁。至于公平诱因，则是说人类社会对公平的追求是引致制度变革的另一个基本要素。尽管不同时期、不同阶段下的公平观不同，但是，任何一项制度都是要符合特定时间、地点和条件下的特定公平要求的。公平同效率一样都是人类追寻的永恒主题。因此，自然而然，公平成为制度的另一个诱因。从制度供求的角度来看，效率和公平作为引发制度变迁的因素来考虑也确实有其合理之处。但是，从唯物史观的角度来看，物质生产力状况是一切思想和各种趋向的根源，社会存在决定社会意识，因此，社会物质生产力的状况才是各种制度规则的最深层次的根源。公平和效率的追求和实现归根结底是一定生产关系的体现，是生产关系不断与特定生产力发展阶段相适应的体现。
基于上述考虑，本人认为土地所有制与所有权的改革主要内容为两部分：一是土地所有制由现行二元所有制扩展为多元所有制，二是实行土地级差所有制，即根据土地优劣程度实行不同性质和类别的土地所有制，并区分不同的所有权。
2.1 在现行二元土地所有制基础上扩展为多元土地所有制。我国现行生产资料所有制是以公有制为主体多种所有制形式并存的多元结构。土地作为最基本的生产资料，在土地所有制上同样可以实行以公有制为主体、多种所有制形式共同并存与发展的多元土地所有制，即保留国家所有、集体所有，并且以国家所有为主体的条件下，增加单位所有(包括法人和非法人所有)、个人所有和混合所有等所有制形式。我国现行的土地所有制是二元土地所有制，即城市的土地属于国家所有、农村的土地属于集体所有。新中国成立以来所形成的这种二元土地所有制，已经不适应今天的社会主义市场经济体制发展的需要，严重地束缚了农村生产力的发展，造成土地资源的极大浪费，一方面我国土地资源十分有限，另一方面利用率又非常低。妥从根本上改变这种不利状况，不是简单地实行土地经营权流转所能解决的，而必须从根本上改革土地所有制和土地所有权，将现行的二元土地所有制改革为多元土地所有制。
土地所有制在法律上的表现就是土地所有权，多元土地所有制要区分不同的所有权。土地所有权不同于一般物权，它由地上所有权、地表所有权和地下所有权三者共同构成一个完整的土地所有权，三者缺一不可，否则土地所有权就是残缺的、不充分的。土地的区分所有权解决了现实生活中所有权行使不彻底的问题，有利于土地所有权的全面保护和充分行使。
2.2 在多元土地所有制基础上实行土地级差所有制。在改革土地所有制、增加土地所有权主体的情况下，根据土地优劣程度c主要是土地的肥沃程度和地理位置)划分为不同等级的土地，不同等级的土地实行不同性质和类别的土地所有制。一类土地，如城市用地、公共用地、国防用地等归国家所有；二类现存国有土地。如国有农场、国有牧场、国有林场、国有渔场、国有矿山等用地；三类土地，如耕地、农地、山岭、林地、草原等归集体所有：四类特殊用地，如涉及到少数民族、宗教及历史习惯用地，可由国家通过法律来确定其归属，五类劣质地，如沙漠、荒地、滩涂等难以开发的土地，实行谁开发、谁投入谁所有，但要给原所有者一定的补偿或实行开发者与愿所有者混合所有、股份共有；六类土地，如宅基地、自留地等家庭个人所有。
3 土地所有制多元化并非土地私有化
土地作为不可再生的经济资源，是人类生存和发展的基本生产资料，特别是对于我们中国这样一个发展中的社会主义农民大国的特殊意义，决定了土地问题决不仅仅是一个经济问题，而且还是一个政治问题和社会问题。因而，单纯将土地视为一种生产要素，把土地制度视为经济增长函数的内生变量，按照纯经济学逻辑设计中国土地制度，就会得出私有化的极端结论。如果单纯着眼于政治逻辑，视土地公有制为中国特色社会主义的基本点，那么就会固守着公有制不变的思维陷阱，看不见现代土地产权结构的复合性特点。如果单纯着眼于社会逻辑，就会否认土地的生产要素属性，而视为福利性的东西。因而，必须将政治、经济和社会三方面逻辑有机结合起来，使土地改革设计更贴近中国现实，更有利于建立起适应社会主义市场经济要求的土地制度。
当今中国社会处于大变革、大转型时代，土地制度变迁要受到社会转型进程的影响。同时市场经济也是法制经济，如果一项新的制度安排不能使之法制化，那么这种改革就缺乏质态的稳定性和明晰化，就不可能推行。如何将自己提出的土地制度改革方案符合国家大法，又适应社会转型需要，并通过实践检验行之有效，上升为法律，是理论界面临的重要课题。但综观多年来理论界在这方面的研究，很少考虑社会转型进程的步伐，要么是单纯着眼于土地的经济关系，片面关注经济基础的重构；要么单纯着眼于土地的法律关系，片面关注上层建筑的重构。所以，他们尽管提出了许多土地制度改革方案，但最终都不能解决问题。本人是从对土地的原生物质生活关系的历史、现状和趋势的研究出发，将土地制度的变迁置于中国社会转型的大环境进行研究设计，然后递进到土地法律关系上来。
我国宪法明确规定。社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制(国家所有制)和集体所有制；国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励、支持和引导个体经济、私营经济等非公有制经济的发展，切实保护它们的合法权利和利益。土地是一个国家最基本的生产资料。我国宪法还规定，城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有。基于宪法基础，本人认为在土地所有制上同样可以实行以公有制为主体、多种所有制形式共同并存与发展的多元土地所有制结构。新时期以来，我国着力进行了土地制度的改革，也取得了不少成绩。但总体来说，当前改革任务仍然很重。国有土地使用制度要进一步完善，国有土地市场要进一步规范，要形成完整土地使用制度和±地市场管理体系。集体建设用地市场正在迅速兴起，有些地方已成泛滥之势，亟须研究立法，用法律加以规范。这项任务比国有土地使用制度改革还要复杂，还要艰难，需要付出极大努力。另外，党的十七届三中全会《决议》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”这必然会给中国土地制度改革带来新的机遇。
中国土地制度改革必将有利于新一轮农村改革在更高层面、更广范围、更深程度上展开。土地是农业基本要素，是农民赖以生存之本。随着改革开放进程加快，原有土地经营模式已经滞后，现代农业呼唤土地合理流转、高度集约化，促进农业市场化。然而，在中国，土地匹配不合理：20％的人却占有80％的土地，80％的人仅有20％的土地。这不仅造成土地资源分配不公，而且造成诸如环境污染、土地贫瘠等问题。此外，在不少农村地方。土地利用率不充分，投入产出低，甚至有严重的“撂荒现象”。土地制度改革是最根本的改革，以此为突破口，可以促进农村产业结构调整、资源要素在城乡合理流动，促进城乡统筹发展，加快工业化和城市化进程。土地制度改革可以盘活土地资源，即根据土地优劣进行流转，盘活劣质土地，有利于促进入财物的流动，有利于大量农业人口从土地中释放出来，还有利于解决土地投入与开发不足的矛盾。因而，新一轮农村改革，就是要在土地制度上取得重大突破，真正建立起适合社会主义市场经济体制发展需要的多元土地所有制结构，要在坚持现有土地公有制基础上发展其他多种所有制形式。
本人所提出的土地所有制改革主张不是将土地私有化，而是调整和完善我国土地所有制结构。以此来解决中国土地资源配置奇重奇轻的现状(80％的土地集中在20％的入手中)，解决土地投入不足和充分利用，完善耕地的补偿机制，加快工业化和城市化进程，减少农村人口。实现农业现代化。因而，丝毫不影响国家的基本经济制度。
关键词：土地制度 多元土地所有制 土地媛差所有制 土地所有权
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1009—9646(2009)08—0017—03
1 关于土地所有制改革的讨论及其看法
自古以来中国作为农业大国，土地可谓国家社稷存亡、人民安身立命的根本。在中国历史上，土地制度的安排关系着经济、政治的发展和社会的稳定。日本学者长野郎曾在他1930年出版的<中国土地制度的研究)一书序言中指出“中国的土地制度，是中国社会、经济、政治的根源。中国的治乱，基于土地制度的兴衰，国民生活的安危，也基于土地制度的兴废。“确实，中国历史上每次农民起义都是为了追求“耕者有其田”的梦想，从而促使了历代土地制度的变革。新中国建立之后，土地制度经历了几次变迁，土地从最初农户个体所有、分散经营。经过互助组、合作社到集体所有、共同经营，再到家庭联产承包制下的集体所有。我国的社会政治经济体制随之也经历了社会主义改造、人民公社以及改革开放和社会主义市场经济体制的建立等一系列的变革。特别是农村经济体制的改革，使得我国农村经济迅速发展起来，农村面貌随之发生了巨大变化。
然而，一定社会的制度安排都是基于历史进程和生产力之上的，土地制度也不例外。随着我国改革开放的逐步深化，各种经济、政治、社会面貌都已发生很大变化，生产力较改革初期也太为提高，这些都使得家庭联产承包责任制在其潜能得以释放完之后，效用再已无法发挥，相反弊端逐步显现，如“三农”问题日益成为各界倍受关注的焦点。这不得不促使我们对现行的土地制度重新加以审视。因为无论是农民、农业，还是农村，都离不开土地，解决土地制度问题便成为解决“三农”问题的关键。
当前学界在对我国现行农村土地制度存在的问题以及对其今后改革方向上，已经进行了大量有益的探讨和研究。其中在对现行集体所有制下的家庭联产承包责任制存在的缺陷方面，基本达成了一些共识首先是土地所有权主体不清晰，造成集体所有权主体缺位；其次是农民土地使用权不稳定，一方面行政性调地使农民对土地使用预期不稳。另一方面大量行政性征地使农民的土地使用权得不到有效保证。易受侵犯；再次是上地流转不畅，土地细碎化经营状况得不到有效改善：最后是土地利用率极低，资源得不到有效配置。土地按人均分配，无论劳动者本身素质如何、种田能力如何，都只能得到固定数量的土地。其结果会导致土地资源和人力资源的双重浪费。
至于对未来土地制度改革方向的研究，学界一直有着不同的论点，尚未达成共识。概括而言，主要有以下三种观点：
1.1 土地国有化。该种观点认为，现阶段我国土地集体所有权缺位，国家实际上对集体土地的使用权、收益权以及处分权设有种种限制，集体所有制徒有虚名。营造新的集体所有权和实行土地私有化又都行不通，其解决办法只能是实行土地国有化。土地国有化有利于克服土地管理的无政府状态，从根本上解决土地资源浪费和破坏的问题；另一方面，还能通过国家的直接调节将土地集中起来，便于形威规模经营。只是有人担心在土地赎买上难有足够财政资金保障。且对国家土地管理机构效率有所怀疑。本人认为土地作为一种稀缺资源，尤其在人地矛盾日益突出的情况下，其所有制的最终取向应是土地国有化。上述担心其实可以通过相关制度安排加以克服。
1.2 土地私有化。从产权明晰的角度来讲，该种方案可能是最优的。而持此种观点的人也主要是从产权角度加以论述的，认为只有土地私有、将产权归属于农民个人，才能真正提高效率，也才能加速土地的集中和规模经营。但是，由此带来的土地大兼并问题可能会引发社会动荡；另一方面，人多地少的现状以及对土地资源稀缺性的认识，土地拥有者极有可能会对土地的未来价值产生较高的预期，他们会待价而沽，宁可抛荒也不愿意随便售出土地。如此一来，土地的私有佗。非但不能加速土地流转反而会产生抑制作用，加剧土地资源的浪费。况且，土地私有化本身是与社会主义制度背道而驰的，政治风险比较大。因此农村土地私有化绝非可行之计。
1.3 土地集体所有制。该种主张认为，应该坚持农村土地集体所有权不变，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在此基础上进一步明晰产权关系，改革农地征用制度，认真执行耕地保护制度，建立健全土地流转机制。逐步发展适度规模经营，并透过一系列集体所有权下的土地经营形式的创新来发展完善现行的土地集体所有制，从而使土地资源和其他生产耍素得到优化配置。但是，土地集体所有制在强化农民土地权力和有效利用土地资源上存在缺陷。
以上三种主要观点，我个人比较赞成土地国有化，只有土地国有才是未来农地制度的发展方向。但单一的土地国有化不能解决中国土地制度的矛盾和问题，最佳方案应是实行以国家所有为主、其他所有为辅的多元土地所有制。在探索当前我国现阶段农村土地制度问题上。本人认为不能单纯就土地制度而论土地制度，首先应综合考察农民、农业和农村三方面的情况，结合农村社会保障制度改革、农地征用制度改革、户籍制度改革、农村剩余劳动力转移和城市化进程等多种制度的改革和安排，使各种制度政策相互配套、相互支持。其次应认识到土地制度改革是我国由传统农业社会向现代工业社会转化的基础和前提。因此，现行土地制度的改革应为我国的工业化进程做好铺垫。另一方面，农地问题的研究除了要紧密联系当前的政治、经济环境外，我们不妨再将目光投向国外，通过对各工业化发达国家和地区土地制度及其改革经验的参考，总结出一些科学规律和有益的经验教训。从而，为解决今天的土地问题带来一些启发。
2 土地制度改革应走土地所有制多元化道路
制度是一种节制人们行为的标准和尺度。从经济学的角度来说，目前主要从经济运行和微观层面进行制度研究的西方新制度经济学的定义流传较为广泛；源起于资源稀缺性，为化解个人与集体间理性冲突和减少交易成本以使资源得到有效利用的涉及社会、政治及经济行为的一系列具有约束性的规则。制度并非一成不变；而是随着时代和外界条件的改变而改变，这也就是人们常说的制度变革或变迁。土地制度也不例外，也会发生变迁。那么土地制度变迁的诱因是什么昵?周诚在他的(土地经济学原理)一书中借鉴了西方制度经济学的一些理论，指出制度 变迁的前提是制度供求的失衡，而引发这种失衡的因素不外乎是效率和公平。所谓效率诱因，就是指人类社会对高效率的不断追逐引发了制度的变革。当现有制度下投入要素的全部收益能够完全取得的时候，那么该制度就处于稳定状态，如果由于外在客观条件发生变化，投人要素的全部收益不能被完全获得，同时对变革后的收益预期超过为制度变革所付出的代价，那么就必然会打破制度的稳定状态，从而诱发制度的变迁。至于公平诱因，则是说人类社会对公平的追求是引致制度变革的另一个基本要素。尽管不同时期、不同阶段下的公平观不同，但是，任何一项制度都是要符合特定时间、地点和条件下的特定公平要求的。公平同效率一样都是人类追寻的永恒主题。因此，自然而然，公平成为制度的另一个诱因。从制度供求的角度来看，效率和公平作为引发制度变迁的因素来考虑也确实有其合理之处。但是，从唯物史观的角度来看，物质生产力状况是一切思想和各种趋向的根源，社会存在决定社会意识，因此，社会物质生产力的状况才是各种制度规则的最深层次的根源。公平和效率的追求和实现归根结底是一定生产关系的体现，是生产关系不断与特定生产力发展阶段相适应的体现。
基于上述考虑，本人认为土地所有制与所有权的改革主要内容为两部分：一是土地所有制由现行二元所有制扩展为多元所有制，二是实行土地级差所有制，即根据土地优劣程度实行不同性质和类别的土地所有制，并区分不同的所有权。
2.1 在现行二元土地所有制基础上扩展为多元土地所有制。我国现行生产资料所有制是以公有制为主体多种所有制形式并存的多元结构。土地作为最基本的生产资料，在土地所有制上同样可以实行以公有制为主体、多种所有制形式共同并存与发展的多元土地所有制，即保留国家所有、集体所有，并且以国家所有为主体的条件下，增加单位所有(包括法人和非法人所有)、个人所有和混合所有等所有制形式。我国现行的土地所有制是二元土地所有制，即城市的土地属于国家所有、农村的土地属于集体所有。新中国成立以来所形成的这种二元土地所有制，已经不适应今天的社会主义市场经济体制发展的需要，严重地束缚了农村生产力的发展，造成土地资源的极大浪费，一方面我国土地资源十分有限，另一方面利用率又非常低。妥从根本上改变这种不利状况，不是简单地实行土地经营权流转所能解决的，而必须从根本上改革土地所有制和土地所有权，将现行的二元土地所有制改革为多元土地所有制。
土地所有制在法律上的表现就是土地所有权，多元土地所有制要区分不同的所有权。土地所有权不同于一般物权，它由地上所有权、地表所有权和地下所有权三者共同构成一个完整的土地所有权，三者缺一不可，否则土地所有权就是残缺的、不充分的。土地的区分所有权解决了现实生活中所有权行使不彻底的问题，有利于土地所有权的全面保护和充分行使。
2.2 在多元土地所有制基础上实行土地级差所有制。在改革土地所有制、增加土地所有权主体的情况下，根据土地优劣程度c主要是土地的肥沃程度和地理位置)划分为不同等级的土地，不同等级的土地实行不同性质和类别的土地所有制。一类土地，如城市用地、公共用地、国防用地等归国家所有；二类现存国有土地。如国有农场、国有牧场、国有林场、国有渔场、国有矿山等用地；三类土地，如耕地、农地、山岭、林地、草原等归集体所有：四类特殊用地，如涉及到少数民族、宗教及历史习惯用地，可由国家通过法律来确定其归属，五类劣质地，如沙漠、荒地、滩涂等难以开发的土地，实行谁开发、谁投入谁所有，但要给原所有者一定的补偿或实行开发者与愿所有者混合所有、股份共有；六类土地，如宅基地、自留地等家庭个人所有。
3 土地所有制多元化并非土地私有化
土地作为不可再生的经济资源，是人类生存和发展的基本生产资料，特别是对于我们中国这样一个发展中的社会主义农民大国的特殊意义，决定了土地问题决不仅仅是一个经济问题，而且还是一个政治问题和社会问题。因而，单纯将土地视为一种生产要素，把土地制度视为经济增长函数的内生变量，按照纯经济学逻辑设计中国土地制度，就会得出私有化的极端结论。如果单纯着眼于政治逻辑，视土地公有制为中国特色社会主义的基本点，那么就会固守着公有制不变的思维陷阱，看不见现代土地产权结构的复合性特点。如果单纯着眼于社会逻辑，就会否认土地的生产要素属性，而视为福利性的东西。因而，必须将政治、经济和社会三方面逻辑有机结合起来，使土地改革设计更贴近中国现实，更有利于建立起适应社会主义市场经济要求的土地制度。
当今中国社会处于大变革、大转型时代，土地制度变迁要受到社会转型进程的影响。同时市场经济也是法制经济，如果一项新的制度安排不能使之法制化，那么这种改革就缺乏质态的稳定性和明晰化，就不可能推行。如何将自己提出的土地制度改革方案符合国家大法，又适应社会转型需要，并通过实践检验行之有效，上升为法律，是理论界面临的重要课题。但综观多年来理论界在这方面的研究，很少考虑社会转型进程的步伐，要么是单纯着眼于土地的经济关系，片面关注经济基础的重构；要么单纯着眼于土地的法律关系，片面关注上层建筑的重构。所以，他们尽管提出了许多土地制度改革方案，但最终都不能解决问题。本人是从对土地的原生物质生活关系的历史、现状和趋势的研究出发，将土地制度的变迁置于中国社会转型的大环境进行研究设计，然后递进到土地法律关系上来。
我国宪法明确规定。社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制(国家所有制)和集体所有制；国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励、支持和引导个体经济、私营经济等非公有制经济的发展，切实保护它们的合法权利和利益。土地是一个国家最基本的生产资料。我国宪法还规定，城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有。基于宪法基础，本人认为在土地所有制上同样可以实行以公有制为主体、多种所有制形式共同并存与发展的多元土地所有制结构。新时期以来，我国着力进行了土地制度的改革，也取得了不少成绩。但总体来说，当前改革任务仍然很重。国有土地使用制度要进一步完善，国有土地市场要进一步规范，要形成完整土地使用制度和±地市场管理体系。集体建设用地市场正在迅速兴起，有些地方已成泛滥之势，亟须研究立法，用法律加以规范。这项任务比国有土地使用制度改革还要复杂，还要艰难，需要付出极大努力。另外，党的十七届三中全会《决议》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”这必然会给中国土地制度改革带来新的机遇。
中国土地制度改革必将有利于新一轮农村改革在更高层面、更广范围、更深程度上展开。土地是农业基本要素，是农民赖以生存之本。随着改革开放进程加快，原有土地经营模式已经滞后，现代农业呼唤土地合理流转、高度集约化，促进农业市场化。然而，在中国，土地匹配不合理：20％的人却占有80％的土地，80％的人仅有20％的土地。这不仅造成土地资源分配不公，而且造成诸如环境污染、土地贫瘠等问题。此外，在不少农村地方。土地利用率不充分，投入产出低，甚至有严重的“撂荒现象”。土地制度改革是最根本的改革，以此为突破口，可以促进农村产业结构调整、资源要素在城乡合理流动，促进城乡统筹发展，加快工业化和城市化进程。土地制度改革可以盘活土地资源，即根据土地优劣进行流转，盘活劣质土地，有利于促进入财物的流动，有利于大量农业人口从土地中释放出来，还有利于解决土地投入与开发不足的矛盾。因而，新一轮农村改革，就是要在土地制度上取得重大突破，真正建立起适合社会主义市场经济体制发展需要的多元土地所有制结构，要在坚持现有土地公有制基础上发展其他多种所有制形式。
本人所提出的土地所有制改革主张不是将土地私有化，而是调整和完善我国土地所有制结构。以此来解决中国土地资源配置奇重奇轻的现状(80％的土地集中在20％的入手中)，解决土地投入不足和充分利用，完善耕地的补偿机制，加快工业化和城市化进程，减少农村人口。实现农业现代化。因而，丝毫不影响国家的基本经济制度。