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公益创投已成为目前各地实现公共服务供给制度创新的重要举措，使得我们不得不关注它在实践中的效果和问题：一方面，随着公益创投制度化不断完善，流程也更加精细化，但实践中却常常出现“把活动当项目、把产出当成果”的现象，从而造成社会组织形式性成长以及公共服务内卷化等困境。另一方面，学界对于公益创投的研究多集中于现象的描述，认为造成公益创投困境是由于社会发育不足、规制缺乏等原因，从而提出培育社会组织、规范制度建设。然而，这种技术性特征的取向未能充分解释公益创投实践中的政府与社会组织之间复杂与微妙的互动，也无法完整理解公益创投过程中的异化现象。基于以上实践与理论，本文以 “多重制度逻辑”作为分析框架，认为政府和社会组织在公益创投的组织场域中是相互嵌入、彼此影响的，双方之间的合作关系与其行为策略是在某种主导性制度逻辑下作出的。从公益创投组织场域中存在的制度逻辑出发，分析政府和社会组织各自采取的行动策略及对公益创投产生的影响，进而对未来政社关系的治理及变迁进行探讨，以使公益创投发挥社会效益最大化。
一、公益创投组织场域中制度逻辑与行为策略分析
本文以科层制逻辑、理性选择逻辑和市场逻辑三个维度来分析政府和社会组织在公益创投领域中的合作与互动关系。其中，科层制逻辑是地方政府一方面基于合法性基础，需要回应社会需求提供公共服务从而获得认可，另一方面则是在晋升激励体制下对政绩的诉求。市场逻辑是基于契约与规范，表现为确定的目标和追求目标的方式，而公益创投从公开竞争性的招投标，到严格的合同管理及绩效评估，都体现了市场化的运作模式。理性选择逻辑则表现为行动主体追求自身利益最大化。这三种逻辑相互影响，甚至相互冲突，由此构成了政府和社会组织在公益创投组织场域中各自不同的行动策略。
1. 科层制逻辑下政社双方的行动策略
科层制逻辑是国家权力逻辑的二个方面，在宏观的国家转型中往往较为模糊，在具体的实施过程中则具有更加直接的影响。科层制逻辑下政府存在两种压力，一是体制压力，二是合法性压力。具体而言，主要表现为：
（1）体制压力下的政绩需求——行政推进与目标迎合
压力型体制是中国纵向间政府结构的体现，表现为自上而下层层控制。在这种体制下，“锦标赛治理模式”中的晋升激励会促使下级政府高效完成上级政府指派的任务。反映在公益创投领域中则体现为公益创投的行政推进。
在面对公益创投大规模扩散以及拥有决定组织生存发展资源的政府时，社会组织会在组织目标与功能等方面主动迎合政府创投项目目标，优先发展政府所需要的公共服务，以获得项目资金支持。同时在整个公益创投过程中，社会组织也会按照政府对于公益创投项目的要求和标准来运作，如公益创投要求“扶幼服务”中困境儿童达到一定比例，社会组织就会联合街道社区寻找困境儿童；公益创投要求社会组织为服务对象做记录，社会组织就为服务对象建立档案，通过迎合政府的偏好与诉求来赢取信任和支持。
（2）合法性压力下获得认可——信任授权与政策倡导
目前公共服务中单纯由政府供给的困境亟需其他治理主体的参与，通过在公益创投中授权给社会组织，为其提供合法的活动空间，使之合理充分地开展活动。2015年成都开展的“微创投·大创新”社区居民自治组织公益创投活动，政府建立了由企事业单位、社会组织、志愿组织等多元参与的社区治理资源库，通过非竞争性授权而非行政性授权对资源进行链接整合，一定程度上打破了科层制供给方式，满足了出资方、承接方及受益方的共同需求。
社会组织拥有政府给予的外部合法性后，在承接项目过程中不仅直接提供服务，而且凭借其信息、专业知识等取得政府信任，逐步进入到公共决策过程中，从而影响政策结果的公益性和普惠性。如恩派，利用其专业优势来影响项目的设计，上海社区公益招投标（创投）项目等设计都反映了恩派对社会需求、公益项目配置的理解，而且在项目的实施过程中，也拥有了一定的决策权力。
2.市场逻辑下政社双方的行动策略
公益创投作为慈善领域中的一种新型资助方式，最大的特点就是基于公众需求通过市场化的运作方式来满足和解决社会问题，“顾客导向”的需求确定，公开竞争性的招投标，参与式的项目执行以及多元化的项目评估，都反映了市场逻辑中的竞争导向和契约导向。具体而言：
（1）竞争导向下的环境营造与能力建设
与政府直接购买服务不同，公益创投的核心是引入竞争机制，改传统供给稳定的“长期合同”为短期的“项目”，使得区域间屏障被打破，所有符合公益创投标准与资质的社会组织都可以进行项目的申请。对于政府而言，在引入竞争机制的同时，需要提供相应的配套措施，包括引入市场宣传，推动竞争；完善审计机制，提升公平性，从而营造一个公平竞争的制度环境，发挥好政府“催化剂”的作用。
为了能够成功获得项目，社会组织也需要策略性加强自身能力建设，提高专业化水平，从而在项目竞争中胜出。一方面是社会组织内部治理结构的专业化，包括完善组织架构、规范管理制度，从而更有利于社会组织通过公益创投的资质认可和立项评审。另一方面则提升服务水平，如提高项目的创新性，深度融入社区，引入专职社工，加强项目执行团队的专业化，从项目规划、项目开发到项目管理等方面优化公益創投的服务效果和效率。
（2） 契约导向下的制度监管与激励约束
政府在面向社会进行公益创投时，首先要考虑的就是如何做“精
明买家”。一方面是如何有效的对社会组织申请的项目进行筛选，确定可行的创投项目和合作伙伴；另一方面则是如何对合同进行有效监管，使得项目能按目标进行。因此，政府设置了复杂的招投标流程，引入多元化的评价主体，不断加强财务审计、服务对象调查、绩效评估等一系列管理监督程序来确保契约达成。而严格的制度化监管，对于社会组织来说，一方面使得那些符合条件的社会组织能够在更加公开、平等的环境中进行项目竞争获得资金支持，这种激励能有效调动社会组织参与公益创投的热情和积极性；另一方面政府在监控项目运行的同时也对社会组织产生了相应的限制和约束，从而不利于社会组织运作项目的自主性。 3.理性选择逻辑下政社双方的行动策略
理性选择理论认为，政府也是 “经济人”，并以自身利益最大化为出发点制定和实施政策。为了达到有效提供公共服务这一目标，一方面政府需要培育支持社会组织的发展，以便于其承接政府的公共服务职能，提供高效低成本的公共服务，同时又要通过各种策略控制以免社会组织发展偏离方向。具体表现为：
（1） 共同利益下的社会整合——组织培育与资源动员
政府和社会组织各自拥有的资源可以实现优势互补，因为两者之间存在着共同利益，在各取所需的同时，又推动着公益创投组织场域中政社关系的完善和社会整合。基于此，政府加大对公益创投的倡导和支持力度，通过投入专项资金、提供专门场所和必要的设备帮助社会组织启动创业的，对社会组织进行专业化培训以及建立“公益孵化园区”来培育新型社会组织。以上海为例，自2009年开展公益招投标以来，上海市民政局已累计购买874个公益招投标项目，资助社会组织资金达2.8亿；各辖区和职能部门也通过统筹福利彩票资金、设立专项资金来资助公益项目，鼓励社会组织参与公益招投标和公益创投。
同样，为实现组织生存与发展目标，社会组织也谋求自身利益最大化。资源是社会组织成长和发展的生命线，而公益创投为其提供了一个很重要的平台。对于发展较早且有稳定资源的社会组织来说，通常采用“项目—子项目化”的方法去争取更多的資金投入。同时社会组织也会主动拓展资源渠道去争取各方资源，比如基金会和企业等。社会组织可利用企业需要履行社会责任这一点和企业合作，如“汇丰
社区伙伴计划”就是汇丰银行联合恩派进行的一个社区建设公益项目，意在资助社会组织进行社区建设和社区服务项目。还有一些规模较大的社会组织会选择通过承接多个项目来节省资源。
（2） 权力本位下的隐形控制——设置壁垒与消极回应
无论何种类型的国家，政权的稳固都是政府的第一目标，政府会通过各种策略对社会组织进行嵌入以保证自身的权力主导地位。一方面，我国政府开展公益创投的主要资金来源于民政部门的福利彩票公益金，资金的使用范围和使用方式都有所限制，因此政府可以通过资金管理的方式将实施公益创投的社会组织纳入到自己的掌控范围中。另一方面，基层政府在项目筛选中大多优先发展本地社会组织或“枢纽型社会组织”。2016年天津市和平区42个公益创投项目中，承接主体有31个都是社区社会组织服务促进会或某社区枢纽型社会组织。
可见，地方政府在排他性的治理竞赛中并不愿意将本地争取到的资源为其他辖区提供政绩，并通过设置隐形“进入壁垒”来强化治理权威。那些具有政府背景和属地类的社会组织显然比草根社会组织更容易获得项目。由于缺乏支持，社会组织很难跨区域开展业务，扩展动力被遏制。政府通过资源的倾斜使得体制外的社会组织知难而退，面对公益创投中政府与准政府组织合作紧密的情况，那些辖区外的或新兴草根社会组织即使有运作能力也难以受到政府青睐，便会采取消极回避的态度，不与政府合作。
二、公益创投中科层制逻辑的主导与发展困境
1.“超管家关系”导致合同管理无效化
政府通过公益创投培育出各种类型的社会组织，以便充分利用资源满足层出不穷的异质性需求。虽然这些社会组织形式比较独立，但实际上其领导人员由政府任命，资金来源与使用受限，业务目标、组织形态及行动策略也与政府形成了无缝合作，它们与政府之间的关系被称为“超管家关系”。而保证公益创投项目有效运作的合同管理，在科层制逻辑主导下的“超管家关系”中，即使制定了明确的目标协议，但违反或并未完成目标并不会被视为严重违约，也不会依此实施惩戒。由此导致现实中普遍存在创投项目在实施中出现服务时间、内容缩水，甚至是编造虚假报表等现象，创投资金未能被合理、有效地利用，有限的资源在低效的运作中造成浪费，从而导致契约失灵。
2.碎片化治理引发公益创投形式化
“碎片化治理” 告诉我们，政府实际是由有着多重目标和不同利益的各个部门机构组成的，既有
“条”上的职能部门，又有“块”上的政府，同时还有党委部门。在发布公益创投项目时，这些部门目标取向不同又缺乏必要的协商，使得实质性的竞争机制也难以消弭科层制逻辑的权力。比较典型的情况就是：各个地方、街道在进行公益创投时常要求社会组织提交各种材料，并进行频繁的检查、定期汇报与评比，以便直观了解社会组织开展公共服务的情况， 同时有助于应对不同上级职能部门的要求。政府更关注活动的规模、场面、参与人的级别， 而非社会组织所提供公共服务的质量，而为了完成政府的指标，社会组织不断在项目的形式创新和活动场面上大费功夫，反而忽略真正需要解决的社会问题和自身的服务生产能力，使得当前公益创投所呈现出的繁荣景象带有较强的形式性色彩。
3.资源配置扭曲带来社会组织专业性弱化
在公益创投的实践探索中，我们既要承认项目化运作对于社会组织在专业服务等方面发挥的积极作用，同时也必须承认这种以项目为载体、“一事一议”的发展导向对社会组织成长的嵌入所产生的负面影响。科层体系中的不同部门在设计项目时大多以短期需求为导向，停留于单向的服务供给，难以撬动更庞大的社会资源，许多项目的可持续性有限。这种资源投入现状客观上诱导社会组织花费大量精力
“找项目”和“找资源”，从而无法在更长远和实现社会价值的层次来提升自身的能力和专业化水平。资源的匮乏削减了社会组织修炼自身“内力”的积极性，包括内部管理、项目创新、提供服务等方面的能力，从而使得项目质量下降；但同时，如果对社会组织支持过度使其仍然严重依赖体制内的力量，会使社会组织的造血功能缺失，影响其可持续发展的能力。可见，政府对资源的支持不足或给予过度支持均会影响社会组织的专业化水平，从而打破公益创投生态的平衡。
三、思考与建议
本文试图说明，在公益创投所倡导的竞争性、创新性和灵活性等市场逻辑的背后，科层制逻辑的作用更为关键。由于政府和社会组织的运行机制差异很大，公益创投中科层制逻辑、市场逻辑与理性选择逻辑的博弈互动仍长期存在。鉴于此，政府应该充分发挥自身现阶段拥有的主导功能， 创设有利于各种制度逻辑间相互促进、融合而非强化相互抵触的基本制度框架；逐步转变现阶段过于细碎、分割的管理制度，防止不利于公益创投良性发展的制度逻辑成为主导；同时社会组织则应审慎地寻找与各种制度逻辑的契合点，在公益创投中寻求自身发展空间。具体而言，本文将从以下几方面对完善公益创投及政社关系治理进行思考与展望： 1.促进竞争与公众参与：强化市场逻辑下的激励相容
市场逻辑或许无法改变科层制逻辑的性质，但有可能改变科层制逻辑的表达方式，也有可能调和理性选择逻辑下的利益导向。市场逻辑背后的互惠机制反映了个人利益与公共利益的兼容，使得各行动者出于自身利益考虑的行为在合适的市场规则下达成整体利益最大化，从而在复杂的利益关系中促进合作并维持秩序。基于此，公益创投领域应重点突出效率为本和公众需求导向的市场逻辑。
一方面，政府应积極完善市场竞争机制，包括加强项目信息的公开透明，使得各类符合服务提供资质的社会组织享有均等机会和公平待遇，避免不同的社会组织在竞争中处于信息不对称的状态；培育并规范市场，创设良好的制度环境保证各主体能公平竞争，同时对那些力量薄弱但极具社会意识和创新性的草根社会组织进行一定的资助和扶持。另一方面，政府应健全公众参与机制，如在公益创投项目需求调研中征求公众意向，公众参与项目决策、监督服务项目的生产过程及服务效果的评估。只有产生可复制的公民参与模式，公益创投的制度创新才具有可持续性。通过促进市场竞争来提高服务效率，保障公众参与以回应社会需求、体现公益理念，从而发挥市场机制在公益创投中的“激励相容”作用。
2.内力塑造与外部汲取：推动社会组织的有机嵌入
我们应看到，当前公益创投中自上而下的行政推动依然占据主导地位，虽然政府的社会治理方式不断创新，但社会组织的自主性和参与治理的机会实际上在被压缩。因此，社会组织需要通过主动嵌入社会，建立自下而上的发展空间，从专业化与市场化两条路径出发，即以理性选择逻辑和市场逻辑来消解科层制逻辑下行政权力的侵蚀。专业化方面，可以引入专业社工、健全内部治理结构、加强团队建设、提高项目开发与管理能力等。社会组织专业化水平的提升能够扩大政府对其服务的需求，增加与政府讨价还价的砝码，平衡社会组织对政府的资源依赖，有利于公益创投中平等合作关系的形成。市场化方面，可以再次吸纳整合社会资源，与基金会、私营公司等多样化的社会实体进行合作；建立起与社会的稳定联系，依托项目资源持续将公益服务扎根于基层，通过服务行动渗透基层获得服务对象的认可从而扩大社会资本；同时还可以考虑转型为“社会企业”，更加合理地发挥社会组织的市场化潜能，提高自我造血能力。通过提高专业化水平与资源整合能力，推动社会组织有机嵌入治理网络并服务于公益创投的战略目标。
3.信任互动与协调整合：构建网络化合作共治格局
与科层治理和市场治理相比，网络化不是建立在市场的合同关系和契约关系之上， 也没有科层制的命令与服从，而是以渗透着社会资本的交换为基础，以一定的共同价值为链接和中介。因此，网络化治理能够克服市场机制与科层组织对政社复杂互动行为无能为力的缺陷，实现多重制度逻辑中政社关系的平衡。随着公益创投实践的发展和政社关系的加深，未来，网络化或许可成为解决问题的办法。
首先，培育信任关系。信任是合作的基础，尤其是在合同化治理程度较低甚至出现超越合同的行为时，公益创投项目的运作及服务目标的实现往往依赖于信任关系。信任关系的培育，一方面要诉诸于政府对社会组织的、依法有效规制，如项目绩效评估、监督问责机制；另一方面更要以公共价值为依托，强化对社会组织公益理念的培育，避免其因过度追求项目资源而偏离机构使命。其次，建立协调整合机制，一方面要协调政府和社会组织以及服务对象等公益创投参与主体之间的关系，促进利益相关者权利义务的平衡；另一方面要协调各主体与合作网络的关系，发挥其作为网络核心的引导作用，引导多方社会主体积极参与公益创投，实现各层次的资源对接与分享。最后，培育
“连接型组织”作为政府与社会组织的中介，政府从大方向上保证公益创投项目的开展，并间接对社会组织进行监管，而草根社会组织则在“连接型组织” 的功能拓展与项目支持中提供服务，并逐渐获得活动空间与社会认可， 通过这种连接机制来消解科层制下政府直接介入社会带来的矛盾，实现行政权力与社会自治的有机结合。
（作者单位：华东政法大学）
（责任编辑 方 卿）
一、公益创投组织场域中制度逻辑与行为策略分析
本文以科层制逻辑、理性选择逻辑和市场逻辑三个维度来分析政府和社会组织在公益创投领域中的合作与互动关系。其中，科层制逻辑是地方政府一方面基于合法性基础，需要回应社会需求提供公共服务从而获得认可，另一方面则是在晋升激励体制下对政绩的诉求。市场逻辑是基于契约与规范，表现为确定的目标和追求目标的方式，而公益创投从公开竞争性的招投标，到严格的合同管理及绩效评估，都体现了市场化的运作模式。理性选择逻辑则表现为行动主体追求自身利益最大化。这三种逻辑相互影响，甚至相互冲突，由此构成了政府和社会组织在公益创投组织场域中各自不同的行动策略。
1. 科层制逻辑下政社双方的行动策略
科层制逻辑是国家权力逻辑的二个方面，在宏观的国家转型中往往较为模糊，在具体的实施过程中则具有更加直接的影响。科层制逻辑下政府存在两种压力，一是体制压力，二是合法性压力。具体而言，主要表现为：
（1）体制压力下的政绩需求——行政推进与目标迎合
压力型体制是中国纵向间政府结构的体现，表现为自上而下层层控制。在这种体制下，“锦标赛治理模式”中的晋升激励会促使下级政府高效完成上级政府指派的任务。反映在公益创投领域中则体现为公益创投的行政推进。
在面对公益创投大规模扩散以及拥有决定组织生存发展资源的政府时，社会组织会在组织目标与功能等方面主动迎合政府创投项目目标，优先发展政府所需要的公共服务，以获得项目资金支持。同时在整个公益创投过程中，社会组织也会按照政府对于公益创投项目的要求和标准来运作，如公益创投要求“扶幼服务”中困境儿童达到一定比例，社会组织就会联合街道社区寻找困境儿童；公益创投要求社会组织为服务对象做记录，社会组织就为服务对象建立档案，通过迎合政府的偏好与诉求来赢取信任和支持。
（2）合法性压力下获得认可——信任授权与政策倡导
目前公共服务中单纯由政府供给的困境亟需其他治理主体的参与，通过在公益创投中授权给社会组织，为其提供合法的活动空间，使之合理充分地开展活动。2015年成都开展的“微创投·大创新”社区居民自治组织公益创投活动，政府建立了由企事业单位、社会组织、志愿组织等多元参与的社区治理资源库，通过非竞争性授权而非行政性授权对资源进行链接整合，一定程度上打破了科层制供给方式，满足了出资方、承接方及受益方的共同需求。
社会组织拥有政府给予的外部合法性后，在承接项目过程中不仅直接提供服务，而且凭借其信息、专业知识等取得政府信任，逐步进入到公共决策过程中，从而影响政策结果的公益性和普惠性。如恩派，利用其专业优势来影响项目的设计，上海社区公益招投标（创投）项目等设计都反映了恩派对社会需求、公益项目配置的理解，而且在项目的实施过程中，也拥有了一定的决策权力。
2.市场逻辑下政社双方的行动策略
公益创投作为慈善领域中的一种新型资助方式，最大的特点就是基于公众需求通过市场化的运作方式来满足和解决社会问题，“顾客导向”的需求确定，公开竞争性的招投标，参与式的项目执行以及多元化的项目评估，都反映了市场逻辑中的竞争导向和契约导向。具体而言：
（1）竞争导向下的环境营造与能力建设
与政府直接购买服务不同，公益创投的核心是引入竞争机制，改传统供给稳定的“长期合同”为短期的“项目”，使得区域间屏障被打破，所有符合公益创投标准与资质的社会组织都可以进行项目的申请。对于政府而言，在引入竞争机制的同时，需要提供相应的配套措施，包括引入市场宣传，推动竞争；完善审计机制，提升公平性，从而营造一个公平竞争的制度环境，发挥好政府“催化剂”的作用。
为了能够成功获得项目，社会组织也需要策略性加强自身能力建设，提高专业化水平，从而在项目竞争中胜出。一方面是社会组织内部治理结构的专业化，包括完善组织架构、规范管理制度，从而更有利于社会组织通过公益创投的资质认可和立项评审。另一方面则提升服务水平，如提高项目的创新性，深度融入社区，引入专职社工，加强项目执行团队的专业化，从项目规划、项目开发到项目管理等方面优化公益創投的服务效果和效率。
（2） 契约导向下的制度监管与激励约束
政府在面向社会进行公益创投时，首先要考虑的就是如何做“精
明买家”。一方面是如何有效的对社会组织申请的项目进行筛选，确定可行的创投项目和合作伙伴；另一方面则是如何对合同进行有效监管，使得项目能按目标进行。因此，政府设置了复杂的招投标流程，引入多元化的评价主体，不断加强财务审计、服务对象调查、绩效评估等一系列管理监督程序来确保契约达成。而严格的制度化监管，对于社会组织来说，一方面使得那些符合条件的社会组织能够在更加公开、平等的环境中进行项目竞争获得资金支持，这种激励能有效调动社会组织参与公益创投的热情和积极性；另一方面政府在监控项目运行的同时也对社会组织产生了相应的限制和约束，从而不利于社会组织运作项目的自主性。 3.理性选择逻辑下政社双方的行动策略
理性选择理论认为，政府也是 “经济人”，并以自身利益最大化为出发点制定和实施政策。为了达到有效提供公共服务这一目标，一方面政府需要培育支持社会组织的发展，以便于其承接政府的公共服务职能，提供高效低成本的公共服务，同时又要通过各种策略控制以免社会组织发展偏离方向。具体表现为：
（1） 共同利益下的社会整合——组织培育与资源动员
政府和社会组织各自拥有的资源可以实现优势互补，因为两者之间存在着共同利益，在各取所需的同时，又推动着公益创投组织场域中政社关系的完善和社会整合。基于此，政府加大对公益创投的倡导和支持力度，通过投入专项资金、提供专门场所和必要的设备帮助社会组织启动创业的，对社会组织进行专业化培训以及建立“公益孵化园区”来培育新型社会组织。以上海为例，自2009年开展公益招投标以来，上海市民政局已累计购买874个公益招投标项目，资助社会组织资金达2.8亿；各辖区和职能部门也通过统筹福利彩票资金、设立专项资金来资助公益项目，鼓励社会组织参与公益招投标和公益创投。
同样，为实现组织生存与发展目标，社会组织也谋求自身利益最大化。资源是社会组织成长和发展的生命线，而公益创投为其提供了一个很重要的平台。对于发展较早且有稳定资源的社会组织来说，通常采用“项目—子项目化”的方法去争取更多的資金投入。同时社会组织也会主动拓展资源渠道去争取各方资源，比如基金会和企业等。社会组织可利用企业需要履行社会责任这一点和企业合作，如“汇丰
社区伙伴计划”就是汇丰银行联合恩派进行的一个社区建设公益项目，意在资助社会组织进行社区建设和社区服务项目。还有一些规模较大的社会组织会选择通过承接多个项目来节省资源。
（2） 权力本位下的隐形控制——设置壁垒与消极回应
无论何种类型的国家，政权的稳固都是政府的第一目标，政府会通过各种策略对社会组织进行嵌入以保证自身的权力主导地位。一方面，我国政府开展公益创投的主要资金来源于民政部门的福利彩票公益金，资金的使用范围和使用方式都有所限制，因此政府可以通过资金管理的方式将实施公益创投的社会组织纳入到自己的掌控范围中。另一方面，基层政府在项目筛选中大多优先发展本地社会组织或“枢纽型社会组织”。2016年天津市和平区42个公益创投项目中，承接主体有31个都是社区社会组织服务促进会或某社区枢纽型社会组织。
可见，地方政府在排他性的治理竞赛中并不愿意将本地争取到的资源为其他辖区提供政绩，并通过设置隐形“进入壁垒”来强化治理权威。那些具有政府背景和属地类的社会组织显然比草根社会组织更容易获得项目。由于缺乏支持，社会组织很难跨区域开展业务，扩展动力被遏制。政府通过资源的倾斜使得体制外的社会组织知难而退，面对公益创投中政府与准政府组织合作紧密的情况，那些辖区外的或新兴草根社会组织即使有运作能力也难以受到政府青睐，便会采取消极回避的态度，不与政府合作。
二、公益创投中科层制逻辑的主导与发展困境
1.“超管家关系”导致合同管理无效化
政府通过公益创投培育出各种类型的社会组织，以便充分利用资源满足层出不穷的异质性需求。虽然这些社会组织形式比较独立，但实际上其领导人员由政府任命，资金来源与使用受限，业务目标、组织形态及行动策略也与政府形成了无缝合作，它们与政府之间的关系被称为“超管家关系”。而保证公益创投项目有效运作的合同管理，在科层制逻辑主导下的“超管家关系”中，即使制定了明确的目标协议，但违反或并未完成目标并不会被视为严重违约，也不会依此实施惩戒。由此导致现实中普遍存在创投项目在实施中出现服务时间、内容缩水，甚至是编造虚假报表等现象，创投资金未能被合理、有效地利用，有限的资源在低效的运作中造成浪费，从而导致契约失灵。
2.碎片化治理引发公益创投形式化
“碎片化治理” 告诉我们，政府实际是由有着多重目标和不同利益的各个部门机构组成的，既有
“条”上的职能部门，又有“块”上的政府，同时还有党委部门。在发布公益创投项目时，这些部门目标取向不同又缺乏必要的协商，使得实质性的竞争机制也难以消弭科层制逻辑的权力。比较典型的情况就是：各个地方、街道在进行公益创投时常要求社会组织提交各种材料，并进行频繁的检查、定期汇报与评比，以便直观了解社会组织开展公共服务的情况， 同时有助于应对不同上级职能部门的要求。政府更关注活动的规模、场面、参与人的级别， 而非社会组织所提供公共服务的质量，而为了完成政府的指标，社会组织不断在项目的形式创新和活动场面上大费功夫，反而忽略真正需要解决的社会问题和自身的服务生产能力，使得当前公益创投所呈现出的繁荣景象带有较强的形式性色彩。
3.资源配置扭曲带来社会组织专业性弱化
在公益创投的实践探索中，我们既要承认项目化运作对于社会组织在专业服务等方面发挥的积极作用，同时也必须承认这种以项目为载体、“一事一议”的发展导向对社会组织成长的嵌入所产生的负面影响。科层体系中的不同部门在设计项目时大多以短期需求为导向，停留于单向的服务供给，难以撬动更庞大的社会资源，许多项目的可持续性有限。这种资源投入现状客观上诱导社会组织花费大量精力
“找项目”和“找资源”，从而无法在更长远和实现社会价值的层次来提升自身的能力和专业化水平。资源的匮乏削减了社会组织修炼自身“内力”的积极性，包括内部管理、项目创新、提供服务等方面的能力，从而使得项目质量下降；但同时，如果对社会组织支持过度使其仍然严重依赖体制内的力量，会使社会组织的造血功能缺失，影响其可持续发展的能力。可见，政府对资源的支持不足或给予过度支持均会影响社会组织的专业化水平，从而打破公益创投生态的平衡。
三、思考与建议
本文试图说明，在公益创投所倡导的竞争性、创新性和灵活性等市场逻辑的背后，科层制逻辑的作用更为关键。由于政府和社会组织的运行机制差异很大，公益创投中科层制逻辑、市场逻辑与理性选择逻辑的博弈互动仍长期存在。鉴于此，政府应该充分发挥自身现阶段拥有的主导功能， 创设有利于各种制度逻辑间相互促进、融合而非强化相互抵触的基本制度框架；逐步转变现阶段过于细碎、分割的管理制度，防止不利于公益创投良性发展的制度逻辑成为主导；同时社会组织则应审慎地寻找与各种制度逻辑的契合点，在公益创投中寻求自身发展空间。具体而言，本文将从以下几方面对完善公益创投及政社关系治理进行思考与展望： 1.促进竞争与公众参与：强化市场逻辑下的激励相容
市场逻辑或许无法改变科层制逻辑的性质，但有可能改变科层制逻辑的表达方式，也有可能调和理性选择逻辑下的利益导向。市场逻辑背后的互惠机制反映了个人利益与公共利益的兼容，使得各行动者出于自身利益考虑的行为在合适的市场规则下达成整体利益最大化，从而在复杂的利益关系中促进合作并维持秩序。基于此，公益创投领域应重点突出效率为本和公众需求导向的市场逻辑。
一方面，政府应积極完善市场竞争机制，包括加强项目信息的公开透明，使得各类符合服务提供资质的社会组织享有均等机会和公平待遇，避免不同的社会组织在竞争中处于信息不对称的状态；培育并规范市场，创设良好的制度环境保证各主体能公平竞争，同时对那些力量薄弱但极具社会意识和创新性的草根社会组织进行一定的资助和扶持。另一方面，政府应健全公众参与机制，如在公益创投项目需求调研中征求公众意向，公众参与项目决策、监督服务项目的生产过程及服务效果的评估。只有产生可复制的公民参与模式，公益创投的制度创新才具有可持续性。通过促进市场竞争来提高服务效率，保障公众参与以回应社会需求、体现公益理念，从而发挥市场机制在公益创投中的“激励相容”作用。
2.内力塑造与外部汲取：推动社会组织的有机嵌入
我们应看到，当前公益创投中自上而下的行政推动依然占据主导地位，虽然政府的社会治理方式不断创新，但社会组织的自主性和参与治理的机会实际上在被压缩。因此，社会组织需要通过主动嵌入社会，建立自下而上的发展空间，从专业化与市场化两条路径出发，即以理性选择逻辑和市场逻辑来消解科层制逻辑下行政权力的侵蚀。专业化方面，可以引入专业社工、健全内部治理结构、加强团队建设、提高项目开发与管理能力等。社会组织专业化水平的提升能够扩大政府对其服务的需求，增加与政府讨价还价的砝码，平衡社会组织对政府的资源依赖，有利于公益创投中平等合作关系的形成。市场化方面，可以再次吸纳整合社会资源，与基金会、私营公司等多样化的社会实体进行合作；建立起与社会的稳定联系，依托项目资源持续将公益服务扎根于基层，通过服务行动渗透基层获得服务对象的认可从而扩大社会资本；同时还可以考虑转型为“社会企业”，更加合理地发挥社会组织的市场化潜能，提高自我造血能力。通过提高专业化水平与资源整合能力，推动社会组织有机嵌入治理网络并服务于公益创投的战略目标。
3.信任互动与协调整合：构建网络化合作共治格局
与科层治理和市场治理相比，网络化不是建立在市场的合同关系和契约关系之上， 也没有科层制的命令与服从，而是以渗透着社会资本的交换为基础，以一定的共同价值为链接和中介。因此，网络化治理能够克服市场机制与科层组织对政社复杂互动行为无能为力的缺陷，实现多重制度逻辑中政社关系的平衡。随着公益创投实践的发展和政社关系的加深，未来，网络化或许可成为解决问题的办法。
首先，培育信任关系。信任是合作的基础，尤其是在合同化治理程度较低甚至出现超越合同的行为时，公益创投项目的运作及服务目标的实现往往依赖于信任关系。信任关系的培育，一方面要诉诸于政府对社会组织的、依法有效规制，如项目绩效评估、监督问责机制；另一方面更要以公共价值为依托，强化对社会组织公益理念的培育，避免其因过度追求项目资源而偏离机构使命。其次，建立协调整合机制，一方面要协调政府和社会组织以及服务对象等公益创投参与主体之间的关系，促进利益相关者权利义务的平衡；另一方面要协调各主体与合作网络的关系，发挥其作为网络核心的引导作用，引导多方社会主体积极参与公益创投，实现各层次的资源对接与分享。最后，培育
“连接型组织”作为政府与社会组织的中介，政府从大方向上保证公益创投项目的开展，并间接对社会组织进行监管，而草根社会组织则在“连接型组织” 的功能拓展与项目支持中提供服务，并逐渐获得活动空间与社会认可， 通过这种连接机制来消解科层制下政府直接介入社会带来的矛盾，实现行政权力与社会自治的有机结合。
（作者单位：华东政法大学）
（责任编辑 方 卿）