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城管自有其几乎是与生俱来的三大缺陷：没有条条领导，没有法律依据，没有服务职责。其中既有“先天不足”，又有“后天失调”。但是，这样的一个“三无”部门，同时又是一个以没收、罚款等强制性手段与社会打交道的“执法部门”。因此，从某种意义上说，城管执法部门的设立，本身就是引发冲突的原因。
缺乏统一管理存在“失控”风险
城管执法部门，主要在市（直辖市、计划单列市、地级市、县级市）和县（区）这两级设立。再往上，在中央和省级，似乎并不存在城管的条条领导和上级部门。
回顾历史，上世纪90年代初，关于市场管理，有“N顶大草帽管不了一顶破草帽”之说。为了管好“破草帽”，一些地方政府就将一部分政府部门的行政执法权剥离出来，专门成立一个机构来进行“综合管理”，于是就有了事业单位性质的城管执法机构。进入新世纪，有些城市将城管执法正式列为地方政府的职能部门，其工作人员也转为公务员编制。近年来，可能是为了“维稳”的需要，城管执法部门迅速普及到县一级。
从以上的历史回顾中可以看到，“城管执法”这个政府机构是地方政府自行设立的。与其他政府部门不同的是，城管执法在国务院与省级的政府机构设置和职能配置中并没有其位置，甚至也没有挂靠在中央或省级某一政府职能部门之下。在中国政府行政体系中，这不能不说是一个比特殊国情更特殊的市情和县情。通常，在中国，没有条条的统一管理，可能就意味着有“失控”的风险。
城管执法没有合法性滋生乱象
“城管执法”在国务院中没有相应的位置，其原因恐怕是要为建立这样一个政府部门找到法律依据有点困难。在《国务院组织法》中规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。”要由人大通过建立“城管执法部门”，这应该是一件“很麻烦”的事情。何况，“城管执法”涉及的都是城市基层管理中的琐碎小事，说起来似乎也没有必要惊动国务院、省政府和全国人大、省人大。所以在历次政府机构改革的“三定方案”中，从未提及“城管执法”这个机构。
如此看来，城管执法的设立并没有法律依据，这是说城管执法没有关于其法律地位以及执法手段和执法程序的法律规定（编者注：目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例）。没有合法性，也导致了对这个部门的经费拨款有难处。于是，很多地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支的。在人手不够的地方，还大量聘用“协管”，他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益，尤其是切身的经济利益挂钩时，不产生种种乱象才是不正常的。
“坏事”都摊到了城管执法部门头上
“城管执法”有一个最奇怪的特点，就是其职责中完全没有服务的内容。在政府机构编制中，除了国防、外交、财政、税务等直接服务于国家的职能部门以外，其他各部门都会有明确的服务对象，譬如教育部门服务于学校以及教师、学生；卫生部门服务于医院以及医护人员和病人；人力资源和社会保障部门服务于企业和劳动者，等等。即使是公安部门，也突出“有困难，找警察”的服务宗旨。这些政府部门首先是为社会、为公众提供服务，然后在服务的基础上进行必要的行政管理。
但是，城管执法不同，完全没有服务的职能，只有任务性、应急性的硬性管理（“管你”）职能。从一开始，城管执法的行政行为就与带有暴力性质的没收、罚款相关。继而，地方政府就把其他部门行政执法中的种种难题都作为“任务”塞给城管执法，最后导致暴力城管、暴力拆迁、暴力截访等当代城市管理中的“坏事”都摊到了城管执法部门头上。当城管执法部门人力不够时，各种名目的“协管”混入了这支执法队伍，更导致城管的鱼龙混杂，这就是“出事就是临时工”的事实真相。
变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”
城管的“三无”特点，源自中国各级地方政府的政绩观。据媒体报道，中国居然有183个城市提出要建立“现代化国际大都市”。一些地方领导一拍脑袋就主观臆想出很多可称之为“城市洁癖”的怪招。
社会学家吉登斯指出：“城市属于谁？一方面，城市是‘都市魅力’的会聚之所，有令人眼花缭乱的时髦餐厅、酒店、大厦、机场和剧院，为新全球经济的建筑师和管理者光顾。随着全球化的扩张，这一部分‘城市用户’的人口将继续增长。而另一方面，成千上万生活在经济增长边缘的‘城市用户’对城市所拥有的权利同样重要，但却通常不受重视。外来移民、穷人和其他下层人口在世界都会中正逐渐占据越来越醒目的位置。”
城市的首要功能应该是让城市居民安居乐业，而摆摊贩卖则是城市平民最常用的谋生手段。但是，在城市的政府领导心目中，城市应该是整洁的、畅通的，有秩序的，这样的追求本来不错。但如果将这样的追求与市民的需要对立起来，甚至将其发展成为一种“零和游戏”，矛盾就不可避免地产生了。
关键的问题是，国际大都市是否绝对不允许有小商小贩的存在？事实似乎并非如此。在国外的大都市中，“占道经营”的咖啡座或冷饮摊是常见的风景，报刊亭、小吃摊、水果摊、蔬菜摊……也比比皆是。当然，在通衢大道上摆摊设点通常也是不允许的。这样的秩序一般由巡警来维持。有时候，小商小贩也会在大街上出没，但警察一来他们就自动转移，警察也不会追逐，采取的是“睁一眼、闭一眼”的态度。这种“猫和老鼠”的游戏，在香港叫“走鬼”。
中国城市的政府领导不知为什么这么执着，甚至有的城市连报刊亭都要取缔。中国有个古老的习俗，砸别人的饭碗，不给人留生路绝对是不道德的，而如今政府给城管规定的职责，就是不留生路地砸人饭碗，这就是城管不受人待见的根本原因。城管是被政府驱使走上第一线，形成了与小商小贩间你死我活的“零和游戏”，不解开这个结，最终受到伤害的是政府的形象。
所以，城管的问题并非赵阳这样的“职业精神”就能够改造过来的。要使中国的城管走出困境，必须变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”，弥补上述“三无”缺陷，来个彻头彻尾的根本改革才行。
缺乏统一管理存在“失控”风险
城管执法部门，主要在市（直辖市、计划单列市、地级市、县级市）和县（区）这两级设立。再往上，在中央和省级，似乎并不存在城管的条条领导和上级部门。
回顾历史，上世纪90年代初，关于市场管理，有“N顶大草帽管不了一顶破草帽”之说。为了管好“破草帽”，一些地方政府就将一部分政府部门的行政执法权剥离出来，专门成立一个机构来进行“综合管理”，于是就有了事业单位性质的城管执法机构。进入新世纪，有些城市将城管执法正式列为地方政府的职能部门，其工作人员也转为公务员编制。近年来，可能是为了“维稳”的需要，城管执法部门迅速普及到县一级。
从以上的历史回顾中可以看到，“城管执法”这个政府机构是地方政府自行设立的。与其他政府部门不同的是，城管执法在国务院与省级的政府机构设置和职能配置中并没有其位置，甚至也没有挂靠在中央或省级某一政府职能部门之下。在中国政府行政体系中，这不能不说是一个比特殊国情更特殊的市情和县情。通常，在中国，没有条条的统一管理，可能就意味着有“失控”的风险。
城管执法没有合法性滋生乱象
“城管执法”在国务院中没有相应的位置，其原因恐怕是要为建立这样一个政府部门找到法律依据有点困难。在《国务院组织法》中规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。”要由人大通过建立“城管执法部门”，这应该是一件“很麻烦”的事情。何况，“城管执法”涉及的都是城市基层管理中的琐碎小事，说起来似乎也没有必要惊动国务院、省政府和全国人大、省人大。所以在历次政府机构改革的“三定方案”中，从未提及“城管执法”这个机构。
如此看来，城管执法的设立并没有法律依据，这是说城管执法没有关于其法律地位以及执法手段和执法程序的法律规定（编者注：目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例）。没有合法性，也导致了对这个部门的经费拨款有难处。于是，很多地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支的。在人手不够的地方，还大量聘用“协管”，他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益，尤其是切身的经济利益挂钩时，不产生种种乱象才是不正常的。
“坏事”都摊到了城管执法部门头上
“城管执法”有一个最奇怪的特点，就是其职责中完全没有服务的内容。在政府机构编制中，除了国防、外交、财政、税务等直接服务于国家的职能部门以外，其他各部门都会有明确的服务对象，譬如教育部门服务于学校以及教师、学生；卫生部门服务于医院以及医护人员和病人；人力资源和社会保障部门服务于企业和劳动者，等等。即使是公安部门，也突出“有困难，找警察”的服务宗旨。这些政府部门首先是为社会、为公众提供服务，然后在服务的基础上进行必要的行政管理。
但是，城管执法不同，完全没有服务的职能，只有任务性、应急性的硬性管理（“管你”）职能。从一开始，城管执法的行政行为就与带有暴力性质的没收、罚款相关。继而，地方政府就把其他部门行政执法中的种种难题都作为“任务”塞给城管执法，最后导致暴力城管、暴力拆迁、暴力截访等当代城市管理中的“坏事”都摊到了城管执法部门头上。当城管执法部门人力不够时，各种名目的“协管”混入了这支执法队伍，更导致城管的鱼龙混杂，这就是“出事就是临时工”的事实真相。
变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”
城管的“三无”特点，源自中国各级地方政府的政绩观。据媒体报道，中国居然有183个城市提出要建立“现代化国际大都市”。一些地方领导一拍脑袋就主观臆想出很多可称之为“城市洁癖”的怪招。
社会学家吉登斯指出：“城市属于谁？一方面，城市是‘都市魅力’的会聚之所，有令人眼花缭乱的时髦餐厅、酒店、大厦、机场和剧院，为新全球经济的建筑师和管理者光顾。随着全球化的扩张，这一部分‘城市用户’的人口将继续增长。而另一方面，成千上万生活在经济增长边缘的‘城市用户’对城市所拥有的权利同样重要，但却通常不受重视。外来移民、穷人和其他下层人口在世界都会中正逐渐占据越来越醒目的位置。”
城市的首要功能应该是让城市居民安居乐业，而摆摊贩卖则是城市平民最常用的谋生手段。但是，在城市的政府领导心目中，城市应该是整洁的、畅通的，有秩序的，这样的追求本来不错。但如果将这样的追求与市民的需要对立起来，甚至将其发展成为一种“零和游戏”，矛盾就不可避免地产生了。
关键的问题是，国际大都市是否绝对不允许有小商小贩的存在？事实似乎并非如此。在国外的大都市中，“占道经营”的咖啡座或冷饮摊是常见的风景，报刊亭、小吃摊、水果摊、蔬菜摊……也比比皆是。当然，在通衢大道上摆摊设点通常也是不允许的。这样的秩序一般由巡警来维持。有时候，小商小贩也会在大街上出没，但警察一来他们就自动转移，警察也不会追逐，采取的是“睁一眼、闭一眼”的态度。这种“猫和老鼠”的游戏，在香港叫“走鬼”。
中国城市的政府领导不知为什么这么执着，甚至有的城市连报刊亭都要取缔。中国有个古老的习俗，砸别人的饭碗，不给人留生路绝对是不道德的，而如今政府给城管规定的职责，就是不留生路地砸人饭碗，这就是城管不受人待见的根本原因。城管是被政府驱使走上第一线，形成了与小商小贩间你死我活的“零和游戏”，不解开这个结，最终受到伤害的是政府的形象。
所以，城管的问题并非赵阳这样的“职业精神”就能够改造过来的。要使中国的城管走出困境，必须变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”，弥补上述“三无”缺陷，来个彻头彻尾的根本改革才行。