2014年11月19日，国务院办公厅公开发布《能源发展战略行动计划（2014?2020年）》，提出在非常规天然气领域，重点突破页岩气和煤层气开发，到2020年力争页岩气产量超过300亿立方米，煤层气产量达到300亿立方米。与此同时，积极推进天然气水合物资源勘查与评价，积极推进试采工程。
　　国家能源局相关部门负责人在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，上述页岩气和煤层气的规划目标是依据目前政策和市场环境制定的。如果改革推进力度大，产量还会在这一基础上有所提高。
　　截至2013年年底，中国的页岩气总产量为2亿立方米。业内预计，2014年产量可超过15亿立方米。
　　目前，中国只有中石化的四川涪陵页岩气田实现了商业化生产，被认为是中国最有价值的页岩气田。中石化预计，该气田产量在2017年可达到100亿立方米。
　　国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟告诉《财经国家周刊》记者，2020年页岩气产量超过300亿立方米的目标，实际上就是中石油和中石化两家石油公司上报的“十三五”末期的页岩气产量的总和。
　　张大伟表示，阻碍页岩气发展最主要的是体制问题。之前，国家虽然对页岩气区块进行了两轮公开招标，但核心优质区块仍由中石油和中石化两巨头占据。
　　由于常规油气开采成本较低，“两桶油”只在几个“点”上进行了页岩气的开采，并没有大规模作业，而其他企业想进入页岩气领域，只能选择其他区块。
　　矿业权的进一步放开将成为解决体制障碍的核心问题。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所参与了国家能源局“十三五”及中长期页岩气开发问题研究，该所研究员郭焦锋对《财经国家周刊》记者表示，页岩气作为非常规天然气，其发展的确受到矿业权制度的制约。
　　国家应通过扩大天然气矿业权招标试点范围，减少对探矿权的直接授予，完善矿业权管理制度，并应建立矿业权退出机制，对拥有矿业权但在规定期限内达不到投入或产出要求的，要强制退出。
　　受访专家表示，矿业权制度改革要分几步走，最核心的是要确权，进一步修订《矿产资源法》，理顺矿业权中的财产关系。另外，还要形成一套矿业权市场化的机制，即建立合法公平公正的矿业权一级市场和二级市场，建立油气资源资料信息公开透明、可交易的信息平台，建立有效监管机制。
　　郭焦锋表示，“十三五”末期，很难全部完成上述矿业权的制度改革，这需要一个长期的过程。其所在课题组建议，国家可在四川和新疆建立天然气市场化改革试验区，让这两个区域的矿业权首先放开，并建立上、中、下游的同步改革试验。
　　同样受到矿业权制约的还有包括煤层气在内的诸多非常规能源。国家能源局上述人士表示，中国煤层气蕴藏丰富，但是多年来一直都存在开采不足，屡屡达不到规划目标的问题，关键也看“十三五”期间矿业权改革能否有所突破。