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【摘要】在扶贫攻坚的过程中，应切忌急功近利、急于求成。只有艰苦扎实地推进各项扶贫工作，切实落实各项扶贫政策，才能夯实扶贫的根基，也才能防止“假脱贫”以及脱贫又返贫现象的发生。
【关键词】扶贫工作 精准扶贫 减贫力度 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
党的十八大以来，我国的扶贫工作驶上了快车道
无论是从历史的纵向比较来看，还是从全球范围的横向比较来看，中国的扶贫工作都可以说是成绩斐然，并且得到国际上的一致赞誉。特别是改革开放以来，我国的扶贫工作稳步推进，贫困人口数量大幅度减少，贫困发生率迅速下降。早在上世纪80年代中期，中国就正式启动了大规模扶贫计划。1994年3月，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》，开启了从国家层面制定和实施扶贫计划的先河。进入21世纪后，我国政府又先后发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》两份纲领性文件，引领着扶贫事业不断前进。2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，会议对脱贫攻坚任务作出部署，以确保到2020年中国现行标准下农村人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2017年2月21日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时强调，要集中力量攻坚克难，更好推进精准扶贫、精准脱贫，确保如期实现脱贫攻坚目标。
在政府的强力推进下，我国的扶贫工作取得了巨大的进展。根据中国社会科学院和国务院扶贫办发布的《中国扶贫开发报告（2016）》中披露的数据，中国农村贫困人口在37年间（1978—2015）总共减少了7.1亿，减幅高达92.8%，农村贫困发生率从97.5%下降到5.7%，降幅91.8%；1981—2012年，中国减少的贫困人口占到全球减少贫困人口的71.82%，减贫力度居全球前列。党的十八大以来，我国的扶贫工作驶上了快车道。2013年，我国尚有农村贫困人口8249万人，农村贫困发生率为8.5%。此后，每年减贫的人口都超过了1000万。到2016年，我国农村贫困人口已经下降到4335万人，比上年减少1240万人。中国减贫工作的卓越成就推动了全球贫困人口的下降。联合国发表的《千年发展目标2015年报告》显示，全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年的8.36亿，中国在其中的贡献率超过70%，为全球减贫事业作出了重大贡献。
“三轮驱动式”的中国扶贫模式
在近四十年的扶贫工作中，中国积累了丰富的扶贫经验。这其中既有政府的强力领导，也有社会力量的积极参与，还有贫困者个人努力的结果。这种政府、社会与贫困者个人同时参与的“三轮驱动”扶贫模式要取得实效，既有赖于政策体系的不断完善，也有赖于措施方法的不断创新。具体来说，“三轮驱动式”的中国扶贫模式可以概括为以下三点内容：
首先，政府的引领。从国内外的扶贫历史来看，政府在扶贫工作中始终扮演着重要的角色，而且大多起着主导的作用。贫困作为一种社会现象，不仅有可能对贫困者本人造成生存的风险，而且还有可能对社会稳定产生冲击，因此，政府必须对贫困现象进行干预。1601年，英国伊丽莎白一世颁布了《济贫法》，这是世界上第一部有关扶贫济贫的完备法案，该法案所体现的一个重要特点就是：政府要以积极作为的方式介入扶贫领域，干预贫困问题，从而部分地承担了相应的社会责任。此后，西方各国政府在扶贫工作中都体现了主导的地位，除了对年老、残疾等丧失劳动能力者给予社会救助外，还应采取多种措施激励有劳动能力的贫困者通过就业来脱离贫困状态。
改革开放后，中国政府提出了开发式扶贫的理念。开发式扶贫，即在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。政府的主要作用体现在：一是通过制定扶贫计划或规划，对扶贫工作作出长远安排。二是加大扶贫资金投入力度。2016年，全国财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元。其中，中央财政专项扶贫资金增加到667亿元，比上年增长43.4%；省級财政专项扶贫资金预算超过400亿元，比上年增长50%以上。三是出台多种扶贫措施，包括以工代赈、整体搬迁以及教育培训扶贫、金融扶贫、教育扶贫等。以以工代赈为例，1984年以来，我国先后实施了6批规模较大的“以工代赈计划”，已累计安排以工代赈资金约1430亿元，为参与工程建设的贫困群众发放劳务报酬约155亿元。四是强化地方领导责任。将扶贫任务纳入地方政府官员政绩考核内容，是增强地方领导责任心、提高扶贫领导力度的重要手段。除了要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状外，2016年2月，中办、国办还专门印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确提出了“考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据”。
其次，社会的积极参与。社会力量参与是推动扶贫工作的重要力量。鼓励和吸引更多非公企业到贫困地区投资创业，由被动“输血”变主动“造血”，可以帮助贫困人口提高收入。社会公益组织积极参与到我国的扶贫事业中，开展了生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、幸福工程、人口扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫以及环境扶贫等多方面的活动。
最后，个人的努力奋斗。扶贫工作的顺利进行，离不开贫困者本人的配合和努力。事实上，许多贫困者通过主动参与劳动，不断提高自身素质和技能，积极投身到“双创”活动中，最终摘掉了贫困的帽子。最近几年来，许多返乡农民变身农民企业家，不仅自己顺利脱贫，还带动一批人成功脱贫。
扶贫工作要防止急躁冒进
由于责任制的落实以及政治上的压力，许多地方在当前的扶贫工作中出现了急躁冒进的倾向。和过去抢“贫困县”“贫困区”帽子正好相反，现在一些地方又开始在脱贫速度上大比拼。事实上，中央对此问题已有察觉。比如根据十八届中央第十二轮巡视的反馈情况，在此轮被巡视的十二个省份中，有四个省份在扶贫工作上存在问题，其中陕西、云南两省则被指“急功近利”“急躁冒进”。 具体来说，扶贫工作中的急躁冒进主要表现在：
一是层层落实责任变成了层层加码扶贫进度。按照中央的要求，到2020年，全国要实现现有标准下农村地区的全面脱贫。但由于层层加码扶贫进度，脱贫时间越到基层越被缩短。中央要求5年办的事，有些省级单位就缩短到4年，到了县乡一级单位再次被压缩到2-3年。结果我们可以看到，过去几十年都没有实现的脱贫攻坚任务，一些地方在短短两三年的时间里就迅速实现了。这种“运动式”的扶贫，其真实效果令人怀疑。
二是过于重视“短平快”的项目，缺乏长远规划。为了在短期内达到增收脱贫的效果，一些地区在投资上强调“短平快”，图的是“立竿见影”。还有的地方、有的干部，仅以“授人以鱼”的方式捐款捐物，扶贫工作短期见了效，但长远难持续。不仅“穷根”难除，也很容易养出一批靠政策吃饭的“懒汉”，结果反倒是越扶越贫。
三是只重视“数字扶贫”，甚至不惜弄虚作假。比如将贫困户的收入调高一点，把贫困人口的数量减少一点。而这只需在纸上轻松动笔，就能把扶贫的数据更改，让贫困群众实现“提前脱贫”或“如期脱贫”。
四是乱指挥、瞎决策，人为剥夺贫困户自我脱贫的主动性、积极性。一些地方干部为达到快速脱贫的目的，代替农户思考，不顾他们的实际需求，自作主张、擅自决策，强迫向贫困户推广所谓的“新技术”“新品种”。这样既不容易得到贫困户的配合，又要冒技术和品种有可能失败的风险。
稳步推进，夯实扶贫根基
虽然中国的扶贫工作取得了巨大的成就，但客观地说，目前中国的扶贫形势依然很严峻。一方面，中国贫困人口的数量依然十分庞大。截至到2016年底，农村贫困人口还有超过4000万。此外，目前强调的贫困人群主要是農村地区，而城镇贫困问题也需要大力解决。根据民政部统计数据，2015年底，全国城市低保对象有1701.1万人。城乡贫困人口全部加起来的话，总规模仍有近6000万之多。另一方面， 当前我国的贫困出现新特点，给扶贫工作带来新的挑战。经过三十多年的扶贫攻坚工作，我国的农村贫困已经发生了由整体贫困转为局部贫困为主、由集中贫困转为分散贫困为主、由绝对贫困转为相对贫困为主的转变，“大分散、小集中”的特点较为突出。
值得注意的是，当前我国的贫困标准已经超过了世界银行公布的贫困标准。和国际标准相比，中国的贫困标准要略高。世界银行2015年10月初宣布，按照购买力平价计算，将国际贫困线标准从此前的每人每天生活支出1.25美元上调至1.9美元。而中国的贫困标准2010年的不变价是2300元，2015年是2800元，按照购买力平价来算大约相当于2.2美元，可见中国的标准是略高于它的标准。当然，这与中国已步入中等收入国家的发展阶段有关。
需要注意的是，2020年后中国并不是从此就没有贫困现象了。贫困标准并非是一成不变的，中国政府每年要根据物价的指数、生活指数等，作必要的动态调整，基本上每年绝对数都要往上涨。而目前我国扶贫攻坚的任务是到2020年按照“现行标准”全部农村贫困人口要脱贫，而这个“现行标准”指的是2010年2300元贫困线的标准。即使是到了2020年，届时的贫困标准一定会根据实际情况再作调整，那个时候依然会有相当一部分的人口（最低收入中的5%-10%群体）依然处于贫困当中。也就是说，必须深刻认识到消除贫困的长期性、艰巨性和复杂性。
基于此，在未来的扶贫工作中，必须克服急功近利、急躁冒进思想，不能寄希望于“毕其功于一役”。而是要扎实推进、稳步落实，打牢扶贫攻坚战役的基础，从而为顺利完成扶贫目标创造条件。
首先，尽快构建扶贫攻坚的长效机制。进一步完善政府主导、社会力量参与、贫困者个人努力的“三轮驱动”协作扶贫模式，充分发挥各方的积极性和主动性。在扶贫过程中更加注重源头治贫，坚持走“造血式”“开发式”扶贫的路子，瞄准致贫根源，实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理，着力从根源上解决贫困地区、贫困人口的长远生计和持续发展。加强各种扶贫措施的协调，强化综合施策的管理，提高精准扶贫的精度。
其次，采取多种措施防止脱贫后返贫现象的发生。由于我国农村社会保障制度不健全，公共服务和产品的缺失导致暂时性贫困成为了新的问题，因医疗、教育、养老、低保等社会保障水平较低而导致农民返贫问题严重。根据国家贫困监测调查，我国农村贫困地区的低收入人口每年的返贫率在30%左右。因此，需要不断完善农村地区的基础设施建设和社会保障体系建设，提高贫困户自身的素质和技能，高度关注贫困的代际传递，切断贫困一代代传递下去的链条。
最后，加强对扶贫工作的评估和监督。适当引入第三方评估，由国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估，充分发挥社会监督作用，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。扶贫成效考核除了贫困人口数量、贫困群众收入等脱贫“硬指标”外，也包括一些群众认不认可、满不满意的“软指标”。在精准帮扶考核内容中，考核指标为第三方评估产生的“群众满意度”，这意味着贫困群众在脱贫成效考核中也将拥有“发言权”，有效避免“数字脱贫”“被脱贫”现象。
（作者为对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）
【参考文献】
① 李培林、魏后凯主编：《中国扶贫开发报告 （2016）》，北京： 社会科学文献出版社，2016年。
责编/高骊 美编/于珊
【关键词】扶贫工作 精准扶贫 减贫力度 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
党的十八大以来，我国的扶贫工作驶上了快车道
无论是从历史的纵向比较来看，还是从全球范围的横向比较来看，中国的扶贫工作都可以说是成绩斐然，并且得到国际上的一致赞誉。特别是改革开放以来，我国的扶贫工作稳步推进，贫困人口数量大幅度减少，贫困发生率迅速下降。早在上世纪80年代中期，中国就正式启动了大规模扶贫计划。1994年3月，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》，开启了从国家层面制定和实施扶贫计划的先河。进入21世纪后，我国政府又先后发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》两份纲领性文件，引领着扶贫事业不断前进。2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，会议对脱贫攻坚任务作出部署，以确保到2020年中国现行标准下农村人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2017年2月21日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时强调，要集中力量攻坚克难，更好推进精准扶贫、精准脱贫，确保如期实现脱贫攻坚目标。
在政府的强力推进下，我国的扶贫工作取得了巨大的进展。根据中国社会科学院和国务院扶贫办发布的《中国扶贫开发报告（2016）》中披露的数据，中国农村贫困人口在37年间（1978—2015）总共减少了7.1亿，减幅高达92.8%，农村贫困发生率从97.5%下降到5.7%，降幅91.8%；1981—2012年，中国减少的贫困人口占到全球减少贫困人口的71.82%，减贫力度居全球前列。党的十八大以来，我国的扶贫工作驶上了快车道。2013年，我国尚有农村贫困人口8249万人，农村贫困发生率为8.5%。此后，每年减贫的人口都超过了1000万。到2016年，我国农村贫困人口已经下降到4335万人，比上年减少1240万人。中国减贫工作的卓越成就推动了全球贫困人口的下降。联合国发表的《千年发展目标2015年报告》显示，全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年的8.36亿，中国在其中的贡献率超过70%，为全球减贫事业作出了重大贡献。
“三轮驱动式”的中国扶贫模式
在近四十年的扶贫工作中，中国积累了丰富的扶贫经验。这其中既有政府的强力领导，也有社会力量的积极参与，还有贫困者个人努力的结果。这种政府、社会与贫困者个人同时参与的“三轮驱动”扶贫模式要取得实效，既有赖于政策体系的不断完善，也有赖于措施方法的不断创新。具体来说，“三轮驱动式”的中国扶贫模式可以概括为以下三点内容：
首先，政府的引领。从国内外的扶贫历史来看，政府在扶贫工作中始终扮演着重要的角色，而且大多起着主导的作用。贫困作为一种社会现象，不仅有可能对贫困者本人造成生存的风险，而且还有可能对社会稳定产生冲击，因此，政府必须对贫困现象进行干预。1601年，英国伊丽莎白一世颁布了《济贫法》，这是世界上第一部有关扶贫济贫的完备法案，该法案所体现的一个重要特点就是：政府要以积极作为的方式介入扶贫领域，干预贫困问题，从而部分地承担了相应的社会责任。此后，西方各国政府在扶贫工作中都体现了主导的地位，除了对年老、残疾等丧失劳动能力者给予社会救助外，还应采取多种措施激励有劳动能力的贫困者通过就业来脱离贫困状态。
改革开放后，中国政府提出了开发式扶贫的理念。开发式扶贫，即在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。政府的主要作用体现在：一是通过制定扶贫计划或规划，对扶贫工作作出长远安排。二是加大扶贫资金投入力度。2016年，全国财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元。其中，中央财政专项扶贫资金增加到667亿元，比上年增长43.4%；省級财政专项扶贫资金预算超过400亿元，比上年增长50%以上。三是出台多种扶贫措施，包括以工代赈、整体搬迁以及教育培训扶贫、金融扶贫、教育扶贫等。以以工代赈为例，1984年以来，我国先后实施了6批规模较大的“以工代赈计划”，已累计安排以工代赈资金约1430亿元，为参与工程建设的贫困群众发放劳务报酬约155亿元。四是强化地方领导责任。将扶贫任务纳入地方政府官员政绩考核内容，是增强地方领导责任心、提高扶贫领导力度的重要手段。除了要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状外，2016年2月，中办、国办还专门印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确提出了“考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据”。
其次，社会的积极参与。社会力量参与是推动扶贫工作的重要力量。鼓励和吸引更多非公企业到贫困地区投资创业，由被动“输血”变主动“造血”，可以帮助贫困人口提高收入。社会公益组织积极参与到我国的扶贫事业中，开展了生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、幸福工程、人口扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫以及环境扶贫等多方面的活动。
最后，个人的努力奋斗。扶贫工作的顺利进行，离不开贫困者本人的配合和努力。事实上，许多贫困者通过主动参与劳动，不断提高自身素质和技能，积极投身到“双创”活动中，最终摘掉了贫困的帽子。最近几年来，许多返乡农民变身农民企业家，不仅自己顺利脱贫，还带动一批人成功脱贫。
扶贫工作要防止急躁冒进
由于责任制的落实以及政治上的压力，许多地方在当前的扶贫工作中出现了急躁冒进的倾向。和过去抢“贫困县”“贫困区”帽子正好相反，现在一些地方又开始在脱贫速度上大比拼。事实上，中央对此问题已有察觉。比如根据十八届中央第十二轮巡视的反馈情况，在此轮被巡视的十二个省份中，有四个省份在扶贫工作上存在问题，其中陕西、云南两省则被指“急功近利”“急躁冒进”。 具体来说，扶贫工作中的急躁冒进主要表现在：
一是层层落实责任变成了层层加码扶贫进度。按照中央的要求，到2020年，全国要实现现有标准下农村地区的全面脱贫。但由于层层加码扶贫进度，脱贫时间越到基层越被缩短。中央要求5年办的事，有些省级单位就缩短到4年，到了县乡一级单位再次被压缩到2-3年。结果我们可以看到，过去几十年都没有实现的脱贫攻坚任务，一些地方在短短两三年的时间里就迅速实现了。这种“运动式”的扶贫，其真实效果令人怀疑。
二是过于重视“短平快”的项目，缺乏长远规划。为了在短期内达到增收脱贫的效果，一些地区在投资上强调“短平快”，图的是“立竿见影”。还有的地方、有的干部，仅以“授人以鱼”的方式捐款捐物，扶贫工作短期见了效，但长远难持续。不仅“穷根”难除，也很容易养出一批靠政策吃饭的“懒汉”，结果反倒是越扶越贫。
三是只重视“数字扶贫”，甚至不惜弄虚作假。比如将贫困户的收入调高一点，把贫困人口的数量减少一点。而这只需在纸上轻松动笔，就能把扶贫的数据更改，让贫困群众实现“提前脱贫”或“如期脱贫”。
四是乱指挥、瞎决策，人为剥夺贫困户自我脱贫的主动性、积极性。一些地方干部为达到快速脱贫的目的，代替农户思考，不顾他们的实际需求，自作主张、擅自决策，强迫向贫困户推广所谓的“新技术”“新品种”。这样既不容易得到贫困户的配合，又要冒技术和品种有可能失败的风险。
稳步推进，夯实扶贫根基
虽然中国的扶贫工作取得了巨大的成就，但客观地说，目前中国的扶贫形势依然很严峻。一方面，中国贫困人口的数量依然十分庞大。截至到2016年底，农村贫困人口还有超过4000万。此外，目前强调的贫困人群主要是農村地区，而城镇贫困问题也需要大力解决。根据民政部统计数据，2015年底，全国城市低保对象有1701.1万人。城乡贫困人口全部加起来的话，总规模仍有近6000万之多。另一方面， 当前我国的贫困出现新特点，给扶贫工作带来新的挑战。经过三十多年的扶贫攻坚工作，我国的农村贫困已经发生了由整体贫困转为局部贫困为主、由集中贫困转为分散贫困为主、由绝对贫困转为相对贫困为主的转变，“大分散、小集中”的特点较为突出。
值得注意的是，当前我国的贫困标准已经超过了世界银行公布的贫困标准。和国际标准相比，中国的贫困标准要略高。世界银行2015年10月初宣布，按照购买力平价计算，将国际贫困线标准从此前的每人每天生活支出1.25美元上调至1.9美元。而中国的贫困标准2010年的不变价是2300元，2015年是2800元，按照购买力平价来算大约相当于2.2美元，可见中国的标准是略高于它的标准。当然，这与中国已步入中等收入国家的发展阶段有关。
需要注意的是，2020年后中国并不是从此就没有贫困现象了。贫困标准并非是一成不变的，中国政府每年要根据物价的指数、生活指数等，作必要的动态调整，基本上每年绝对数都要往上涨。而目前我国扶贫攻坚的任务是到2020年按照“现行标准”全部农村贫困人口要脱贫，而这个“现行标准”指的是2010年2300元贫困线的标准。即使是到了2020年，届时的贫困标准一定会根据实际情况再作调整，那个时候依然会有相当一部分的人口（最低收入中的5%-10%群体）依然处于贫困当中。也就是说，必须深刻认识到消除贫困的长期性、艰巨性和复杂性。
基于此，在未来的扶贫工作中，必须克服急功近利、急躁冒进思想，不能寄希望于“毕其功于一役”。而是要扎实推进、稳步落实，打牢扶贫攻坚战役的基础，从而为顺利完成扶贫目标创造条件。
首先，尽快构建扶贫攻坚的长效机制。进一步完善政府主导、社会力量参与、贫困者个人努力的“三轮驱动”协作扶贫模式，充分发挥各方的积极性和主动性。在扶贫过程中更加注重源头治贫，坚持走“造血式”“开发式”扶贫的路子，瞄准致贫根源，实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理，着力从根源上解决贫困地区、贫困人口的长远生计和持续发展。加强各种扶贫措施的协调，强化综合施策的管理，提高精准扶贫的精度。
其次，采取多种措施防止脱贫后返贫现象的发生。由于我国农村社会保障制度不健全，公共服务和产品的缺失导致暂时性贫困成为了新的问题，因医疗、教育、养老、低保等社会保障水平较低而导致农民返贫问题严重。根据国家贫困监测调查，我国农村贫困地区的低收入人口每年的返贫率在30%左右。因此，需要不断完善农村地区的基础设施建设和社会保障体系建设，提高贫困户自身的素质和技能，高度关注贫困的代际传递，切断贫困一代代传递下去的链条。
最后，加强对扶贫工作的评估和监督。适当引入第三方评估，由国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估，充分发挥社会监督作用，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。扶贫成效考核除了贫困人口数量、贫困群众收入等脱贫“硬指标”外，也包括一些群众认不认可、满不满意的“软指标”。在精准帮扶考核内容中，考核指标为第三方评估产生的“群众满意度”，这意味着贫困群众在脱贫成效考核中也将拥有“发言权”，有效避免“数字脱贫”“被脱贫”现象。
（作者为对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）
【参考文献】
① 李培林、魏后凯主编：《中国扶贫开发报告 （2016）》，北京： 社会科学文献出版社，2016年。
责编/高骊 美编/于珊