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胡锦涛总书记在党的第十七次全国代表大会报告中提出：加快推进以改善民生为重点的社会建设，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”①
我们应该清醒地看到，对民生问题的认识和重视有一个不断深化的过程。长期以来，我们并没有认识和处理好经济增长和社会发展的关系，经济增长与社会发展存在“一条腿长、一条腿短”的问题，社会事业发展明显滞后，社会体制和政策不完善，公共产品供给不足和公共服务体系能力不强是我们在社会发展中面临的突出问题。很多地方教育水平不高，医疗卫生体制落后，上学难、上学贵和看病难、看病贵等问题普遍存在；城乡、区域、行业之间发展不平衡，收入差距拉大；就业压力沉重；社会保障体系不完善，农民的社会保障尤为脆弱。如果我们只顾经济增长而忽视社会发展，不仅会加重经济社会发展不平衡的矛盾，而且经济发展最终也将难以为继。改革开放以来，中国共产党开辟的中国特色社会主义道路，之所以受到广大人民群众的真心诚意地拥护，关键还是在于它极大地改善了民生，使人民群众的生活水平持续地提高。从某种意义上说，解决好民生问题就是最大的政治。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，这是中国特色社会主义的本质要求，是全面贯彻落实科学发展观的核心内容，是全面建设小康社会的基本任务。坚持科学发展，必须坚持以人为本；构建和谐社会，必须坚持民生为先。②
一、民生问题的认识和解决要与新时期的思想解放结合在一起
30年前的思想解放运动对于中国推进改革开放发挥了巨大的作用。但片面追求经济总量增长，牺牲环境，浪费资源，甚至损害人民群众合法权益的发展模式是不能实现经济、社会可持续发展的。2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表讲话，强调解放思想对科学发展、深化改革和推进发展模式转型、建设和谐社会的关键作用。新时期的思想解放要与实现和维护所有国民平等发展权利实际相结合。民生问题的认识和解决，要从我国的国情出发。长期以来，我们对国情认识不清，许多政策的制定脱离了我国作为最大的发展中国家的基本国情。在社会主义道路的探索中，有许多典型的表现。我们要将对民生的关注和国情教育结合在一起。把了解中国国情作为推进解决民生问题的重要手段。通过实现社会公平来发展社会生产力，改善民生，解决民生问题。民生问题的认识和解决，要与执政党和政府转变理念结合在一起。对民生问题高度关注表明执政党和政府理念的变化，以人为本的理念和优质高效的服务是政府做好关注民生工作的前提和保证。执政党和政府要以人民满意为标准，不断增强政府为民服务的意识和能力。只有把一切工作的出发点和落脚点放在以人为本的主题上，不断解决人民群众最关心、最直接、最现实的涉及民生深层次的基本问题，尊重民意、维护民权，将发展的成果惠及于民，才能真正解决我们在发展过程中所提出的更高要求的民生问题。
二、民生问题的认识和解决要与政府的自身改革结合在一起
政府在社会主义市场经济新体制中扮演什么样的角色，如何扮演角色，对其所确定的发展目标将会起到完全不同的作用。如果政府作为经济主体，就不可避免要和社会的其他经济主体争夺利益，而且往往利用行政权力来和其他经济主体竞争。实际上，政府机构改革没有取得预期的成功，其中一个主要的原因是政府与民、与社会、与地方的利益竞争。民生问题要得到真正的解决，需要政府转变职能，将其职能定位在公共管理和公共服务上。
在经济快速发展的过程中，不少地方的政府对社会主义市场经济体制下政府的职能认识不清。政府的重要职能是为社会提供公共服务，公共医疗卫生、公共安全、公共基础教育等都是公共服务的主要表现形式，搞好公共服务就是真正关注民生。当前，政府在提供公共产品和基本公共服务方面，财政政策向民生倾斜还不是非常明显，我们要通过公共财政导向，有效地改善收入分配中存在的不公平状况，以民生改善促进社会和谐。
党的十六届六中全会《决定》明确要求的“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，这是促进社会发展和解决民生问题的重要部署。各级政府在促进社会发展和解决民生问题中承担着主要责任。促进社会发展和解决民生问题，又不能仅仅依靠政府的力量，还需要发挥市场和社会组织的作用，增强企业作为市场主体的社会责任感，发挥民间组织在弥补市场失灵、政府失灵等方面的作用。建设中国特色社会主义是人类历史上从未经历过的伟大事业，对这一过程中出现的种种不平衡因素、不协调现象，我们既要有常态感，有一种从事这样的伟大事业不可能不遇到矛盾和困惑的平和心态；又要有紧迫感，抓紧研究解决如何把社会代价减少到最低限度、控制在最小范围。③
三、民生问题的认识和解决要与提高国民素质结合在一起
由于社会还没有形成对教育真正重视的风气，义务教育在许多地区没有普及和巩固，使我国人口的基本素质不能适应消灭贫困、改善民生的要求。教育资源投入少，而且在城市和农村、重点和非重点学校不公平分配，使许多地区某些社会群体的民生问题更加突出。长期以来，我们只是将教育理解为国家培养人才。十七大报告中，我们对教育的理解发生了根本的变化，从国家本位到个人本位。教育是民生之基，在解决民生问题中，教育发挥着其他任何方式都不能替代的功能。社会发展所需要的人才问题解决了，我们的民生问题才能得到真正的解决。
四、民生问题的认识和解决要与实现城乡一体化结合在一起
对于城市地区的民生问题，最主要的可能还是低收入群体的住房问题。各地政府应该结合本地区的实际，筹集资金，建立廉租住房制度，保证低收入群体的住房权利。当解决民生问题的目标具体集中的时候，有限的资源就能发挥更大的作用。来自建设部的最新统计数据显示，到2007年6月底，全国656个城市中，已有586个城市建立了廉租房制度，占89.3%；2007年计划安排廉租住房基金79.4亿元，超过2006年之前的廉租住房基金总额。
城市与农村之间存在着很大的发展差异，解决民生问题，难点在农村，关键也在农村。党的十七大报告指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。我们要充分认识到解决“三农”问题的困难，并将工作的重点放在农村，从农村不同地区的实际出发，推进农民的民生问题的解决。只有将“三农”问题与民生问题结合在一起解决，全面小康社会的目标才能实现。
长期以来，我们的公共财政理念还没有形成，社会发展的巨大成果并没有很好地用于民生问题的解决。建立和完善公共财政制度，就是要使财政确实承担起弥补市场缺陷，提供公共产品和公共服务，以不断满足人民群众日益增长的公共利益和公共需求，使财政的支出成为名副其实的“民生财政”。所谓“民生财政”就是要在对财政收入分配时，不断提高民生支出在财政支出中的比重，进一步提高财政公共服务能力，使公共财政的阳光照耀广大民众，使公平和正义的基本价值取向体现在公共财政上。这就需要对现有的财政体制进行大的改革，在财政收入的分配方面，确立民生优先目标。2006年以来，党和政府许多决策得到社会的普遍认同，如为让所有孩子都能上得起学、上好学，农村全部免除义务教育阶段的学杂费，国家对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费，农村1.5亿中小学生家庭经济负担普遍减轻；新型农村合作医疗试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区），到2010年，将实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民，城镇居民基本医疗保险开始试点，这项制度将惠及2亿多城镇居民；积极推进多层次的住房保障体系建设，基本建立了以廉租住房、经济适用房和住房公积金制度为主要内容的政策框架，住房保障制度逐步健全，低收入家庭的住房条件进一步得到改善。④
五、民生问题的认识和解决要与提高民众的社会参与度结合在一起
为群众谋利益的民生工程要取得好的效果，特别需要得到广大人民的参与和配合。解决民生问题的公共政策，不能只是决策精英的特权，因为公共政策会影响到每个人的权利实现，民众参与公共政策的讨论和决策会成为社会发展的趋势。如何保障民众的新诉求，并将其纳入法治的框架中来，是执政党和政府建设的新课题。执政党和政府的执政要点要从“民生管理”转向“民权治理”，并不意味着要否认“民生时代”已取得的成就，而是为了更好地推进各项民生事业的建设。⑤
执政党和政府只有不断推进决策的民主化、科学化，尤其是对与群众利益密切相关的问题，要实行公示、听证等制度，真正使这一制度成为广大人民参与决策的重要途径，使各种决策建立在群众理解和支持的基础之上。执政党和政府要引导和鼓励各类社会力量参与公共设施、公共服务等方面的建设，才能使解决民生问题成为全社会共同的行动。要紧紧依靠人民群众，调动一切积极因素，坚持共建共享，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。只有社会建设顺利推进，民生问题才能不断得到解决。
六、民生问题的认识和解决要与反腐败和党的执政能力建设结合起来
当前，在我国加快实现经济社会又好又快发展的同时，应注意从源头上预防和减少社会矛盾，注意从体制、机制、政策、制度等方面采取措施，及时解决经济、社会发展过程中出现的矛盾和问题。我们要通过不断学习、加深理解、贯彻执行党的十七大精神，使十七大报告中的具体内容转化为改善民生的实践。随着十七大报告中一系列新举措的逐步实施，民众所追求的平等的教育机会、稳定的就业岗位、公正的收入机制、完善的保障体系、健康的生活状态、安定的社会环境等美好前景将会加速实现。⑥社会转型期的民生问题，形成的原因比较复杂，解决的难度也比较大，如何在准确把握人民群众关心的重点、难点、热点问题的同时，进一步提高关注民生工作的针对性，提高解决问题的能力是对执政党的巨大考验。民生问题的解决，不仅需要有先进的理念，还需要党和政府有更强的能力和更好的制度、措施来保证。只有敢于面对发展过程中出现的新问题，才能找到问题产生的真正原因，也才能找到解决问题的有效方法，才能把民生问题的解决提高到一个新水平。党和政府应该不断创新工作思路，不断优化管理、服务等机制，才能提高解决民生问题的水平。推进以民生为主的社会建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，只有清醒地认识推进社会建设的长期性、艰巨性，不断加强党的执政能力建设，才能更好地促进民生问题，推动和谐社会建设。
党的十七大报告指出，社会主义社会是全面发展、全面进步的社会。中国特色社会主义事业的总体布局是由经济建设、政治建设、文化建设和社会建设构成的。在中国特色社会主义建设中，经济建设是物质基础，政治建设是最根本的制度保障，文化建设是精神动力，社会建设才是我们最终的发展目标，四大建设相互联系，缺一不可。关注民生理念的确立是民生问题认识和解决的起点。2008年1月11至14日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在安徽省考察工作时说，随着国家综合国力的增强，我们要拿出更多的财力物力给人民群众办实事、办好事，党和政府就是要让群众的日子越过越好。⑦执政党和政府只有始终牢记社会主义初级阶段的基本国情，增强忧患意识，恪守立党为公、执政为民的根本宗旨，才能解决好人民最关心的民生问题，和谐社会才能由目标成为美好的现实。
注释：
①胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，人民出版社2007年10月。
②李培林：加快社会建设，重视改善民生，www.dxpllyj.net.cn。
③郑杭生：《着力促进社会发展和解决民生问题》，《人民日报》2007年1月29日。
④王荣华：《立足国情更加注重社会建设》，《文汇报》2007年12月20日。
⑤杨鹏：《新时期执政要点：从民生管理转向民权治理》，2007年1月9日，中国公共政策研究网。
⑥李欣欣：《十七大第一次将民生建设摆在突出位置》，《瞭望》2007年10月23日。
⑦新华网2008年1月15日。
作者章友德系上海政法学院社会学系主任、博士、教授，杨宏雨系复旦大学教授、博士
本课题为2008年教育部课题《中国特色社会主义总体布局研究》的阶段性成果。
■ 责任编辑：姜德福
我们应该清醒地看到，对民生问题的认识和重视有一个不断深化的过程。长期以来，我们并没有认识和处理好经济增长和社会发展的关系，经济增长与社会发展存在“一条腿长、一条腿短”的问题，社会事业发展明显滞后，社会体制和政策不完善，公共产品供给不足和公共服务体系能力不强是我们在社会发展中面临的突出问题。很多地方教育水平不高，医疗卫生体制落后，上学难、上学贵和看病难、看病贵等问题普遍存在；城乡、区域、行业之间发展不平衡，收入差距拉大；就业压力沉重；社会保障体系不完善，农民的社会保障尤为脆弱。如果我们只顾经济增长而忽视社会发展，不仅会加重经济社会发展不平衡的矛盾，而且经济发展最终也将难以为继。改革开放以来，中国共产党开辟的中国特色社会主义道路，之所以受到广大人民群众的真心诚意地拥护，关键还是在于它极大地改善了民生，使人民群众的生活水平持续地提高。从某种意义上说，解决好民生问题就是最大的政治。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，这是中国特色社会主义的本质要求，是全面贯彻落实科学发展观的核心内容，是全面建设小康社会的基本任务。坚持科学发展，必须坚持以人为本；构建和谐社会，必须坚持民生为先。②
一、民生问题的认识和解决要与新时期的思想解放结合在一起
30年前的思想解放运动对于中国推进改革开放发挥了巨大的作用。但片面追求经济总量增长，牺牲环境，浪费资源，甚至损害人民群众合法权益的发展模式是不能实现经济、社会可持续发展的。2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表讲话，强调解放思想对科学发展、深化改革和推进发展模式转型、建设和谐社会的关键作用。新时期的思想解放要与实现和维护所有国民平等发展权利实际相结合。民生问题的认识和解决，要从我国的国情出发。长期以来，我们对国情认识不清，许多政策的制定脱离了我国作为最大的发展中国家的基本国情。在社会主义道路的探索中，有许多典型的表现。我们要将对民生的关注和国情教育结合在一起。把了解中国国情作为推进解决民生问题的重要手段。通过实现社会公平来发展社会生产力，改善民生，解决民生问题。民生问题的认识和解决，要与执政党和政府转变理念结合在一起。对民生问题高度关注表明执政党和政府理念的变化，以人为本的理念和优质高效的服务是政府做好关注民生工作的前提和保证。执政党和政府要以人民满意为标准，不断增强政府为民服务的意识和能力。只有把一切工作的出发点和落脚点放在以人为本的主题上，不断解决人民群众最关心、最直接、最现实的涉及民生深层次的基本问题，尊重民意、维护民权，将发展的成果惠及于民，才能真正解决我们在发展过程中所提出的更高要求的民生问题。
二、民生问题的认识和解决要与政府的自身改革结合在一起
政府在社会主义市场经济新体制中扮演什么样的角色，如何扮演角色，对其所确定的发展目标将会起到完全不同的作用。如果政府作为经济主体，就不可避免要和社会的其他经济主体争夺利益，而且往往利用行政权力来和其他经济主体竞争。实际上，政府机构改革没有取得预期的成功，其中一个主要的原因是政府与民、与社会、与地方的利益竞争。民生问题要得到真正的解决，需要政府转变职能，将其职能定位在公共管理和公共服务上。
在经济快速发展的过程中，不少地方的政府对社会主义市场经济体制下政府的职能认识不清。政府的重要职能是为社会提供公共服务，公共医疗卫生、公共安全、公共基础教育等都是公共服务的主要表现形式，搞好公共服务就是真正关注民生。当前，政府在提供公共产品和基本公共服务方面，财政政策向民生倾斜还不是非常明显，我们要通过公共财政导向，有效地改善收入分配中存在的不公平状况，以民生改善促进社会和谐。
党的十六届六中全会《决定》明确要求的“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，这是促进社会发展和解决民生问题的重要部署。各级政府在促进社会发展和解决民生问题中承担着主要责任。促进社会发展和解决民生问题，又不能仅仅依靠政府的力量，还需要发挥市场和社会组织的作用，增强企业作为市场主体的社会责任感，发挥民间组织在弥补市场失灵、政府失灵等方面的作用。建设中国特色社会主义是人类历史上从未经历过的伟大事业，对这一过程中出现的种种不平衡因素、不协调现象，我们既要有常态感，有一种从事这样的伟大事业不可能不遇到矛盾和困惑的平和心态；又要有紧迫感，抓紧研究解决如何把社会代价减少到最低限度、控制在最小范围。③
三、民生问题的认识和解决要与提高国民素质结合在一起
由于社会还没有形成对教育真正重视的风气，义务教育在许多地区没有普及和巩固，使我国人口的基本素质不能适应消灭贫困、改善民生的要求。教育资源投入少，而且在城市和农村、重点和非重点学校不公平分配，使许多地区某些社会群体的民生问题更加突出。长期以来，我们只是将教育理解为国家培养人才。十七大报告中，我们对教育的理解发生了根本的变化，从国家本位到个人本位。教育是民生之基，在解决民生问题中，教育发挥着其他任何方式都不能替代的功能。社会发展所需要的人才问题解决了，我们的民生问题才能得到真正的解决。
四、民生问题的认识和解决要与实现城乡一体化结合在一起
对于城市地区的民生问题，最主要的可能还是低收入群体的住房问题。各地政府应该结合本地区的实际，筹集资金，建立廉租住房制度，保证低收入群体的住房权利。当解决民生问题的目标具体集中的时候，有限的资源就能发挥更大的作用。来自建设部的最新统计数据显示，到2007年6月底，全国656个城市中，已有586个城市建立了廉租房制度，占89.3%；2007年计划安排廉租住房基金79.4亿元，超过2006年之前的廉租住房基金总额。
城市与农村之间存在着很大的发展差异，解决民生问题，难点在农村，关键也在农村。党的十七大报告指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。我们要充分认识到解决“三农”问题的困难，并将工作的重点放在农村，从农村不同地区的实际出发，推进农民的民生问题的解决。只有将“三农”问题与民生问题结合在一起解决，全面小康社会的目标才能实现。
长期以来，我们的公共财政理念还没有形成，社会发展的巨大成果并没有很好地用于民生问题的解决。建立和完善公共财政制度，就是要使财政确实承担起弥补市场缺陷，提供公共产品和公共服务，以不断满足人民群众日益增长的公共利益和公共需求，使财政的支出成为名副其实的“民生财政”。所谓“民生财政”就是要在对财政收入分配时，不断提高民生支出在财政支出中的比重，进一步提高财政公共服务能力，使公共财政的阳光照耀广大民众，使公平和正义的基本价值取向体现在公共财政上。这就需要对现有的财政体制进行大的改革，在财政收入的分配方面，确立民生优先目标。2006年以来，党和政府许多决策得到社会的普遍认同，如为让所有孩子都能上得起学、上好学，农村全部免除义务教育阶段的学杂费，国家对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费，农村1.5亿中小学生家庭经济负担普遍减轻；新型农村合作医疗试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区），到2010年，将实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民，城镇居民基本医疗保险开始试点，这项制度将惠及2亿多城镇居民；积极推进多层次的住房保障体系建设，基本建立了以廉租住房、经济适用房和住房公积金制度为主要内容的政策框架，住房保障制度逐步健全，低收入家庭的住房条件进一步得到改善。④
五、民生问题的认识和解决要与提高民众的社会参与度结合在一起
为群众谋利益的民生工程要取得好的效果，特别需要得到广大人民的参与和配合。解决民生问题的公共政策，不能只是决策精英的特权，因为公共政策会影响到每个人的权利实现，民众参与公共政策的讨论和决策会成为社会发展的趋势。如何保障民众的新诉求，并将其纳入法治的框架中来，是执政党和政府建设的新课题。执政党和政府的执政要点要从“民生管理”转向“民权治理”，并不意味着要否认“民生时代”已取得的成就，而是为了更好地推进各项民生事业的建设。⑤
执政党和政府只有不断推进决策的民主化、科学化，尤其是对与群众利益密切相关的问题，要实行公示、听证等制度，真正使这一制度成为广大人民参与决策的重要途径，使各种决策建立在群众理解和支持的基础之上。执政党和政府要引导和鼓励各类社会力量参与公共设施、公共服务等方面的建设，才能使解决民生问题成为全社会共同的行动。要紧紧依靠人民群众，调动一切积极因素，坚持共建共享，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。只有社会建设顺利推进，民生问题才能不断得到解决。
六、民生问题的认识和解决要与反腐败和党的执政能力建设结合起来
当前，在我国加快实现经济社会又好又快发展的同时，应注意从源头上预防和减少社会矛盾，注意从体制、机制、政策、制度等方面采取措施，及时解决经济、社会发展过程中出现的矛盾和问题。我们要通过不断学习、加深理解、贯彻执行党的十七大精神，使十七大报告中的具体内容转化为改善民生的实践。随着十七大报告中一系列新举措的逐步实施，民众所追求的平等的教育机会、稳定的就业岗位、公正的收入机制、完善的保障体系、健康的生活状态、安定的社会环境等美好前景将会加速实现。⑥社会转型期的民生问题，形成的原因比较复杂，解决的难度也比较大，如何在准确把握人民群众关心的重点、难点、热点问题的同时，进一步提高关注民生工作的针对性，提高解决问题的能力是对执政党的巨大考验。民生问题的解决，不仅需要有先进的理念，还需要党和政府有更强的能力和更好的制度、措施来保证。只有敢于面对发展过程中出现的新问题，才能找到问题产生的真正原因，也才能找到解决问题的有效方法，才能把民生问题的解决提高到一个新水平。党和政府应该不断创新工作思路，不断优化管理、服务等机制，才能提高解决民生问题的水平。推进以民生为主的社会建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，只有清醒地认识推进社会建设的长期性、艰巨性，不断加强党的执政能力建设，才能更好地促进民生问题，推动和谐社会建设。
党的十七大报告指出，社会主义社会是全面发展、全面进步的社会。中国特色社会主义事业的总体布局是由经济建设、政治建设、文化建设和社会建设构成的。在中国特色社会主义建设中，经济建设是物质基础，政治建设是最根本的制度保障，文化建设是精神动力，社会建设才是我们最终的发展目标，四大建设相互联系，缺一不可。关注民生理念的确立是民生问题认识和解决的起点。2008年1月11至14日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在安徽省考察工作时说，随着国家综合国力的增强，我们要拿出更多的财力物力给人民群众办实事、办好事，党和政府就是要让群众的日子越过越好。⑦执政党和政府只有始终牢记社会主义初级阶段的基本国情，增强忧患意识，恪守立党为公、执政为民的根本宗旨，才能解决好人民最关心的民生问题，和谐社会才能由目标成为美好的现实。
注释：
①胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，人民出版社2007年10月。
②李培林：加快社会建设，重视改善民生，www.dxpllyj.net.cn。
③郑杭生：《着力促进社会发展和解决民生问题》，《人民日报》2007年1月29日。
④王荣华：《立足国情更加注重社会建设》，《文汇报》2007年12月20日。
⑤杨鹏：《新时期执政要点：从民生管理转向民权治理》，2007年1月9日，中国公共政策研究网。
⑥李欣欣：《十七大第一次将民生建设摆在突出位置》，《瞭望》2007年10月23日。
⑦新华网2008年1月15日。
作者章友德系上海政法学院社会学系主任、博士、教授，杨宏雨系复旦大学教授、博士
本课题为2008年教育部课题《中国特色社会主义总体布局研究》的阶段性成果。
■ 责任编辑：姜德福