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[摘 要]本文在水利工程管理体制的改革中,分析了存在的主要问题及产生的原因,研究了体制改革的重点和难点,提出了实施改革的相关建议。从观念、体制、机制、资产、定位等方面研究了今后工作的措施,为深化水利工程管理体制改革,实现水资源的可持续利用和水管单位走向良性循环做了有益的探索。
[关键词]改革 水利工程 管理体制 思考
中图分类号:F426.91 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2016)16-0194-01
水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来,水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重大的贡献,同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天,我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革,计划经济体制正在被社会主义市场经济所取代,国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中,传统水利正在变革为现代水利。因此,加快水利工程管理体制改革的步伐,分析体制改革中存在的主要问题,研究解决这些问题的措施,促进水利工程管理单位的健康发展,实现水资源的可持续利用,则是我们水利人义不容辞的责任和义务。
一.水利工程管理体制改革中存在的主要问题。
1. 传统观念和管理方式的问题
建国以来,水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了一系列的管理程序和规范。这在当时的历史条件下,对强化水资源调度,实现水资源与社会经济发展的有效配置是有效的,极大的促进了国民经济的顺利发展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决定后,历时十年,我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中,特别是处于基层的水利工程管理单位,却在很大程度上停滞在原有的思维观念中,习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令,沿用粗放的管理方式,单位职工吃“大锅饭”、喝“大锅水”、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而忽视了自身经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。
2.管理体制的问题
长期以来,我国兴建了一大批水利工程,形成了四十七万多户水利工程管理单位,并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的,蓄引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系,为国民经济的高速发展发挥了巨大的基础作用和支撑作用。
在水利工程的这些不同的功能要素中,从总体上划分为社会公益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理和地方管理,即按行政管理区域划分又按流域(或灌区)划分。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门,业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。
由于行政主体和业务主体的分离,形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权等工作的错位或缺位,以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺,造成行政主体和业务主体之间的责权利不清,出现有利益时大家争着管,有问题时互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的发展过程中,体顺不顺带来的影响是长期的,危害也是致命的,而理顺管理体制的难度也是最大的。因此,这是水利工程管理体制改革的重点。
3.运行管理机制的问题。
由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性,决定了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为:
(1)、水价的运行机制。按照国务院《水利产业政策》的要求,各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际,实施了水价成本测算。实施六年来,绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费,普遍的实收水价只占成本价的百分之四十左右。虽然水管单位所供的水是商品,其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和活劳动,但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿,不能维持简单再生产的正常进行,必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的,既不能按照商品的价值规律和供求关系定价,又不能得到政府的价格补贴,这实际是政府转嫁了水商品成本支出的负担。
4.水管单位性质问题。
水管单位的性质经历了“事业单位、企业管理”、“生产型事业单位”的过程,长期实行“自收自支”、“以收抵支”的预算管理形式,没有得到科学、客观、合理的准确定位。究其原因主要在于历史的局限性和国家经济不发达所致。水利工程既是国民经济的基础设施,社会发展的基本保证,又是社会经济发展和安定团结的基础。因此,理应得到国家的重点扶持和财力的支撑。由于水管单位管理的内容比较复杂,因此,结合实际界定单位性质就非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的,也是补偿不了的。就全国水管单位一九九五年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看,再过一段时期,很可能出现“所有者权益”的全面赤字,多年积累的“实收资本”、“资本公积”等将被巨大的“未分配利润”赤字所冲抵贻尽。这都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的结果。
二.实施水利工程体制改革的主要措施。
1、准确确定水管单位性质,建立符合实际的补偿机制。
理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性,必须按照政策,结合实际,做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后,绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位,而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、发电等经营性功能。因此,要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后,明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准,同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度,使职工的生产岗位进的来、走的出,退休有所养、下岗有去处。
2.建立新的运行机制,符合生产发展的客观要求。
通过改革,建立起一整套适应市场、适应形势、符合要求的运行机制非常必要。其主要的机制是:
第一,在水价的形成机制上按照统一政策,重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价,调整实际执行水价,对农业灌溉用水的水价实行“小步快跑”的办法,加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化,充分反映价值规律和市场供求关系,适应新形势的发展要求。
第二,在农业用水机制上,水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设,在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施,改革长期以来实施的按亩收费方式,实行按方计量收费,用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法,促进节约用水工作向纵深发展。同时由支渠管理委员会负责某一条支渠的输水、管水、灌溉和维修等工作,配合用水户协会做好水费的征管工作。
第三,在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍,实行企业化和市场化运作,专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修,将水利工程管理和养护维修分离,既可精简水管单位人员,节约维修养护经费,又可以提高维修质量,缩短工期,充分发挥工程的运行效益。
第四,在资产管理机制上,水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定,严密关注国有资产的保值增殖,实施动态和静态的管理。水利工程管理单位有责任和义务管好用好现有的水利资产,建立健全严密的监督机制和运行管理机制。通过这些资产的管理和创造的收益,促进我国水利事业的健康、有序、持续的发展。
[关键词]改革 水利工程 管理体制 思考
中图分类号:F426.91 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2016)16-0194-01
水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来,水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重大的贡献,同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天,我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革,计划经济体制正在被社会主义市场经济所取代,国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中,传统水利正在变革为现代水利。因此,加快水利工程管理体制改革的步伐,分析体制改革中存在的主要问题,研究解决这些问题的措施,促进水利工程管理单位的健康发展,实现水资源的可持续利用,则是我们水利人义不容辞的责任和义务。
一.水利工程管理体制改革中存在的主要问题。
1. 传统观念和管理方式的问题
建国以来,水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了一系列的管理程序和规范。这在当时的历史条件下,对强化水资源调度,实现水资源与社会经济发展的有效配置是有效的,极大的促进了国民经济的顺利发展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决定后,历时十年,我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中,特别是处于基层的水利工程管理单位,却在很大程度上停滞在原有的思维观念中,习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令,沿用粗放的管理方式,单位职工吃“大锅饭”、喝“大锅水”、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而忽视了自身经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。
2.管理体制的问题
长期以来,我国兴建了一大批水利工程,形成了四十七万多户水利工程管理单位,并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的,蓄引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系,为国民经济的高速发展发挥了巨大的基础作用和支撑作用。
在水利工程的这些不同的功能要素中,从总体上划分为社会公益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理和地方管理,即按行政管理区域划分又按流域(或灌区)划分。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门,业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。
由于行政主体和业务主体的分离,形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权等工作的错位或缺位,以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺,造成行政主体和业务主体之间的责权利不清,出现有利益时大家争着管,有问题时互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的发展过程中,体顺不顺带来的影响是长期的,危害也是致命的,而理顺管理体制的难度也是最大的。因此,这是水利工程管理体制改革的重点。
3.运行管理机制的问题。
由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性,决定了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为:
(1)、水价的运行机制。按照国务院《水利产业政策》的要求,各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际,实施了水价成本测算。实施六年来,绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费,普遍的实收水价只占成本价的百分之四十左右。虽然水管单位所供的水是商品,其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和活劳动,但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿,不能维持简单再生产的正常进行,必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的,既不能按照商品的价值规律和供求关系定价,又不能得到政府的价格补贴,这实际是政府转嫁了水商品成本支出的负担。
4.水管单位性质问题。
水管单位的性质经历了“事业单位、企业管理”、“生产型事业单位”的过程,长期实行“自收自支”、“以收抵支”的预算管理形式,没有得到科学、客观、合理的准确定位。究其原因主要在于历史的局限性和国家经济不发达所致。水利工程既是国民经济的基础设施,社会发展的基本保证,又是社会经济发展和安定团结的基础。因此,理应得到国家的重点扶持和财力的支撑。由于水管单位管理的内容比较复杂,因此,结合实际界定单位性质就非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的,也是补偿不了的。就全国水管单位一九九五年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看,再过一段时期,很可能出现“所有者权益”的全面赤字,多年积累的“实收资本”、“资本公积”等将被巨大的“未分配利润”赤字所冲抵贻尽。这都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的结果。
二.实施水利工程体制改革的主要措施。
1、准确确定水管单位性质,建立符合实际的补偿机制。
理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性,必须按照政策,结合实际,做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后,绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位,而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、发电等经营性功能。因此,要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后,明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准,同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度,使职工的生产岗位进的来、走的出,退休有所养、下岗有去处。
2.建立新的运行机制,符合生产发展的客观要求。
通过改革,建立起一整套适应市场、适应形势、符合要求的运行机制非常必要。其主要的机制是:
第一,在水价的形成机制上按照统一政策,重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价,调整实际执行水价,对农业灌溉用水的水价实行“小步快跑”的办法,加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化,充分反映价值规律和市场供求关系,适应新形势的发展要求。
第二,在农业用水机制上,水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设,在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施,改革长期以来实施的按亩收费方式,实行按方计量收费,用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法,促进节约用水工作向纵深发展。同时由支渠管理委员会负责某一条支渠的输水、管水、灌溉和维修等工作,配合用水户协会做好水费的征管工作。
第三,在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍,实行企业化和市场化运作,专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修,将水利工程管理和养护维修分离,既可精简水管单位人员,节约维修养护经费,又可以提高维修质量,缩短工期,充分发挥工程的运行效益。
第四,在资产管理机制上,水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定,严密关注国有资产的保值增殖,实施动态和静态的管理。水利工程管理单位有责任和义务管好用好现有的水利资产,建立健全严密的监督机制和运行管理机制。通过这些资产的管理和创造的收益,促进我国水利事业的健康、有序、持续的发展。