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摘要:城乡统筹是新形势下缩小城乡发展差距,解决"三农"问题的根本途径。关于城乡统筹一直是近年来学术界研究的热点,本文从近五年发表的论文中梳理出城乡统筹的概念、制约城乡统筹因素和城乡统筹的对策研究三个方面综述,以期对城乡统筹理论进一步研究提供参考。
关键词:城乡统筹 城乡关系 文献综述
城乡统筹是党中央从贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署,是解决"三农"问题的重大战略举措。目前国内许多学者对城乡统筹理论进行了研究。本文通过对这些研究成果进行梳理,并作简要评述。
一、关于城乡统筹的概念
目前,国内学者对城乡统筹概念进行了大量的探讨,但没有形成共识。综述起来学者们主要从城乡平等和谐、城乡关联、破除城乡二元结构等方面对城乡统筹进行了界定。如:高珊[1]从城乡平等和谐方面考虑,认为城乡统筹是指打破城乡二元结构,使城市和农村紧密联系,城乡享有平等的发展权利和发展机会,建立起社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。方丽玲[2]从城乡关联的角度,把城乡统筹定义为:在把握本地区、本区域内的城乡关系发展状况和联系程度的基础上制定相应的统筹城乡发展。陈希玉[3]从强调整体性,破除城乡二元结构视角,把城乡统筹定义为:改变和摈弃过去的重城市、轻农村,"城乡分治"的传统观念和做法,通过体制改革和政策调整,清除城乡之间的樊篱,破除城乡"二元结构",把城乡作为一个整体,对国民经济发展计划、国民收入分配格局、重大经济政策等,实行城乡统一筹划,实现城乡协调发展。胡艳君[4]从制度变革消除城乡不平等角度,认为城乡统筹是指国家通过对导致城乡差别的制度进行变革来逐步消除城乡不平等。
综上所述,众多学者在城乡统筹的定义上只是侧重点不同,目的是一致的,都是要实现城乡之间生产要素的合理流动和优化组合,使城乡之间各具特色,优势互补,实现城乡协调发展。然而,由于我国采取城乡分治政策造就了城乡居民收入悬殊、公共资源的供给不均衡、制度保障和政策供给不平等等城乡不协调的现状,因此,探究制约城乡统筹的因素,对消除城乡差距,实现城乡协调发展至关重要。
二、制约城乡统筹的因素
国内学者对国家在城乡实行的"一国两制"的政策是制约城乡统筹的主要原因已达成共识。在此前提下,众多学者从城乡财政政策、社会保障制度、户籍制度、土地制度等方面对城乡统筹的制约进行了分析。(1)财政政策因素的制约。一是政府财政在农业投入上的不足。王敏[5]通过对中国1981-2005年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现:政府财政对农村的投人远远低于城市,在农业投入上的不足,满足不了农业发展的要求,制约了农民收入的稳定增长。二是政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别。张鹏,李冬冬[6]提出中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市,农村投人严重不足,导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。在城乡卫生支出费用上,1990年中国财政卫生费用支出中城市为396亿元,农村为351.4亿元,城乡比为1.13:1,而2006年城市为6581.3亿元,农村为3262亿元,城乡比扩大为2.02:1。在医疗条件上,据2007年统计显示,农村每千人平均拥有不到一张病床,而城市为2.63张;农村每千人拥有1.06名卫生人员,城市则拥有5.35名以上。而且,大部分农村地区乡镇卫生院人员的职业技术水平低于城市。由于公共卫生供给短缺,医疗价格大幅度攀升,农村不少地方出现因病返贫、因病致贫的现象。三是政府财政在城乡教育上的差别。贾会棉,曹印革,路剑[7]提出城乡教育财政投入的差异导致城乡居民科学文化素质的断裂,制约了城乡统筹。四是政府财政在基础设施建设上的城乡差别。由于中国长期以来实行的"重城市、轻农村"、 "重工业、轻农业"的城乡差别财政支出政策,各种资源配置倾斜于城市。城市的道路、公共交通、水电设施及公共娱乐与休闲设施等得到优先发展,为城市市民提供了较为系统、完善的生活环境和基础性生活设施。而农村基础设施建设量受到忽视,造成农村地区的道路交通、供电、供水、通讯等基础设施不健全,存在诸如公路质量较差且缺少维护和管理、电压不稳定、供水设施落后、通讯设施不足等问题。(2)社会保障制度因素的制约。如郭建军[8],刘清芝[9]等指出城乡社会保障体系不平等严重影响了农村社会保障事业目标的实现,制约了城乡经济社会的统筹发展。(3)户籍制度因素的制约。如曹明华[10]认为户籍制度将公民划分为"农业"和"非农业"户口,在这种户籍制度下,农民在就业、社会保障、享受公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着严重不平等,直接导致我国城镇化率增速较低,影响了城乡统筹的进程。(4)土地制度因素的制约。如刘昌运[11]认为农地制度对统筹城乡发展的限制具体表现在:一是大部分农民对土地的依附使其不能彻底从土地中解脱,成为非农劳动力。二是现行的农村土地政策规定,农民可保留土地使用权进入城市,但现在的农村土地流转不畅,使得一些农民不愿放弃土地而进入城市,更使得土地规模经营难以实现。范美香[12]指出现行农地使用制度制约城乡统筹的深层原因是人地矛盾突出的国情、农地制度变迁的路径依赖、非正式制度的影响。
分析制约城乡统筹的因素是研究城乡统筹发展的重点领域之一。从上述可知,国内学者从制度因素、非制度因素对制约城乡统筹的因素予以大量的探讨。为寻求制定合理的城乡统筹对策提供了依据。
三、城乡统筹的对策研究
国内学者通过对国内城乡差距的原因的分析研究,从以下几个方面提出城乡统筹的对策。(1)财政政策方面。一是在农业投入和基础设施建设上,韩俊[13]提出通过分阶段、分区域地排出优先序,集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务,提高财政支农支出比重,缩小城乡财政差距,逐步建立覆盖城乡的公共财政制度。二是在城乡公共卫生、医疗上,郭振宗[14]提出在农村推行农村医疗卫生一体化管理改革,县、乡、村三级卫生医疗服务机构要合理分工、密切台作,有条件的地区可以设立村级社区卫生服务中心,形成"村级社区服务---乡镇服务---县以上大病治疗服务"三级农村卫生服务体系。各级政府要逐年增加农村卫生事业的投入,尤其要不断增加公共卫生经费、医疗卫生基础设施建设、医务人员培训、医疗救助等的投入。要进一步完善新型农村合作医疗制度,尤其要进一步明确统筹对象并提高筹资水平和补偿水平,合理确定各级财政的筹资比例,把统筹大病、统筹小病以及疾病预防结合起来,把政府主导和引入市场机制有机结合起来。三是在城乡教育上,王骏[15]提出通过增加农村教育投入,转变农村教师身份,建立城乡平等协调的教育制度,确保实现城乡融合、统筹发展。(2)在社会保障制度方面。王延中,张时飞[16]提出通过"三项制度"即最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。"多层结构"就是指在国家社会保障战略框架下,鼓励各地结合当地实际和不同对象特点,逐次分阶段建立形式多样的社会保障政策,缩小城乡差距,实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。浩清林[17]认为通过建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算,发挥政府对低收入群体承担的社会救助责任和加强社会保障法制化,形成完善的城乡统筹的社会保障制度。(3)在户籍制度方面。黄伯勇[18]提出一是要统一户口称谓,即统一登记为居民户口;二是取消户口审批;三是放宽迁移限制。同时,还要结合就业、教育、住房、社会保障等各方面的改革配合。韩俊[19]提出通过采取按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度,实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策,并在省会城市、副省级城市、直辖市等特大城市,可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍,逐步建立城乡一体的户籍管理制度。(4)在土地制度方面。刘昌运[20],范美香[21]等采取整合性方法,在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下,提出以下三个方面的建议,首先要明确农地产权,健全农地产权市场化流转运行机制以及完善配套土地流转服务体系;其次是规范农地征管制度,改革征地补偿办法,缩小国家强制性征地范围;第三,提高农民组织化程度和权益保护意识,维护自身利益。
综上所述,国内专家学者对城乡统筹的研究不断深入,并提出了许多真知灼见的观点,既有助于对统筹城乡发展理论有一个清晰的认识,也为正在开展实践建设提供理论指导。总体而言,首先,国内学者对于城乡统筹的研究多数集中于从宏观层面,围绕社会热点就城乡统筹经济发展展开应对性和政策式讨论,而针对城乡统筹发展的特殊性进行重点研究的较少;其次,主要是对全国范围内普遍存在的城乡统筹问题进行研究,而对我国欠发达民族地区城乡统筹问题的研究相对缺乏。因此,本文通过对上述观点的综述,希望能够对城乡统筹的进一步深入研究,为国家制定相应政策,寻求实现城乡统筹有效路径提供有益理论参考。
参考文献:
[1] 高珊,徐元明,徐志明.城乡统筹的评估体系探讨--以江苏省为例[J].农业现代化研究,2006(4)
[2] 方丽玲.城乡统筹:城乡关联视角分析[J].财经问题研究,2006(6)
[3] 陈希玉.城乡统筹:解决三农问题的重大战略方针 [J].山东农业,2005(5)
[4] 胡艳君.我国城乡统筹问题探[J].经济师,2007(2)
[5] 王敏等.财政农业投入与农民纯收人关系研究[J].农业经济问题,2007(5)
[6] 张鹏,李冬冬. 基于城乡社会断裂的中国财政支出政策研究[J]. 财贸研究,2009(5)
[7] 贾会棉,曹印革,路剑. 城乡统筹发展中的财政体制改革路径[J]. 商业时代,2006(20)
[8]郭建军.我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007(1)
[9] 刘清芝. 我国城乡统筹发展的影响因素及其对策[J].经济研究导刊,2006(4)
[10] 曹明华. 城乡统筹发展的制度创新研究[J]. 农村经济,2009(5)
[11][19] 刘昌运. 浅析城乡统筹中的制度建设[J]. 农村经济与科技,2008年(1)
[12][20]范美香. 现行农地使用制度对城乡统筹的制约及改革思路[J]. 经济研究导刊,2007(11)
[13][21] 韩俊. 建立统筹城乡发展的制度体系[J]. 理论前沿,2006(22)
[13] 郭振宗. 实现城乡统筹发展的有效途径[J]. 宏观经济,2008(6)
[15] 王骏. 论城乡体制差异及其一体化的途径[J]. 改革与发展,2008(5)
[16] 王延中,张时飞. 统筹城乡社会保障制度发展的建议[J]. 中国经贸导刊,2008(1)
[17] 浩清林. 对建立统筹城乡的社会保障制度的思考[J]. 经济技术协作信息,2009(22)
[18] 黄伯勇. 城乡统筹发展实现路径探讨[J]. 农村经济,2007(6)
作者简介:朱天玉(1983-)男,汉族、山东曹县人,云南大理学院2008级硕士研究生,主要研究马克思主义基本原理。
关键词:城乡统筹 城乡关系 文献综述
城乡统筹是党中央从贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署,是解决"三农"问题的重大战略举措。目前国内许多学者对城乡统筹理论进行了研究。本文通过对这些研究成果进行梳理,并作简要评述。
一、关于城乡统筹的概念
目前,国内学者对城乡统筹概念进行了大量的探讨,但没有形成共识。综述起来学者们主要从城乡平等和谐、城乡关联、破除城乡二元结构等方面对城乡统筹进行了界定。如:高珊[1]从城乡平等和谐方面考虑,认为城乡统筹是指打破城乡二元结构,使城市和农村紧密联系,城乡享有平等的发展权利和发展机会,建立起社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。方丽玲[2]从城乡关联的角度,把城乡统筹定义为:在把握本地区、本区域内的城乡关系发展状况和联系程度的基础上制定相应的统筹城乡发展。陈希玉[3]从强调整体性,破除城乡二元结构视角,把城乡统筹定义为:改变和摈弃过去的重城市、轻农村,"城乡分治"的传统观念和做法,通过体制改革和政策调整,清除城乡之间的樊篱,破除城乡"二元结构",把城乡作为一个整体,对国民经济发展计划、国民收入分配格局、重大经济政策等,实行城乡统一筹划,实现城乡协调发展。胡艳君[4]从制度变革消除城乡不平等角度,认为城乡统筹是指国家通过对导致城乡差别的制度进行变革来逐步消除城乡不平等。
综上所述,众多学者在城乡统筹的定义上只是侧重点不同,目的是一致的,都是要实现城乡之间生产要素的合理流动和优化组合,使城乡之间各具特色,优势互补,实现城乡协调发展。然而,由于我国采取城乡分治政策造就了城乡居民收入悬殊、公共资源的供给不均衡、制度保障和政策供给不平等等城乡不协调的现状,因此,探究制约城乡统筹的因素,对消除城乡差距,实现城乡协调发展至关重要。
二、制约城乡统筹的因素
国内学者对国家在城乡实行的"一国两制"的政策是制约城乡统筹的主要原因已达成共识。在此前提下,众多学者从城乡财政政策、社会保障制度、户籍制度、土地制度等方面对城乡统筹的制约进行了分析。(1)财政政策因素的制约。一是政府财政在农业投入上的不足。王敏[5]通过对中国1981-2005年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现:政府财政对农村的投人远远低于城市,在农业投入上的不足,满足不了农业发展的要求,制约了农民收入的稳定增长。二是政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别。张鹏,李冬冬[6]提出中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市,农村投人严重不足,导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。在城乡卫生支出费用上,1990年中国财政卫生费用支出中城市为396亿元,农村为351.4亿元,城乡比为1.13:1,而2006年城市为6581.3亿元,农村为3262亿元,城乡比扩大为2.02:1。在医疗条件上,据2007年统计显示,农村每千人平均拥有不到一张病床,而城市为2.63张;农村每千人拥有1.06名卫生人员,城市则拥有5.35名以上。而且,大部分农村地区乡镇卫生院人员的职业技术水平低于城市。由于公共卫生供给短缺,医疗价格大幅度攀升,农村不少地方出现因病返贫、因病致贫的现象。三是政府财政在城乡教育上的差别。贾会棉,曹印革,路剑[7]提出城乡教育财政投入的差异导致城乡居民科学文化素质的断裂,制约了城乡统筹。四是政府财政在基础设施建设上的城乡差别。由于中国长期以来实行的"重城市、轻农村"、 "重工业、轻农业"的城乡差别财政支出政策,各种资源配置倾斜于城市。城市的道路、公共交通、水电设施及公共娱乐与休闲设施等得到优先发展,为城市市民提供了较为系统、完善的生活环境和基础性生活设施。而农村基础设施建设量受到忽视,造成农村地区的道路交通、供电、供水、通讯等基础设施不健全,存在诸如公路质量较差且缺少维护和管理、电压不稳定、供水设施落后、通讯设施不足等问题。(2)社会保障制度因素的制约。如郭建军[8],刘清芝[9]等指出城乡社会保障体系不平等严重影响了农村社会保障事业目标的实现,制约了城乡经济社会的统筹发展。(3)户籍制度因素的制约。如曹明华[10]认为户籍制度将公民划分为"农业"和"非农业"户口,在这种户籍制度下,农民在就业、社会保障、享受公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着严重不平等,直接导致我国城镇化率增速较低,影响了城乡统筹的进程。(4)土地制度因素的制约。如刘昌运[11]认为农地制度对统筹城乡发展的限制具体表现在:一是大部分农民对土地的依附使其不能彻底从土地中解脱,成为非农劳动力。二是现行的农村土地政策规定,农民可保留土地使用权进入城市,但现在的农村土地流转不畅,使得一些农民不愿放弃土地而进入城市,更使得土地规模经营难以实现。范美香[12]指出现行农地使用制度制约城乡统筹的深层原因是人地矛盾突出的国情、农地制度变迁的路径依赖、非正式制度的影响。
分析制约城乡统筹的因素是研究城乡统筹发展的重点领域之一。从上述可知,国内学者从制度因素、非制度因素对制约城乡统筹的因素予以大量的探讨。为寻求制定合理的城乡统筹对策提供了依据。
三、城乡统筹的对策研究
国内学者通过对国内城乡差距的原因的分析研究,从以下几个方面提出城乡统筹的对策。(1)财政政策方面。一是在农业投入和基础设施建设上,韩俊[13]提出通过分阶段、分区域地排出优先序,集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务,提高财政支农支出比重,缩小城乡财政差距,逐步建立覆盖城乡的公共财政制度。二是在城乡公共卫生、医疗上,郭振宗[14]提出在农村推行农村医疗卫生一体化管理改革,县、乡、村三级卫生医疗服务机构要合理分工、密切台作,有条件的地区可以设立村级社区卫生服务中心,形成"村级社区服务---乡镇服务---县以上大病治疗服务"三级农村卫生服务体系。各级政府要逐年增加农村卫生事业的投入,尤其要不断增加公共卫生经费、医疗卫生基础设施建设、医务人员培训、医疗救助等的投入。要进一步完善新型农村合作医疗制度,尤其要进一步明确统筹对象并提高筹资水平和补偿水平,合理确定各级财政的筹资比例,把统筹大病、统筹小病以及疾病预防结合起来,把政府主导和引入市场机制有机结合起来。三是在城乡教育上,王骏[15]提出通过增加农村教育投入,转变农村教师身份,建立城乡平等协调的教育制度,确保实现城乡融合、统筹发展。(2)在社会保障制度方面。王延中,张时飞[16]提出通过"三项制度"即最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。"多层结构"就是指在国家社会保障战略框架下,鼓励各地结合当地实际和不同对象特点,逐次分阶段建立形式多样的社会保障政策,缩小城乡差距,实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。浩清林[17]认为通过建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算,发挥政府对低收入群体承担的社会救助责任和加强社会保障法制化,形成完善的城乡统筹的社会保障制度。(3)在户籍制度方面。黄伯勇[18]提出一是要统一户口称谓,即统一登记为居民户口;二是取消户口审批;三是放宽迁移限制。同时,还要结合就业、教育、住房、社会保障等各方面的改革配合。韩俊[19]提出通过采取按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度,实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策,并在省会城市、副省级城市、直辖市等特大城市,可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍,逐步建立城乡一体的户籍管理制度。(4)在土地制度方面。刘昌运[20],范美香[21]等采取整合性方法,在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下,提出以下三个方面的建议,首先要明确农地产权,健全农地产权市场化流转运行机制以及完善配套土地流转服务体系;其次是规范农地征管制度,改革征地补偿办法,缩小国家强制性征地范围;第三,提高农民组织化程度和权益保护意识,维护自身利益。
综上所述,国内专家学者对城乡统筹的研究不断深入,并提出了许多真知灼见的观点,既有助于对统筹城乡发展理论有一个清晰的认识,也为正在开展实践建设提供理论指导。总体而言,首先,国内学者对于城乡统筹的研究多数集中于从宏观层面,围绕社会热点就城乡统筹经济发展展开应对性和政策式讨论,而针对城乡统筹发展的特殊性进行重点研究的较少;其次,主要是对全国范围内普遍存在的城乡统筹问题进行研究,而对我国欠发达民族地区城乡统筹问题的研究相对缺乏。因此,本文通过对上述观点的综述,希望能够对城乡统筹的进一步深入研究,为国家制定相应政策,寻求实现城乡统筹有效路径提供有益理论参考。
参考文献:
[1] 高珊,徐元明,徐志明.城乡统筹的评估体系探讨--以江苏省为例[J].农业现代化研究,2006(4)
[2] 方丽玲.城乡统筹:城乡关联视角分析[J].财经问题研究,2006(6)
[3] 陈希玉.城乡统筹:解决三农问题的重大战略方针 [J].山东农业,2005(5)
[4] 胡艳君.我国城乡统筹问题探[J].经济师,2007(2)
[5] 王敏等.财政农业投入与农民纯收人关系研究[J].农业经济问题,2007(5)
[6] 张鹏,李冬冬. 基于城乡社会断裂的中国财政支出政策研究[J]. 财贸研究,2009(5)
[7] 贾会棉,曹印革,路剑. 城乡统筹发展中的财政体制改革路径[J]. 商业时代,2006(20)
[8]郭建军.我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007(1)
[9] 刘清芝. 我国城乡统筹发展的影响因素及其对策[J].经济研究导刊,2006(4)
[10] 曹明华. 城乡统筹发展的制度创新研究[J]. 农村经济,2009(5)
[11][19] 刘昌运. 浅析城乡统筹中的制度建设[J]. 农村经济与科技,2008年(1)
[12][20]范美香. 现行农地使用制度对城乡统筹的制约及改革思路[J]. 经济研究导刊,2007(11)
[13][21] 韩俊. 建立统筹城乡发展的制度体系[J]. 理论前沿,2006(22)
[13] 郭振宗. 实现城乡统筹发展的有效途径[J]. 宏观经济,2008(6)
[15] 王骏. 论城乡体制差异及其一体化的途径[J]. 改革与发展,2008(5)
[16] 王延中,张时飞. 统筹城乡社会保障制度发展的建议[J]. 中国经贸导刊,2008(1)
[17] 浩清林. 对建立统筹城乡的社会保障制度的思考[J]. 经济技术协作信息,2009(22)
[18] 黄伯勇. 城乡统筹发展实现路径探讨[J]. 农村经济,2007(6)
作者简介:朱天玉(1983-)男,汉族、山东曹县人,云南大理学院2008级硕士研究生,主要研究马克思主义基本原理。