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摘要：随着我国建设工程招投标制度的不断发展与市场竞争的日益激烈，建设工程招投标活动中围（串）标现象也频繁出现。本文结合了招投标中围（串）标行为的特征及危害性，分析了其产生的原因，并提出了预防围（串）标现象出现的一系列可行性对策与建议。
关键词：建设工程;围（串）标;对策与建议
Abstract: along with the bidding for construction project of system development and the increasingly fierce market competition, bidding for construction project activities wai (string) standard phenomenon also frequently appear. This paper combines the bidding surrounded (string) standard in the behavior of the characteristics and harmfulness, and analyzes the reasons and puts forward the prevention wai (string) standard phenomenon to appear a series of feasible countermeasures and Suggestions.
Keywords: construction project; Wai (string) standard; Countermeasures and Suggestions
中图分类号： TU723.2 文献标识码：A 文章编号：
招标投标的根本意义是运用市场竞争机制，以公平、公开、公正为原则，由项目业主（招标人）择优选定承包（施工、供货或服务）单位，其核心是承包单位（投标人）之间的价格竞争。通过价格竞争，实现招标人利益的最大化和投标人生产力资源的最佳配置。然而随着招标投标市场的不断繁荣、竞争日益激烈，一些投标人为中标采取非法手段，在投标人之间，甚至投标人和招标人之间结成的一种非法联盟，通过抬高报价，使招标人利益甚至国家利益受损而不易查证。这种行为在招标投标活动中称之为围（串）标。笔者结合多年招投标监督管理工作的经验及目前招投标市场存在的问题对围标、串标现象进行探讨，以期有助于预防该违法行为的出现，维护招投标市场的有序稳定。
一、围标、串标的主要特征及表现
（一）投标人与招标人串通
投标人私下运作，使用各种手段把功夫做足，招标人在项目未进入招标程序前就已选定意向中标单位，然后再进入有形建筑市场走过场，使招投标制度流于形式。如某些招标人以多种理由把法定的公开招标改变为邀请招标，由内定的中标人，挂靠几个施工企业，共同完成招标程序以套取中标；又如某些招标人有意在资格条件或招标文件中设置某些不合理要求，对意向的投标人“量身裁衣”，以排斥其他潜在投标人或投标人，而操纵中标结果；再如某些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，由投标人压低投标报价，中标后在项目实施过程中利用设计变更、现场签证给予投标人额外补偿，造成项目低价中标、高价结算。
（二）投标人之间串通
各投标人在投标之前协定由哪一家中标，其他各家进行陪标，然后又由中标方分给各陪标方一定比例或一定数额的“合理利润”作为报酬。一般来说，这种协议都带有一定程度的长期合约性质，而且一旦形成，这种形式将成为大家都默认的“潜规则”。这种串通分不完全形式和完全形式两种，不完全形式即同一投标人以两个以上不同施工企业的名义投标同一工程项目，但同时也存在两个以上真正竞标者。而完全形式，即对同一标的，表面上是多个不同企业参加投标，实际上只有一个真正的投标人，该工程不管评标结果如何，最后真正中标人是同一个。 如2003年浙江省温州市三个市政工程项目招投标中，来自全国各地的7家建筑工程公司，经事先预谋串通让其中一家公司中标，然后从中标公司分取所谓的“合理利润”。案发后，经公安机关侦察，“三大工程”投资总金额2.96亿元，参加投标的6家建筑公司先后从中标单位分取“好处费”1216万元，涉嫌串通投标罪。这是目前为止，全国司法机关查处市政工程串通投标案件中标金额最大，分取“好处费”最多的一起串标案。
（三）投标人与招标代理机构串通
一种情况是招标代理机构受招标人的授意，作为招标活动的组织者，协助招标人串通投标人投标；另一种情况是一些不法招标代理机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。
二、围标、串标的主要危害
围标串标的危害性极大。首先，通过围标串标者哄抬标价，使项目业主遭受投资损失，特别是国有资金投资的项目，则是国家利益直接受损。其次，围标串标行为违背了我国《招标投标法》公平、公正的原则，扰乱了正常的市场秩序，使建筑业处于一种不健康的竞争环境中，长此下去导致建筑业畸形发展。再次，围标串标者为了结成同盟关系，向招标人行贿，给陪标者、借资质者“好处费”等商业贿赂手段，成为项目承发包行为中的“潜规则”，也成为社会腐败的源头。
三、围标、串标产生的原因
围标串标的产生有多方面的原因，毋庸置疑，建筑市场供大与求和竞争激烈，个别不法投标人受利益驱使是围标串标存在的主观原因。同时也受着以下主要几个方面的影响：
（一）法律法规及相关配套制度不够健全
从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则多、细则少；禁止多、罚则少；规定多、适用少。特别是随着近年来招投标业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。如2000年《中华人民共和国招标投标法》颁发实施以来，结合我市实际情况的第一部招投标地方性法规—《重庆市招标投标条例》于2009年1月1日起施行，2012年2月1日起，国务院常务会议通过的《中华人民共和国招标投标法实施条例》才开始施行。之外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在參与招投标活动的行为极不规范。
（二）行政处罚力度不足，违法成本过低
《招标投标法》第53条规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款百分之五以上百分之十以下的罚款；情节严重的，取消其一年至二年参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。《刑法》第223条：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法权益的，依照前款规定处罚。
仅从这些实体法律规范来分析发现：串通投标是法律风险极低、大有可图利益的事情。以1000万元中标额的项目计算，对单位罚款五万元至十万元，对个人罚款五千至一万元，而该项目能给中标人带来的利润一般在100万元以上。而且对情节更严重的，才取消一、二年的参加投标资格，即使严重到构成犯罪程度，也只是3年以下徒刑或拘役。3年以下徒刑，是可能缓刑的，可不被拘押的，违法违规的成本远远小于其违法所得，对违法行为的处罚如同隔靴搔痒。同时查证很难，如贿赂和通奸一样，从程序规范和实施机制方面看，即使是很轻微的法律责任也很难实现。
（三）市场竞争机制失灵和诚信体系缺失
目前招投标行业优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权，致使围标、串标、挂靠、转包行为屡禁不止，愈演愈烈。加之，招标代理市场也没有形成公平竞争的市场环境，招标人在选择代理机构时不注重比服务、比信誉，而恶意竞争代理收费,不按照国家有关规定收取，出现乱杀价、甚至零代理等扰乱市场价格行为，从而造成代理机构因代理费用过低对代理工作敷衍了事，甚至出现个别代理机构被动与招标人、投标人相互串通，扮演围标、串标的纽带和策划者，谋取中标，以获取投标人经济补偿非法利益的违法现象。与此同时，目前，全国性的招投标信用体系尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于不良行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。在当前社会诚信缺失的市场环境下，部分企业片面注重短期行为而看重长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业就屡屡“闯红灯”。
（四）招标人防范意识淡薄、招标工作组织不严谨
到目前为止，不少项目业主对招标投标制度认知度还是不够，认为招标仅仅是走程序，组织策划（包括控制造价）是招标代理机构的事，违法查处是监督机构的事，自身在招投标过程中缺乏责任感，对容易滋生围标串标环节漠视从容，加以一些招标代理机构从业人员的综合素质和业务能力较差，招标工作草草了事、流于形式，滋长了投标人的投机心理
四、对策与建议
（一）进一步完善法律法规,加大惩罚力度。
研究新形势下出现的各种围标串标现象，总结与分析围标串标发生的规律和特征，按照有关法律法规，借鉴国内外相关做法，进一步明确和规范工程建设领域围标串标行为的具体认定标准及方式，出台打击和确认围标串标行为的具有可操作性的法律法规，增大围标串标违法成本,最大限度地遏制围标行为的发生。
（二）加强招标组织工作，减少围标串标机会。
招标人应强化责任意识，发挥出建筑市场第一责任人的作用。针对可能发生围标串标的行为，招标人（招标代理机构）应当高度重视招标组织工作，树立防围标、反串标意识，精心策划每个招标环节。通过编制招标文件，设置高质量的最高限价，采用资格后审等，层层设防，不给围标串标行为可乘之机。除此以外，笔者还提出以下建议：
1、以有形市场为依托，加大投入，加快网络建设，积极开展网上招标。除项目的公告外，招标文件、补（答）遗、施工图纸等资料均通过互联网上发布，取消招投标活动集中踏勘、答疑，投标及评标工作实施电子化等，其目的是通过“网络屏障”，使投标人之间、招标人与投标人、监督机构与投标人相互不见面，保证投标人身份的保密性，令投标人难以掌握竞争对手的情况，大大减少买标卖标、围标串标的机会。其次还能大大降低招投标成本，有效减轻招投标各方的费用负担，增加经济效益和社会效益。
2、规范投标保证金结转方式。投标担保金采用转账方式缴纳，一律拒收现金。投标人可以在投标截止时间前的任意时间,将投标保证金从投标人基本帐户转入招标人指定帐户，凭有效的银行进帐单作为缴纳依据。从其它帐户转入或个人帐户转入均视为不响应招标文件。同时返还方式也采用由招标人指定帐户转入投标人基本帐户。这将大大增大围标串标成本，增加围标串标运作难度。
3、科学合理设置评标办法。招标文件是招标工作的重心，而评标办法更是招标工作的核心，如何公平择优选择承包商，它起着决定性作用。所以招标人应根据项目情况的不同，设立科学合理的评标办法。笔者认为规格、标准统一的工程货物和技术简单、无特殊专业要求的简易工程施工，可以全面使用最低价中标法；对于技术复杂、施工难度较大的工程施工，可以采用从最低价开始评审的合理低价中标法，技术标可符合性评审；对采用综合评审法的，商务标分值占总分值的比例设定60%及其以上。同时以设立合同履约担保和低价风险担保等制度保证。
（三）创新建设管理机制，构筑良好的市场信用体系。
全面启动企业信用档案管理系统，健全和完善网上公示制度，建立符合國际惯例的市场准入和清出机制。我市可建立统一的招投标从业单位信用数据库，实现企业信用信息的查询、交流及共享。凡是有商业贿赂行为、围标串标等违法违规行为被相关部门查处，或中标后不按中标承诺、合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的条件之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁；对守信用的企业或个人可在行业评先评优、资质晋升等方面予以优先或一定形式的嘉奖，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。
五、结语
综上所述，招投标工作是整顿建筑市场秩序的第一步，也是确保当事各方合法权益和社会公共利益的必要手段。我们只有积极重视打击围标、串标的必要性，不断探索防范围标、串标的对策，才能使招投标制度不断完善和招投标市场和谐发展。
关键词：建设工程;围（串）标;对策与建议
Abstract: along with the bidding for construction project of system development and the increasingly fierce market competition, bidding for construction project activities wai (string) standard phenomenon also frequently appear. This paper combines the bidding surrounded (string) standard in the behavior of the characteristics and harmfulness, and analyzes the reasons and puts forward the prevention wai (string) standard phenomenon to appear a series of feasible countermeasures and Suggestions.
Keywords: construction project; Wai (string) standard; Countermeasures and Suggestions
中图分类号： TU723.2 文献标识码：A 文章编号：
招标投标的根本意义是运用市场竞争机制，以公平、公开、公正为原则，由项目业主（招标人）择优选定承包（施工、供货或服务）单位，其核心是承包单位（投标人）之间的价格竞争。通过价格竞争，实现招标人利益的最大化和投标人生产力资源的最佳配置。然而随着招标投标市场的不断繁荣、竞争日益激烈，一些投标人为中标采取非法手段，在投标人之间，甚至投标人和招标人之间结成的一种非法联盟，通过抬高报价，使招标人利益甚至国家利益受损而不易查证。这种行为在招标投标活动中称之为围（串）标。笔者结合多年招投标监督管理工作的经验及目前招投标市场存在的问题对围标、串标现象进行探讨，以期有助于预防该违法行为的出现，维护招投标市场的有序稳定。
一、围标、串标的主要特征及表现
（一）投标人与招标人串通
投标人私下运作，使用各种手段把功夫做足，招标人在项目未进入招标程序前就已选定意向中标单位，然后再进入有形建筑市场走过场，使招投标制度流于形式。如某些招标人以多种理由把法定的公开招标改变为邀请招标，由内定的中标人，挂靠几个施工企业，共同完成招标程序以套取中标；又如某些招标人有意在资格条件或招标文件中设置某些不合理要求，对意向的投标人“量身裁衣”，以排斥其他潜在投标人或投标人，而操纵中标结果；再如某些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，由投标人压低投标报价，中标后在项目实施过程中利用设计变更、现场签证给予投标人额外补偿，造成项目低价中标、高价结算。
（二）投标人之间串通
各投标人在投标之前协定由哪一家中标，其他各家进行陪标，然后又由中标方分给各陪标方一定比例或一定数额的“合理利润”作为报酬。一般来说，这种协议都带有一定程度的长期合约性质，而且一旦形成，这种形式将成为大家都默认的“潜规则”。这种串通分不完全形式和完全形式两种，不完全形式即同一投标人以两个以上不同施工企业的名义投标同一工程项目，但同时也存在两个以上真正竞标者。而完全形式，即对同一标的，表面上是多个不同企业参加投标，实际上只有一个真正的投标人，该工程不管评标结果如何，最后真正中标人是同一个。 如2003年浙江省温州市三个市政工程项目招投标中，来自全国各地的7家建筑工程公司，经事先预谋串通让其中一家公司中标，然后从中标公司分取所谓的“合理利润”。案发后，经公安机关侦察，“三大工程”投资总金额2.96亿元，参加投标的6家建筑公司先后从中标单位分取“好处费”1216万元，涉嫌串通投标罪。这是目前为止，全国司法机关查处市政工程串通投标案件中标金额最大，分取“好处费”最多的一起串标案。
（三）投标人与招标代理机构串通
一种情况是招标代理机构受招标人的授意，作为招标活动的组织者，协助招标人串通投标人投标；另一种情况是一些不法招标代理机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。
二、围标、串标的主要危害
围标串标的危害性极大。首先，通过围标串标者哄抬标价，使项目业主遭受投资损失，特别是国有资金投资的项目，则是国家利益直接受损。其次，围标串标行为违背了我国《招标投标法》公平、公正的原则，扰乱了正常的市场秩序，使建筑业处于一种不健康的竞争环境中，长此下去导致建筑业畸形发展。再次，围标串标者为了结成同盟关系，向招标人行贿，给陪标者、借资质者“好处费”等商业贿赂手段，成为项目承发包行为中的“潜规则”，也成为社会腐败的源头。
三、围标、串标产生的原因
围标串标的产生有多方面的原因，毋庸置疑，建筑市场供大与求和竞争激烈，个别不法投标人受利益驱使是围标串标存在的主观原因。同时也受着以下主要几个方面的影响：
（一）法律法规及相关配套制度不够健全
从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则多、细则少；禁止多、罚则少；规定多、适用少。特别是随着近年来招投标业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。如2000年《中华人民共和国招标投标法》颁发实施以来，结合我市实际情况的第一部招投标地方性法规—《重庆市招标投标条例》于2009年1月1日起施行，2012年2月1日起，国务院常务会议通过的《中华人民共和国招标投标法实施条例》才开始施行。之外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在參与招投标活动的行为极不规范。
（二）行政处罚力度不足，违法成本过低
《招标投标法》第53条规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款百分之五以上百分之十以下的罚款；情节严重的，取消其一年至二年参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。《刑法》第223条：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法权益的，依照前款规定处罚。
仅从这些实体法律规范来分析发现：串通投标是法律风险极低、大有可图利益的事情。以1000万元中标额的项目计算，对单位罚款五万元至十万元，对个人罚款五千至一万元，而该项目能给中标人带来的利润一般在100万元以上。而且对情节更严重的，才取消一、二年的参加投标资格，即使严重到构成犯罪程度，也只是3年以下徒刑或拘役。3年以下徒刑，是可能缓刑的，可不被拘押的，违法违规的成本远远小于其违法所得，对违法行为的处罚如同隔靴搔痒。同时查证很难，如贿赂和通奸一样，从程序规范和实施机制方面看，即使是很轻微的法律责任也很难实现。
（三）市场竞争机制失灵和诚信体系缺失
目前招投标行业优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权，致使围标、串标、挂靠、转包行为屡禁不止，愈演愈烈。加之，招标代理市场也没有形成公平竞争的市场环境，招标人在选择代理机构时不注重比服务、比信誉，而恶意竞争代理收费,不按照国家有关规定收取，出现乱杀价、甚至零代理等扰乱市场价格行为，从而造成代理机构因代理费用过低对代理工作敷衍了事，甚至出现个别代理机构被动与招标人、投标人相互串通，扮演围标、串标的纽带和策划者，谋取中标，以获取投标人经济补偿非法利益的违法现象。与此同时，目前，全国性的招投标信用体系尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于不良行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。在当前社会诚信缺失的市场环境下，部分企业片面注重短期行为而看重长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业就屡屡“闯红灯”。
（四）招标人防范意识淡薄、招标工作组织不严谨
到目前为止，不少项目业主对招标投标制度认知度还是不够，认为招标仅仅是走程序，组织策划（包括控制造价）是招标代理机构的事，违法查处是监督机构的事，自身在招投标过程中缺乏责任感，对容易滋生围标串标环节漠视从容，加以一些招标代理机构从业人员的综合素质和业务能力较差，招标工作草草了事、流于形式，滋长了投标人的投机心理
四、对策与建议
（一）进一步完善法律法规,加大惩罚力度。
研究新形势下出现的各种围标串标现象，总结与分析围标串标发生的规律和特征，按照有关法律法规，借鉴国内外相关做法，进一步明确和规范工程建设领域围标串标行为的具体认定标准及方式，出台打击和确认围标串标行为的具有可操作性的法律法规，增大围标串标违法成本,最大限度地遏制围标行为的发生。
（二）加强招标组织工作，减少围标串标机会。
招标人应强化责任意识，发挥出建筑市场第一责任人的作用。针对可能发生围标串标的行为，招标人（招标代理机构）应当高度重视招标组织工作，树立防围标、反串标意识，精心策划每个招标环节。通过编制招标文件，设置高质量的最高限价，采用资格后审等，层层设防，不给围标串标行为可乘之机。除此以外，笔者还提出以下建议：
1、以有形市场为依托，加大投入，加快网络建设，积极开展网上招标。除项目的公告外，招标文件、补（答）遗、施工图纸等资料均通过互联网上发布，取消招投标活动集中踏勘、答疑，投标及评标工作实施电子化等，其目的是通过“网络屏障”，使投标人之间、招标人与投标人、监督机构与投标人相互不见面，保证投标人身份的保密性，令投标人难以掌握竞争对手的情况，大大减少买标卖标、围标串标的机会。其次还能大大降低招投标成本，有效减轻招投标各方的费用负担，增加经济效益和社会效益。
2、规范投标保证金结转方式。投标担保金采用转账方式缴纳，一律拒收现金。投标人可以在投标截止时间前的任意时间,将投标保证金从投标人基本帐户转入招标人指定帐户，凭有效的银行进帐单作为缴纳依据。从其它帐户转入或个人帐户转入均视为不响应招标文件。同时返还方式也采用由招标人指定帐户转入投标人基本帐户。这将大大增大围标串标成本，增加围标串标运作难度。
3、科学合理设置评标办法。招标文件是招标工作的重心，而评标办法更是招标工作的核心，如何公平择优选择承包商，它起着决定性作用。所以招标人应根据项目情况的不同，设立科学合理的评标办法。笔者认为规格、标准统一的工程货物和技术简单、无特殊专业要求的简易工程施工，可以全面使用最低价中标法；对于技术复杂、施工难度较大的工程施工，可以采用从最低价开始评审的合理低价中标法，技术标可符合性评审；对采用综合评审法的，商务标分值占总分值的比例设定60%及其以上。同时以设立合同履约担保和低价风险担保等制度保证。
（三）创新建设管理机制，构筑良好的市场信用体系。
全面启动企业信用档案管理系统，健全和完善网上公示制度，建立符合國际惯例的市场准入和清出机制。我市可建立统一的招投标从业单位信用数据库，实现企业信用信息的查询、交流及共享。凡是有商业贿赂行为、围标串标等违法违规行为被相关部门查处，或中标后不按中标承诺、合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的条件之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁；对守信用的企业或个人可在行业评先评优、资质晋升等方面予以优先或一定形式的嘉奖，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。
五、结语
综上所述，招投标工作是整顿建筑市场秩序的第一步，也是确保当事各方合法权益和社会公共利益的必要手段。我们只有积极重视打击围标、串标的必要性，不断探索防范围标、串标的对策，才能使招投标制度不断完善和招投标市场和谐发展。