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摘 要：计划经济体制遗留下来的划拨土地无偿使用制度与市场经济的原则不相适应。在市场经济下，除非营利性的公益事业外，一切土地都应该有偿使用。目前，不但大量未发生流转或性质变更的土地在无偿使用，有的发生了变更的土地实际上仍然在无偿或低偿使用，这带来了国土收益大量流失和土地使用效率低下等后果。针对这些存在的问题须有相应的改革措施：首先要杜绝增量并清理存量营利性划拨土地；其次对进行了有偿使用改革但仍处于无偿使用状态的情况要做到遏制土地隐形市场以及所有改制企业一视同仁处置划拨土地资产；最后对未发生变更的营利性划拨土地要逐步做到有偿使用。
关键词：营利性划拨土地；权属流转；企业改制；改革
一、划拨土地情况概述
（一）划拨土地的由来与现状
土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
在计划经济体制下，我国所有用地一律采用划拨土地制度，特点是“三无”，即无偿、无期限、无流动。从1990年我国正式确立土地有偿使用制度开始，按照新的土地法律体系，原则上只有公益性项目可以无偿使用划拨土地，现行划拨土地的适用范围具体如下：1、国家机关用地和军事用地；2、城市基础设施用地和公益事业用地；3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；4、法律、行政法规规定的其他用地。除此之外的所有用地都应当以出让等有偿使用方式取得。
从总量的角度看，截止2001年末，城镇土地总量中，95%是行政划拨的；从新增建设用地的角度看，2001年以前，在新增建设用地中，无偿划拨方式一直处于主导地位。1999年新增建设用地中，划拨土地比重为40.6%，2006年，划拨土地比重仍然高达26.5%。
（二）划拨土地使用权类型的区分及意义
一些学者以土地有偿使用制度的确立作为时间上的区分点对划拨土地进行了分类。笔者认为上述对划拨土地使用权区分的观点都有欠妥之处，应该以土地用途是否为营利性作为区分标准，将划拨土地使用权区分为非营利性的公益事业划拨土地使用权和营利性划拨土地使用权。关键原因在于，公益事业虽然不以利润最大化为目标，但其中有相当一部分是获得一定利润的营业性质的公益事业，兼有公益性和营利性，如供水、供电和公共交通、通信等。此外，在民营资本逐步进入公益事业和城市基础设施建设，投资主体呈现多元化的大背景下，越多的公益事业将逐渐呈现出营利性。
二、划拨土地使用中存在的三大问题
（一）大量营利性企事业单位无偿使用划拨土地
这些营利性划拨土地的形成途径可分为两类，一类是存量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以前计划经济体制遗留下的大量营利性划拨土地。另一类是增量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以后出现的新的营利性划拨土地。后者之所以会出现的原因有：
1.《土地管理法》等现行法律体系规定的划拨土地适用范围过于宽泛，显然突破了“公共利益”的界限，包括了许多营利性行业。例如第三条“国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地”， 在市场经济条件下，这些产业早已成为了营利性产业。第二条“城市基础设施用地和公益事业用地”，前文已经说明了基础设施和公益事业中有一部分兼有营利性质。
2.由于取得划拨土地的成本很低，一些用地单位通过各种渠道，包括灰色交易来竭力争取划拨土地，用于从事营利性活动。例如一些企业以办教育或发展高新技术产业为名取得划拨土地，改变土地用途搞房地产开发。划拨土地使用权是无限期的，加之土地管理部门也没有做好监督检查工作，导致一些划拨土地的使用者在经济利益的驱动下擅自改变土地用途，用于营利性活动的现象非常普遍。比如，大量的划拨土地所建设的“大学城”被挪为经营性开发，还有不少的党政机关和事业单位利用其划拨土地修建宾馆用来出售或出租。
（二）已进行有偿使用改革的营利性划拨土地仍在无偿或低偿使用
根据法律规定，我国对转让、出租、抵押而发生权属流转的营利性划拨土地实行了有偿使用的改革，但现实中出现了进入土地隐形市场自发交易而不补交土地出让金；以及企业就算进行了改制，也只是象征性地收取土地收益这两种情况：
1.发生转让、出租或抵押的营利性划拨土地是通过“补地价”的方式实现有偿使用的，根据现行法规，划拨土地必须先补交出让金转化为出让性质的土地后才能流转。但在现实中一次性缴纳土地出让金的难度大，在许多用地单位缺乏资金又受到经济利益驱动的情况下，纷纷进入土地隐形市场非法交易，私自转让、出租或抵押，即使用地单位拥有相应的资本，也存在投机心理，想法设法不交出让金。
2.对营利性企业已划拨土地进行有偿使用的改革往往是与企业改制结合起来的，改制中对土地资产按照市场价格进行评估并处置，通常有出让、租赁和作价入股三种处置方式。但在现实中，就算企业进行了改制， 相当多的企业也未对土地资产进行处置，继续无偿使用土地。即使是经过土地资产处置的改制企业，对其占用的划拨土地也只是低偿使用。
（三）未发生变更的营利性划拨土地继续无偿使用
原则上凡是营利性的划拨土地都应该实现有偿使用，但根据目前的法律规定和现实中的情况，如果未因转让、出租、抵押等原因发生权属流转或企业改制、使用性质变更的那部分营利性划拨土地，则允许继续保留划拨土地使用权，继续无偿使用。显然，这种现状是不合理且亟待改变的。
以国企为例，据统计1999年我国国企土地面积约占城市土地的1/3，但改制的国企只占了14.5%，即还有85.5%的国企仍在无偿使用划拨土地。此外还有大量的国有农场、林场等无偿使用土地。经济学家盛洪计算过流失的国有土地租金约为14678亿元，因此每年流失的国有土地租金至少在万亿元以上。无偿使用造成这部分土地利用效率低下，造成了土地资源的浪费。
三、解决划拨土地使用问题的改革措施
（一）杜绝增量并清理存量营利性划拨土地
杜绝增量营利性划拨土地必须改革划拨土地的适用范围，这是从源头上杜绝增量营利性划拨土地之举。应对现行法律规定的适用范围做以下改变：删除第三条，即国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；将第二条改为非营利性的城市基础设施用地和公益事业用地。除了从立法角度对划拨用地标准进行改革，还应该做到以下几点：
1.防止在实际操作中某些经营性用地单位通过不正当途径获得划拨用地，在土地使用权划拨的实施过程中必须做到公正透明。
2.建立土地的“年检”制度，定期清查已划拨土地，掌握每幅土地的现状与土地使用證上记载内容是否相符，如发现划拨土地改变用途用于营利性的活动，应收回其划拨土地使用权，改为出让性质的土地。
3.建立更科学严格的划拨土地审批机制。由于现实情况是复杂多样，而公益性和营利性用地的区分本身也没有绝对的准则，因此仅仅依靠法律的规定不能够完全解决划拨土地的实际问题，应成立专门的划拨土地审批部门，由政府和社会学者组成，对申请划拨用地的项目进行论证，但论证过程不能由政府内部操作，必须做到公开透明，加入社会各层力量，接受公众监督。审批要做到严格把关，对于确属必须的项目才给予划拨土地使用权。
清理存量营利性的划拨土地，主要有出让、租赁和作价入股三种方式：出让是国家将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家一次性支付土地出让金；租赁是国家将土地使用权在一定年期内租赁给使用者，土地使用者逐年支付租金，租金数年调整一次；作价入股是国家将土地使用权在一定年期内作价投入企业形成国家股，国家按土地资产所占股份参与企业分红。
（二）遏制土地隐形市场并对改制企业一视同仁处置划拨土地资产
遏制土地隱形市场，一方面降低出让金一次性补交的难度，采取国家与土地使用者之间同时签订出让、抵押合同，以经营收益或土地二级市场收益抵交出让金。具体做法是，土地使用者与国家签订土地使用权出让合同，先缴纳部分出让金，同时将所获得的出让土地使用权向国家抵押，签订土地使用权抵押合同，合同中对出让金余额部分支付方式作明确规定。这样既将划拨土地使用权转化为出让土地使用权，又通过抵押方式，保证了出让金的缴纳。另一方面，要做到加大检查和执法力度，各级土地管理部门成立专门的清查机构，对那些受利益驱动，仍然以身试法进行非法隐形交易的单位要进行严厉的查处，使处罚成为可信的威胁。此外，我国土地隐形市场根源于国有土地使用制度的双轨制，要彻底制止土地隐形市场，就必须逐步缩小划拨土地的范围，并严格限制用途。
针对改制企业仍低偿或无偿使用划拨土地的情况，要做到所有改制企业都必须依法处置划拨土地资产。首先，对部分改制企业仍然保留划拨土地使用权的问题，除了继续作为非营利性的城市基础设施和公益事业用地的部分外，都应转为有偿使用。其次，必须严格按照市场价格处置。采用出让方式和租赁方式的，要加强监管，保证土地出让金和租金的全额上交；采用作价入股方式的，要规范评估土地资产，须聘请具备资格的资产评估事务所进行评估，特别注意防止“少评”和“私评”。
（三）全面清查未发生变更的营利性划拨土地并做到有偿使用
对于关系国计民生、国民经济命脉，须由国家控股的关键领域采用作价入股的方式。一般的营利性划拨土地采用租赁制，即征收年地租。租赁方式租金水平的确定应与出让方式在总收益上保持一致，防止因租金过高或过低而造成两种处置方式的矛盾。年地租应该体现出绝对地租和级差地租两个部分，不同的企业交的绝对地租是一样的，差异应该体现在级差地租上，第一，对占据城市繁华中心地带的营利性划拨用地征收较高的地租，对于城郊用地征收的地租可以较低。第二，对石油、天然气、煤炭、矿山、电力企业征收垄断地租，因为它们凭借有利的自然条件和垄断地位获得了超额利润。而且，随着能源价格的上涨，对其征收的垄断地租也应该增加。第三，对垄断性的交通、通信企业征收垄断地租，虽然它们凭借的不是自然条件，但在当今的信息社会，交通、通信的垄断优势足以与自然地理条件的垄断优势相比较，所以笔者认为垄断地租应该补充进这方面的内容。第四，对国家自然景观资源征收垄断地租。
参考文献
[1]刘露军.土地招拍挂与竞买——土地竞买理论与案例详解[M].清华大学出版社，2008
[2]杨继瑞，杨博维.我国行政划拨土地使用权制度改革的思考[J].四川省情，2010，（4）
[3]苍黎．来自土地隐形市场的报告[J].工商行政管理，1995，（10）
作者简介：
1. 陈文丽（1986—），女，陕西人，湘潭大学2009级政治经济学专业硕士研究生。
2. 游沙（1987—），男，湖南人，暨南大学2009级产业经济研究院硕士研究生。
关键词：营利性划拨土地；权属流转；企业改制；改革
一、划拨土地情况概述
（一）划拨土地的由来与现状
土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
在计划经济体制下，我国所有用地一律采用划拨土地制度，特点是“三无”，即无偿、无期限、无流动。从1990年我国正式确立土地有偿使用制度开始，按照新的土地法律体系，原则上只有公益性项目可以无偿使用划拨土地，现行划拨土地的适用范围具体如下：1、国家机关用地和军事用地；2、城市基础设施用地和公益事业用地；3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；4、法律、行政法规规定的其他用地。除此之外的所有用地都应当以出让等有偿使用方式取得。
从总量的角度看，截止2001年末，城镇土地总量中，95%是行政划拨的；从新增建设用地的角度看，2001年以前，在新增建设用地中，无偿划拨方式一直处于主导地位。1999年新增建设用地中，划拨土地比重为40.6%，2006年，划拨土地比重仍然高达26.5%。
（二）划拨土地使用权类型的区分及意义
一些学者以土地有偿使用制度的确立作为时间上的区分点对划拨土地进行了分类。笔者认为上述对划拨土地使用权区分的观点都有欠妥之处，应该以土地用途是否为营利性作为区分标准，将划拨土地使用权区分为非营利性的公益事业划拨土地使用权和营利性划拨土地使用权。关键原因在于，公益事业虽然不以利润最大化为目标，但其中有相当一部分是获得一定利润的营业性质的公益事业，兼有公益性和营利性，如供水、供电和公共交通、通信等。此外，在民营资本逐步进入公益事业和城市基础设施建设，投资主体呈现多元化的大背景下，越多的公益事业将逐渐呈现出营利性。
二、划拨土地使用中存在的三大问题
（一）大量营利性企事业单位无偿使用划拨土地
这些营利性划拨土地的形成途径可分为两类，一类是存量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以前计划经济体制遗留下的大量营利性划拨土地。另一类是增量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以后出现的新的营利性划拨土地。后者之所以会出现的原因有：
1.《土地管理法》等现行法律体系规定的划拨土地适用范围过于宽泛，显然突破了“公共利益”的界限，包括了许多营利性行业。例如第三条“国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地”， 在市场经济条件下，这些产业早已成为了营利性产业。第二条“城市基础设施用地和公益事业用地”，前文已经说明了基础设施和公益事业中有一部分兼有营利性质。
2.由于取得划拨土地的成本很低，一些用地单位通过各种渠道，包括灰色交易来竭力争取划拨土地，用于从事营利性活动。例如一些企业以办教育或发展高新技术产业为名取得划拨土地，改变土地用途搞房地产开发。划拨土地使用权是无限期的，加之土地管理部门也没有做好监督检查工作，导致一些划拨土地的使用者在经济利益的驱动下擅自改变土地用途，用于营利性活动的现象非常普遍。比如，大量的划拨土地所建设的“大学城”被挪为经营性开发，还有不少的党政机关和事业单位利用其划拨土地修建宾馆用来出售或出租。
（二）已进行有偿使用改革的营利性划拨土地仍在无偿或低偿使用
根据法律规定，我国对转让、出租、抵押而发生权属流转的营利性划拨土地实行了有偿使用的改革，但现实中出现了进入土地隐形市场自发交易而不补交土地出让金；以及企业就算进行了改制，也只是象征性地收取土地收益这两种情况：
1.发生转让、出租或抵押的营利性划拨土地是通过“补地价”的方式实现有偿使用的，根据现行法规，划拨土地必须先补交出让金转化为出让性质的土地后才能流转。但在现实中一次性缴纳土地出让金的难度大，在许多用地单位缺乏资金又受到经济利益驱动的情况下，纷纷进入土地隐形市场非法交易，私自转让、出租或抵押，即使用地单位拥有相应的资本，也存在投机心理，想法设法不交出让金。
2.对营利性企业已划拨土地进行有偿使用的改革往往是与企业改制结合起来的，改制中对土地资产按照市场价格进行评估并处置，通常有出让、租赁和作价入股三种处置方式。但在现实中，就算企业进行了改制， 相当多的企业也未对土地资产进行处置，继续无偿使用土地。即使是经过土地资产处置的改制企业，对其占用的划拨土地也只是低偿使用。
（三）未发生变更的营利性划拨土地继续无偿使用
原则上凡是营利性的划拨土地都应该实现有偿使用，但根据目前的法律规定和现实中的情况，如果未因转让、出租、抵押等原因发生权属流转或企业改制、使用性质变更的那部分营利性划拨土地，则允许继续保留划拨土地使用权，继续无偿使用。显然，这种现状是不合理且亟待改变的。
以国企为例，据统计1999年我国国企土地面积约占城市土地的1/3，但改制的国企只占了14.5%，即还有85.5%的国企仍在无偿使用划拨土地。此外还有大量的国有农场、林场等无偿使用土地。经济学家盛洪计算过流失的国有土地租金约为14678亿元，因此每年流失的国有土地租金至少在万亿元以上。无偿使用造成这部分土地利用效率低下，造成了土地资源的浪费。
三、解决划拨土地使用问题的改革措施
（一）杜绝增量并清理存量营利性划拨土地
杜绝增量营利性划拨土地必须改革划拨土地的适用范围，这是从源头上杜绝增量营利性划拨土地之举。应对现行法律规定的适用范围做以下改变：删除第三条，即国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；将第二条改为非营利性的城市基础设施用地和公益事业用地。除了从立法角度对划拨用地标准进行改革，还应该做到以下几点：
1.防止在实际操作中某些经营性用地单位通过不正当途径获得划拨用地，在土地使用权划拨的实施过程中必须做到公正透明。
2.建立土地的“年检”制度，定期清查已划拨土地，掌握每幅土地的现状与土地使用證上记载内容是否相符，如发现划拨土地改变用途用于营利性的活动，应收回其划拨土地使用权，改为出让性质的土地。
3.建立更科学严格的划拨土地审批机制。由于现实情况是复杂多样，而公益性和营利性用地的区分本身也没有绝对的准则，因此仅仅依靠法律的规定不能够完全解决划拨土地的实际问题，应成立专门的划拨土地审批部门，由政府和社会学者组成，对申请划拨用地的项目进行论证，但论证过程不能由政府内部操作，必须做到公开透明，加入社会各层力量，接受公众监督。审批要做到严格把关，对于确属必须的项目才给予划拨土地使用权。
清理存量营利性的划拨土地，主要有出让、租赁和作价入股三种方式：出让是国家将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家一次性支付土地出让金；租赁是国家将土地使用权在一定年期内租赁给使用者，土地使用者逐年支付租金，租金数年调整一次；作价入股是国家将土地使用权在一定年期内作价投入企业形成国家股，国家按土地资产所占股份参与企业分红。
（二）遏制土地隐形市场并对改制企业一视同仁处置划拨土地资产
遏制土地隱形市场，一方面降低出让金一次性补交的难度，采取国家与土地使用者之间同时签订出让、抵押合同，以经营收益或土地二级市场收益抵交出让金。具体做法是，土地使用者与国家签订土地使用权出让合同，先缴纳部分出让金，同时将所获得的出让土地使用权向国家抵押，签订土地使用权抵押合同，合同中对出让金余额部分支付方式作明确规定。这样既将划拨土地使用权转化为出让土地使用权，又通过抵押方式，保证了出让金的缴纳。另一方面，要做到加大检查和执法力度，各级土地管理部门成立专门的清查机构，对那些受利益驱动，仍然以身试法进行非法隐形交易的单位要进行严厉的查处，使处罚成为可信的威胁。此外，我国土地隐形市场根源于国有土地使用制度的双轨制，要彻底制止土地隐形市场，就必须逐步缩小划拨土地的范围，并严格限制用途。
针对改制企业仍低偿或无偿使用划拨土地的情况，要做到所有改制企业都必须依法处置划拨土地资产。首先，对部分改制企业仍然保留划拨土地使用权的问题，除了继续作为非营利性的城市基础设施和公益事业用地的部分外，都应转为有偿使用。其次，必须严格按照市场价格处置。采用出让方式和租赁方式的，要加强监管，保证土地出让金和租金的全额上交；采用作价入股方式的，要规范评估土地资产，须聘请具备资格的资产评估事务所进行评估，特别注意防止“少评”和“私评”。
（三）全面清查未发生变更的营利性划拨土地并做到有偿使用
对于关系国计民生、国民经济命脉，须由国家控股的关键领域采用作价入股的方式。一般的营利性划拨土地采用租赁制，即征收年地租。租赁方式租金水平的确定应与出让方式在总收益上保持一致，防止因租金过高或过低而造成两种处置方式的矛盾。年地租应该体现出绝对地租和级差地租两个部分，不同的企业交的绝对地租是一样的，差异应该体现在级差地租上，第一，对占据城市繁华中心地带的营利性划拨用地征收较高的地租，对于城郊用地征收的地租可以较低。第二，对石油、天然气、煤炭、矿山、电力企业征收垄断地租，因为它们凭借有利的自然条件和垄断地位获得了超额利润。而且，随着能源价格的上涨，对其征收的垄断地租也应该增加。第三，对垄断性的交通、通信企业征收垄断地租，虽然它们凭借的不是自然条件，但在当今的信息社会，交通、通信的垄断优势足以与自然地理条件的垄断优势相比较，所以笔者认为垄断地租应该补充进这方面的内容。第四，对国家自然景观资源征收垄断地租。
参考文献
[1]刘露军.土地招拍挂与竞买——土地竞买理论与案例详解[M].清华大学出版社，2008
[2]杨继瑞，杨博维.我国行政划拨土地使用权制度改革的思考[J].四川省情，2010，（4）
[3]苍黎．来自土地隐形市场的报告[J].工商行政管理，1995，（10）
作者简介：
1. 陈文丽（1986—），女，陕西人，湘潭大学2009级政治经济学专业硕士研究生。
2. 游沙（1987—），男，湖南人，暨南大学2009级产业经济研究院硕士研究生。