论文部分内容阅读
2015年，市人大常委会审议16件法规草案，表决通过了其中13件。这一年，立法内容纷呈——这些法规为促进经济转型发展、保障群众合法权益、强化权力规范运行、促进城市文明进步提供了法制保障。
这一年，立法创意频出——3部法规“预转正”；法规草案解读纳入常委会会议议程；立法专家库、基层立法联系点纷纷筹建……
透过这些创新举措，可以窥见立法者的理念：着力提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用。
以立法引领推动经济社会发展
发挥立法对经济社会发展的引领推动作用，这一特点在2015年人大立法中得以体现。
为自贸试验区建设提供持续有效法制保障，市人大常委会就自贸试验区法律调整实施期满后应对问题开展调研，全面评估现行法律实施情况，深入了解自贸区扩区后的法制需求，提出加快修改“外资三法”（外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法）、“打包修改”11项行政审批规定、适当延长三年调整期限等不同建议方案，得到国家层面高度重视并启动相关工作，推动本市相关部门提升监管水平、完善制度规范，加快建设开放程度最高的自由贸易园区。
2015年的市委一号课题是“建设具有全球影响力的科技创新中心”。为对接一号课题，给科创中心建设提供法治保障，常委会对本市技术市场、科学仪器设施共享等7件法规开展评估，向25家相关部门征集立法需求，提出分阶段制定或修订科技成果转移转化、张江国家创新示范区、科学技术进步、专利保护等法规的工作安排，为上海在2030年跻身全球重要创新城市在法制保障上绘上了浓墨重彩的一页。
除了发挥立法对经济社会发展的引领作用，本市还围绕促进城市文明进步加强立法。比如，为在飞速发展的时代变迁中留住口传心授的文化技艺，常委会制定《上海市非物质文化遗产保护条例》，规范非物质文化遗产的认定和保存、强化传播和传承、支持研究和展示，明确设立专项保护资金加强人才培养，为保护城市文脉、弘扬民族文化提供了法制保障。
立法也为群众的合法权益鼓与呼。2016年的市人代会上将有一项重大议程，即审议和表决《上海市老年人权益保障条例（草案）》。而之前该草案已四次提交常委会会议审议，从最初代表下社区拿着这份草案面对面征求市民建议，到最后的见诸表决，这部和老年人权益息息相关的法规牵动了多少人的心。
为强化权力规范运行加强立法
2015年6月16日召开的市十四届人大常委会第21次会议上，《〈上海市建设工程材料管理条例〉等20件地方性法规修正案（草案）》提交审议，拟“一揽子”打包修改。最终，关于修改《上海市环境保护条例》等8件地方性法规的决定表决通过。
一个多月后的“小人代会”，即市十四届人大常委会第22次会议，表决通过了其余12件，也就是关于修改《上海市建设工程材料管理条例》等12件地方性法规的决定，这意味着，另一只靴子落地。
这批法规所涉及的行政审批改革背景，颇值得一书。近年来，上海先后组织了八批行政审批清理，累计取消和调整审批2994项，但相关调整事项涉及的地方性法规清理工作未及时跟进，部分已取消、调整的行政审批事项仍然固化在相关规定中。故清理法规中不合理的行政审批事项成为修法的主旨。而打包立法正是为简政放权“开路”。“通过立法修改，一揽子减少相关领域审批事项、下放审批权力、精简审批环节，同时规定政府应提升事中事后监管水平、避免当为不为。”立法者如是说。
为强化权力规范运行，这一年立法者屡屡出招。为落实中央反腐败精神，回应代表议案的要求，市人大制定了《上海市预防职务犯罪工作若干规定》，明晰反腐倡廉的领导协调体制，聚焦收费和罚没款管理、政府采购、国有资产管理、规划和土地等九方面腐败易发领域，强化对贪污贿赂犯罪和渎职犯罪的预防，明确各级人大应加强对检察院职务犯罪预防工作的监督，筑牢权力规范运行的法制底线。
根据本市区县城管执法体制改革的要求，还修改了《上海市城市管理行政执法条例》，赋予乡镇政府城市管理执法主体资格，推动城市管理重心下移，满足了基层加强管理力量的迫切要求。
实施立法滚动推进机制 三部法规“预转正”
立法进度要服从立法质量，这是立法者的共识。为抓住有利时机，为改革发展大局服务科学配置立法资源，市人大建立立法滚动推进机制，根据现实的需要程度和草案的成熟情况，及时将一些法规“预转正”。2015年有三部法规从预备项目转为正式项目。
烟花爆竹安全管理条例是三部“预转正”法规中的一部。2015年市人代会上有58位市人大代表提出有关修改《上海市烟花爆竹安全管理条例》的议案。据市统计局社情民意调查中心进行的专项调查显示，有89%的市民支持立法，立法已具备较强的民意基础。而之前的条例施行已18年，显得滞后了。
“立法符合公众环保期待。”市人大常委会法工委主任丁伟说，对烟花爆竹从严从紧管理，符合大多数人大代表和市民意愿，符合大城市安全的要求，符合大城市管理趋势。市人大相关委员会对此进行了大量调研，作了可行性的研究论证，通过前期介入法规起草，为“预转正”做了比较充分的准备工作。2015年9月，《上海市烟花爆竹安全管理条例》由预备项目转为正式项目，提交常委会会议审议，这也是本届市人大常委会实行滚动推进年度立法项目机制的首次实践。
近年来，丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路以及长江经济带等国家重大战略的实施，给上海国际航运中心建设带来了新的机遇。面对着目标任务和新的战略机遇，通过地方立法将一些行之有效的政策、机制和创新举措上升为法律制度，有利于引领和推动上海国际航运中心建设。
经可行性研究论证和大量前期调研，《上海市推进国际航运中心建设条例》由2015年立法计划预备项目转为正式项目。日前，《条例（草案）》已提交一审。
《上海市台湾同胞投资权益保护规定》是另一部“预转正”的法规。该法规明确对台湾同胞投资企业的扶持政策，支持台湾青年在本市创业就业，规定台胞与本市居民享有就医、就学、社保同等待遇，成为运用法治方式巩固两岸关系的成功实践，得到在沪台胞和台湾岛内的良好评价。
筹建立法专家库 彰显立法创新
盘点这一年的立法事项，改革创新的举措不少。
11月9日下午，市人大常委会主任会议传出消息，市人大常委会正在筹建“立法专家库”。常委会委员们说：“这是开门立法的一次新探索，将大大有助于做好立法的论证把关工作。”
立法决策，不止要听专家意见，也要听民间声音，除了“立法专家库”外，市人大还将设立“基层立法联系点”，这也是将民意纳入立法决策的创新之举。这意味着，市人大将广泛听取社会团体、专家学者、政协委员以及社会公众的意见和建议，科学立法、民主立法在地方立法中得以充分实现。
最近几次的常委会会议还多了项议程，即审议法规草案前增加“解读”环节，常委会组成人员可以就法规草案内容向在场的职能部门人员提出问题，对方当即作出解答，且问答实录公开。“将法规草案解读纳入常委会会议议程，可以保障全体常委会组成人员知情，以提高法规审议质量。”
为从源头保障法规内容的公平公正，完善法规起草工作机制，市人大相关委员会牵头起草《上海市预防职务犯罪若干规定》、《上海市禁毒条例》等涉及多个部门的法规，委托高校平行起草《上海市推进国际航运中心建设条例》，对政府起草法规深度提前介入，保障了法规起草方向。
值得一提的是，市人大常委会还修改了《上海市制定地方性法规条例》、《进一步加强民主立法工作的规定》和《加强立法工作组织协调的规定》，将立法法以及党的十八大和十八届三中、四中全会关于加强立法工作的新要求纳入其中。在立法者看来，此举是以法规制度的形式保障立法改革。
这一年，立法创意频出——3部法规“预转正”；法规草案解读纳入常委会会议议程；立法专家库、基层立法联系点纷纷筹建……
透过这些创新举措，可以窥见立法者的理念：着力提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用。
以立法引领推动经济社会发展
发挥立法对经济社会发展的引领推动作用，这一特点在2015年人大立法中得以体现。
为自贸试验区建设提供持续有效法制保障，市人大常委会就自贸试验区法律调整实施期满后应对问题开展调研，全面评估现行法律实施情况，深入了解自贸区扩区后的法制需求，提出加快修改“外资三法”（外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法）、“打包修改”11项行政审批规定、适当延长三年调整期限等不同建议方案，得到国家层面高度重视并启动相关工作，推动本市相关部门提升监管水平、完善制度规范，加快建设开放程度最高的自由贸易园区。
2015年的市委一号课题是“建设具有全球影响力的科技创新中心”。为对接一号课题，给科创中心建设提供法治保障，常委会对本市技术市场、科学仪器设施共享等7件法规开展评估，向25家相关部门征集立法需求，提出分阶段制定或修订科技成果转移转化、张江国家创新示范区、科学技术进步、专利保护等法规的工作安排，为上海在2030年跻身全球重要创新城市在法制保障上绘上了浓墨重彩的一页。
除了发挥立法对经济社会发展的引领作用，本市还围绕促进城市文明进步加强立法。比如，为在飞速发展的时代变迁中留住口传心授的文化技艺，常委会制定《上海市非物质文化遗产保护条例》，规范非物质文化遗产的认定和保存、强化传播和传承、支持研究和展示，明确设立专项保护资金加强人才培养，为保护城市文脉、弘扬民族文化提供了法制保障。
立法也为群众的合法权益鼓与呼。2016年的市人代会上将有一项重大议程，即审议和表决《上海市老年人权益保障条例（草案）》。而之前该草案已四次提交常委会会议审议，从最初代表下社区拿着这份草案面对面征求市民建议，到最后的见诸表决，这部和老年人权益息息相关的法规牵动了多少人的心。
为强化权力规范运行加强立法
2015年6月16日召开的市十四届人大常委会第21次会议上，《〈上海市建设工程材料管理条例〉等20件地方性法规修正案（草案）》提交审议，拟“一揽子”打包修改。最终，关于修改《上海市环境保护条例》等8件地方性法规的决定表决通过。
一个多月后的“小人代会”，即市十四届人大常委会第22次会议，表决通过了其余12件，也就是关于修改《上海市建设工程材料管理条例》等12件地方性法规的决定，这意味着，另一只靴子落地。
这批法规所涉及的行政审批改革背景，颇值得一书。近年来，上海先后组织了八批行政审批清理，累计取消和调整审批2994项，但相关调整事项涉及的地方性法规清理工作未及时跟进，部分已取消、调整的行政审批事项仍然固化在相关规定中。故清理法规中不合理的行政审批事项成为修法的主旨。而打包立法正是为简政放权“开路”。“通过立法修改，一揽子减少相关领域审批事项、下放审批权力、精简审批环节，同时规定政府应提升事中事后监管水平、避免当为不为。”立法者如是说。
为强化权力规范运行，这一年立法者屡屡出招。为落实中央反腐败精神，回应代表议案的要求，市人大制定了《上海市预防职务犯罪工作若干规定》，明晰反腐倡廉的领导协调体制，聚焦收费和罚没款管理、政府采购、国有资产管理、规划和土地等九方面腐败易发领域，强化对贪污贿赂犯罪和渎职犯罪的预防，明确各级人大应加强对检察院职务犯罪预防工作的监督，筑牢权力规范运行的法制底线。
根据本市区县城管执法体制改革的要求，还修改了《上海市城市管理行政执法条例》，赋予乡镇政府城市管理执法主体资格，推动城市管理重心下移，满足了基层加强管理力量的迫切要求。
实施立法滚动推进机制 三部法规“预转正”
立法进度要服从立法质量，这是立法者的共识。为抓住有利时机，为改革发展大局服务科学配置立法资源，市人大建立立法滚动推进机制，根据现实的需要程度和草案的成熟情况，及时将一些法规“预转正”。2015年有三部法规从预备项目转为正式项目。
烟花爆竹安全管理条例是三部“预转正”法规中的一部。2015年市人代会上有58位市人大代表提出有关修改《上海市烟花爆竹安全管理条例》的议案。据市统计局社情民意调查中心进行的专项调查显示，有89%的市民支持立法，立法已具备较强的民意基础。而之前的条例施行已18年，显得滞后了。
“立法符合公众环保期待。”市人大常委会法工委主任丁伟说，对烟花爆竹从严从紧管理，符合大多数人大代表和市民意愿，符合大城市安全的要求，符合大城市管理趋势。市人大相关委员会对此进行了大量调研，作了可行性的研究论证，通过前期介入法规起草，为“预转正”做了比较充分的准备工作。2015年9月，《上海市烟花爆竹安全管理条例》由预备项目转为正式项目，提交常委会会议审议，这也是本届市人大常委会实行滚动推进年度立法项目机制的首次实践。
近年来，丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路以及长江经济带等国家重大战略的实施，给上海国际航运中心建设带来了新的机遇。面对着目标任务和新的战略机遇，通过地方立法将一些行之有效的政策、机制和创新举措上升为法律制度，有利于引领和推动上海国际航运中心建设。
经可行性研究论证和大量前期调研，《上海市推进国际航运中心建设条例》由2015年立法计划预备项目转为正式项目。日前，《条例（草案）》已提交一审。
《上海市台湾同胞投资权益保护规定》是另一部“预转正”的法规。该法规明确对台湾同胞投资企业的扶持政策，支持台湾青年在本市创业就业，规定台胞与本市居民享有就医、就学、社保同等待遇，成为运用法治方式巩固两岸关系的成功实践，得到在沪台胞和台湾岛内的良好评价。
筹建立法专家库 彰显立法创新
盘点这一年的立法事项，改革创新的举措不少。
11月9日下午，市人大常委会主任会议传出消息，市人大常委会正在筹建“立法专家库”。常委会委员们说：“这是开门立法的一次新探索，将大大有助于做好立法的论证把关工作。”
立法决策，不止要听专家意见，也要听民间声音，除了“立法专家库”外，市人大还将设立“基层立法联系点”，这也是将民意纳入立法决策的创新之举。这意味着，市人大将广泛听取社会团体、专家学者、政协委员以及社会公众的意见和建议，科学立法、民主立法在地方立法中得以充分实现。
最近几次的常委会会议还多了项议程，即审议法规草案前增加“解读”环节，常委会组成人员可以就法规草案内容向在场的职能部门人员提出问题，对方当即作出解答，且问答实录公开。“将法规草案解读纳入常委会会议议程，可以保障全体常委会组成人员知情，以提高法规审议质量。”
为从源头保障法规内容的公平公正，完善法规起草工作机制，市人大相关委员会牵头起草《上海市预防职务犯罪若干规定》、《上海市禁毒条例》等涉及多个部门的法规，委托高校平行起草《上海市推进国际航运中心建设条例》，对政府起草法规深度提前介入，保障了法规起草方向。
值得一提的是，市人大常委会还修改了《上海市制定地方性法规条例》、《进一步加强民主立法工作的规定》和《加强立法工作组织协调的规定》，将立法法以及党的十八大和十八届三中、四中全会关于加强立法工作的新要求纳入其中。在立法者看来，此举是以法规制度的形式保障立法改革。