论文部分内容阅读
摘要： 我国工程质量监督管理机构的定位，不仅需要科学合理地确定自身的性质、职能和在整个工程质量监督管理体系中的地位，而且需要建设起与我国社会主义市场经济新体制相适应的工程质量监督管理体系．在这方面，西方发达国家的经验值得借鉴。
关键词：质量监督管理问题借鉴
1我国建设工程质量监督管理体系存在的问题
《建设上程质量管理条例》实施以来，我国的建设工程质量政府监督管理水平有了很大的改变和提高，政府转变职能，监督内容变了，监督方式和手法新了，政府对建设工程质量政府监督管理走上了更加规范、科学、法制的发展之路．随着我国经济体制的逐渐成熟，原有的建设工程质量监督管理运行方式出现了诸多矛盾和问题，主要归纳为以下几点：
1．1建设工程质量监督管理体系存在多头管理、条块分割局面
多头管理是指国务院建设行政主管部门、铁路、交通、水利等按专业将建设工程分开进行分头管理，国务院发展与改革委员会又负责对国家出资的重大建设项目监督检查，国务院经济贸易主管部门按照职责负责国家重大技术改造项目的监督检查。条块分割是指全国范围内按专业纵向分条，按地域横向分块实施分别监督管理。这必然形成纵横交错的复杂体系，容易政出多门，界限不清，职责范围不明，效率低下、资源浪费。就一个地区而言也存在多头管理的现象。例如：一个建设总规模不大的地区，不仅成立公路质量监督站、工程质监站、
港口质监站等，而且在工程质监站中又设市政、道桥科室．这样不仅不能合理利用资源，还不利于建设工程质量工作的统一和协调管理，不利于本地区建设工程政府质监管理水平的提高．实际上，以上几个单位和部门完全可以合并成为一个综合性的质监机构，分别接受不同的行政主管部门的委托，开展工程质量的监督工作。
1．2建设工程质量监督机构定位不明确
1.2.1质量监督费用政策的不完全
建设工程质量监督机构的体制形态为自收自支的事业性单位，建设工程质量监督机构是政府委托的第三方，代表政府实施建设工程强制性监督。建设工程质量监督机构所处于的体制形态及其性质，将决定质量监督机构的监督力度、广度、深度以及监督方式．目前，我国绝大多数质量监督机构依靠“自收自支’’方式解决经费问题，质量监督费用是政策性的强制收费，是质量监督机构唯一的资金来源。因此，质量监督机构会因业务范围的划分、收费标准的执行、预收费用的最后结果等与建设单位发生一些收费上的关联，这一方面容易使人把质量技术执法误解为社会中介服务，另一方面也会使质量监督工作在一定程度上受到建设单位的影响．另外，全国各省市发展不均衡，同一省市各地区发展也不均衡，建设规模参差不齐，因此，监督费收取费率又差别很大，高的地方取工程造价的3％左右，而低的地区为0．7％，相差四倍之多。这样一来，势必会对监督的权威性、公正性造成影响。加之地方政府在某些建设项目上要求减半或免收，机构办公经费就更加捉襟见肘，如果仅仅依靠监督收费将无法维持机构的正常运转。
1.1.2工程质量监督机构权责不对等
因定位不明确，造成执法力度不足。质监机构在行政上均隶属于各级建设行政主管部门管理，接受政府部门的委托，承担行政职能，但没有行政处罚权。在权力上，质量监督机构只是接受政府行政委托，在委托范围内对有关上程实物的质量及其各方责任主体行为实施监督，作为事业单位，受权限的限制，并不能完全行使政府对工程质量管理的所有职能，导致权限过小，责任过大，权责不一致问题突出，影响监督机构形象和质量监督工作的权威性、公正性。
1．3建设工程质量监督管理机构与政府主管部门期望目标不一致
政府委托监督的目的是保障工程质量，实现国家和公众的利益，而监督机构作为事业单位，在一定程度上追求自身利益的最大化，政府主管部门与监督机构之间存在着期望目标的差异性和不一致性。到目前为止实行的固定费率监督费用，不利于激励监督机构努力工作，监督机构为了提高自身的效益，有可能选择降低监督成本、监督不力的行为，从而以损害国家和公众质量利益为代价而获得监督机构自身利益最大化。
1．3.1社会过于依赖工程质量监督核验，客观上把政府视作工程质量的责任者
目前，政府质量监督部门直接对施工中的主要分部工程和单位工程，进行工程质量监督，并最终核定工程的质量等级，颁发等级证明文本，该文本己成为社会工程建筑使用管理的有法律效力的依据文本。如住宅工程需要见到质监站基础阶段核验合格等级文本才能投付市场预销售。建筑工程办理工程验收，进户手续，直至公安局给予房屋路名牌号以及所有建筑工程的固定资产验收和登记，都要依赖于质监机构的核验结果。这使得建设工程质量监督机构充当直接评定工程质量等级的市场角色．建筑工程作为一种特殊产品，和其他产品一样，其好坏是生产出来的，不是而评定出来的，质量监督机构对工程质量进行把关，直接评定工程质量等级，以至于对于工程全过程的工序验收如梁板的钢筋隐蔽验收检查等，全靠质量监督员来承担，质量监督机构和质量监督员在一定程度上成了开发商的质检部门和质检员，工程质量“谁核定，谁负责”，质量监督机构成了工程质量的“保险公司”，直接承担了建设工程质量的责任，因此一些工程交付使用后一旦出现质量问题，矛头便直指“政府机构”，而直接参加工程的建设各方反而“袖手旁观”，这就违反了市场经济中产品的制造者对产品直接负责的规则。
1.3.2建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性
虽然经过20几年的发展，建设工程质量监督机构的人员、设备、监督理论和经验发生了一系列的变化，但是质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作，目前一些监督机构监督人员素质不高、设备相对滞后等问题仍很普遍。首先表现在人员素质上，长期以来，由于编制和管理方式等原因，各级上程质量监督管理部门中高质量、高水平的专业技术人员匿乏，素质参差不齐，离“既要对法律法规非常熟悉，又要对强制技术标准非常熟悉”的要求很远，县级监督机构这方面问题尤为突出。
2国外建设工程质量监督管理体系中政府监督管理机构的定位
2.1监督管理机构的管理
综观目前世界发达国家和地区的建设工程质量管理，与其建设体制相适应，大多数政府的建设主管部门把制定住宅、城市、交通、环境建设和建筑业质量管理的法规和监督执行作为主要任务，并把大型项目和政府投资项目作为质量管理重点对象。他们都非常重视发挥社会上各種专业人士、组织(学会)和行业协会在建设市场中的专业管理作用，政府主管部门通过审核和认可，授权或者委托这些组织和机构，将相应的政府职能向民间和半官方机构转移，实行对专业人士教育培
训，考核注册制度，充分发挥建筑师、结构师、建造师等各类专业人士的作用，对建设工程项耳的组织实施阶段的质量进行直接的监督管理．他们的普遍做法是依据法规，建立项目许可制度，承包商、供应商的市场准入制度，生产过程检测、认证制度、竣工后经审核颁发使用许可证制度等。对建设工程项目的质量形成全过程进行管理。
2.1国外工程质量监督管理体系的主要特点
一是都建立了全过程全方位的质量保证体系。西方发达国家对建筑产品质量的监督和控制实行全过程管理，即从项目的立项就开始严格控制，这里仅对建筑产品的实施阶段进行分析。对建筑产品的监督与控制通常是从政府、业主及建筑产品的生产者三个层次进行的，其质量保证体制如图3—1。在参与工程质量监督检查的环节中，西方发达国家都通过法律的形式明确了工程设计审核制度。工程设计审核由政府主管部门负责，作为核发施工许可的重要内容之一，政府主管部门通常都委托国家认可的专业工程师或技术审核工程师，对由业主负责提交的设计图纸和设计计算书等设计文件及资料进行审核。二是都有较健全的工程质量法律法规体系，并严格执法。三是都重视工程质量监督管理专门人才的教育培训，由政府给予资质认定和执业许可，并严格监督其行为，淘汰不合格者。政府主管部门负责对工程质量实施的具体监督检查中，主要依靠的是政府主管机构组织以外的各种专业人士，这样的做法一方面可使政府机构比较精简，另一方面，由专业人员参与监督检查可以保证监督检查工作的高效和准确，同时，为了确保被授权或委托的专业人士能真正代表政府实施对工程监督检查的公正性和权威性，政府有关部门对这些人士资质的认可和管理都有十分严格的要求。一旦这些专业人士在工作中发生询私舞弊、滥用职权、收受贿路或严重失误，都将终身取消执业资格，因此，这些专业人士亦十分珍惜自己的执业岗位，在工作中能尽职尽责、忠于职守．
四是普遍实行工程质量担保、保险制度，既由担保人、保险人分担工程质量损失，又增加担保人、保险人对工程质量的监督，从而进一步提高工程质量的控制效果．借鉴国外发达国家工程质量监督管理方面的成功经验，引入工程保险制度，重新构建我国建设工程质量保证体系．实行工程保险制度有利于建筑工程建设风险的转移。实行工程保险制度有利于转变政府职能的需要。随着《行政许可法》的实施，原来的那种“采用政府行政手段干预市场”的管理模式开始向“市场调节工程质量”的模式转变，政府的行政行为逐渐淡化
关键词：质量监督管理问题借鉴
1我国建设工程质量监督管理体系存在的问题
《建设上程质量管理条例》实施以来，我国的建设工程质量政府监督管理水平有了很大的改变和提高，政府转变职能，监督内容变了，监督方式和手法新了，政府对建设工程质量政府监督管理走上了更加规范、科学、法制的发展之路．随着我国经济体制的逐渐成熟，原有的建设工程质量监督管理运行方式出现了诸多矛盾和问题，主要归纳为以下几点：
1．1建设工程质量监督管理体系存在多头管理、条块分割局面
多头管理是指国务院建设行政主管部门、铁路、交通、水利等按专业将建设工程分开进行分头管理，国务院发展与改革委员会又负责对国家出资的重大建设项目监督检查，国务院经济贸易主管部门按照职责负责国家重大技术改造项目的监督检查。条块分割是指全国范围内按专业纵向分条，按地域横向分块实施分别监督管理。这必然形成纵横交错的复杂体系，容易政出多门，界限不清，职责范围不明，效率低下、资源浪费。就一个地区而言也存在多头管理的现象。例如：一个建设总规模不大的地区，不仅成立公路质量监督站、工程质监站、
港口质监站等，而且在工程质监站中又设市政、道桥科室．这样不仅不能合理利用资源，还不利于建设工程质量工作的统一和协调管理，不利于本地区建设工程政府质监管理水平的提高．实际上，以上几个单位和部门完全可以合并成为一个综合性的质监机构，分别接受不同的行政主管部门的委托，开展工程质量的监督工作。
1．2建设工程质量监督机构定位不明确
1.2.1质量监督费用政策的不完全
建设工程质量监督机构的体制形态为自收自支的事业性单位，建设工程质量监督机构是政府委托的第三方，代表政府实施建设工程强制性监督。建设工程质量监督机构所处于的体制形态及其性质，将决定质量监督机构的监督力度、广度、深度以及监督方式．目前，我国绝大多数质量监督机构依靠“自收自支’’方式解决经费问题，质量监督费用是政策性的强制收费，是质量监督机构唯一的资金来源。因此，质量监督机构会因业务范围的划分、收费标准的执行、预收费用的最后结果等与建设单位发生一些收费上的关联，这一方面容易使人把质量技术执法误解为社会中介服务，另一方面也会使质量监督工作在一定程度上受到建设单位的影响．另外，全国各省市发展不均衡，同一省市各地区发展也不均衡，建设规模参差不齐，因此，监督费收取费率又差别很大，高的地方取工程造价的3％左右，而低的地区为0．7％，相差四倍之多。这样一来，势必会对监督的权威性、公正性造成影响。加之地方政府在某些建设项目上要求减半或免收，机构办公经费就更加捉襟见肘，如果仅仅依靠监督收费将无法维持机构的正常运转。
1.1.2工程质量监督机构权责不对等
因定位不明确，造成执法力度不足。质监机构在行政上均隶属于各级建设行政主管部门管理，接受政府部门的委托，承担行政职能，但没有行政处罚权。在权力上，质量监督机构只是接受政府行政委托，在委托范围内对有关上程实物的质量及其各方责任主体行为实施监督，作为事业单位，受权限的限制，并不能完全行使政府对工程质量管理的所有职能，导致权限过小，责任过大，权责不一致问题突出，影响监督机构形象和质量监督工作的权威性、公正性。
1．3建设工程质量监督管理机构与政府主管部门期望目标不一致
政府委托监督的目的是保障工程质量，实现国家和公众的利益，而监督机构作为事业单位，在一定程度上追求自身利益的最大化，政府主管部门与监督机构之间存在着期望目标的差异性和不一致性。到目前为止实行的固定费率监督费用，不利于激励监督机构努力工作，监督机构为了提高自身的效益，有可能选择降低监督成本、监督不力的行为，从而以损害国家和公众质量利益为代价而获得监督机构自身利益最大化。
1．3.1社会过于依赖工程质量监督核验，客观上把政府视作工程质量的责任者
目前，政府质量监督部门直接对施工中的主要分部工程和单位工程，进行工程质量监督，并最终核定工程的质量等级，颁发等级证明文本，该文本己成为社会工程建筑使用管理的有法律效力的依据文本。如住宅工程需要见到质监站基础阶段核验合格等级文本才能投付市场预销售。建筑工程办理工程验收，进户手续，直至公安局给予房屋路名牌号以及所有建筑工程的固定资产验收和登记，都要依赖于质监机构的核验结果。这使得建设工程质量监督机构充当直接评定工程质量等级的市场角色．建筑工程作为一种特殊产品，和其他产品一样，其好坏是生产出来的，不是而评定出来的，质量监督机构对工程质量进行把关，直接评定工程质量等级，以至于对于工程全过程的工序验收如梁板的钢筋隐蔽验收检查等，全靠质量监督员来承担，质量监督机构和质量监督员在一定程度上成了开发商的质检部门和质检员，工程质量“谁核定，谁负责”，质量监督机构成了工程质量的“保险公司”，直接承担了建设工程质量的责任，因此一些工程交付使用后一旦出现质量问题，矛头便直指“政府机构”，而直接参加工程的建设各方反而“袖手旁观”，这就违反了市场经济中产品的制造者对产品直接负责的规则。
1.3.2建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性
虽然经过20几年的发展，建设工程质量监督机构的人员、设备、监督理论和经验发生了一系列的变化，但是质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作，目前一些监督机构监督人员素质不高、设备相对滞后等问题仍很普遍。首先表现在人员素质上，长期以来，由于编制和管理方式等原因，各级上程质量监督管理部门中高质量、高水平的专业技术人员匿乏，素质参差不齐，离“既要对法律法规非常熟悉，又要对强制技术标准非常熟悉”的要求很远，县级监督机构这方面问题尤为突出。
2国外建设工程质量监督管理体系中政府监督管理机构的定位
2.1监督管理机构的管理
综观目前世界发达国家和地区的建设工程质量管理，与其建设体制相适应，大多数政府的建设主管部门把制定住宅、城市、交通、环境建设和建筑业质量管理的法规和监督执行作为主要任务，并把大型项目和政府投资项目作为质量管理重点对象。他们都非常重视发挥社会上各種专业人士、组织(学会)和行业协会在建设市场中的专业管理作用，政府主管部门通过审核和认可，授权或者委托这些组织和机构，将相应的政府职能向民间和半官方机构转移，实行对专业人士教育培
训，考核注册制度，充分发挥建筑师、结构师、建造师等各类专业人士的作用，对建设工程项耳的组织实施阶段的质量进行直接的监督管理．他们的普遍做法是依据法规，建立项目许可制度，承包商、供应商的市场准入制度，生产过程检测、认证制度、竣工后经审核颁发使用许可证制度等。对建设工程项目的质量形成全过程进行管理。
2.1国外工程质量监督管理体系的主要特点
一是都建立了全过程全方位的质量保证体系。西方发达国家对建筑产品质量的监督和控制实行全过程管理，即从项目的立项就开始严格控制，这里仅对建筑产品的实施阶段进行分析。对建筑产品的监督与控制通常是从政府、业主及建筑产品的生产者三个层次进行的，其质量保证体制如图3—1。在参与工程质量监督检查的环节中，西方发达国家都通过法律的形式明确了工程设计审核制度。工程设计审核由政府主管部门负责，作为核发施工许可的重要内容之一，政府主管部门通常都委托国家认可的专业工程师或技术审核工程师，对由业主负责提交的设计图纸和设计计算书等设计文件及资料进行审核。二是都有较健全的工程质量法律法规体系，并严格执法。三是都重视工程质量监督管理专门人才的教育培训，由政府给予资质认定和执业许可，并严格监督其行为，淘汰不合格者。政府主管部门负责对工程质量实施的具体监督检查中，主要依靠的是政府主管机构组织以外的各种专业人士，这样的做法一方面可使政府机构比较精简，另一方面，由专业人员参与监督检查可以保证监督检查工作的高效和准确，同时，为了确保被授权或委托的专业人士能真正代表政府实施对工程监督检查的公正性和权威性，政府有关部门对这些人士资质的认可和管理都有十分严格的要求。一旦这些专业人士在工作中发生询私舞弊、滥用职权、收受贿路或严重失误，都将终身取消执业资格，因此，这些专业人士亦十分珍惜自己的执业岗位，在工作中能尽职尽责、忠于职守．
四是普遍实行工程质量担保、保险制度，既由担保人、保险人分担工程质量损失，又增加担保人、保险人对工程质量的监督，从而进一步提高工程质量的控制效果．借鉴国外发达国家工程质量监督管理方面的成功经验，引入工程保险制度，重新构建我国建设工程质量保证体系．实行工程保险制度有利于建筑工程建设风险的转移。实行工程保险制度有利于转变政府职能的需要。随着《行政许可法》的实施，原来的那种“采用政府行政手段干预市场”的管理模式开始向“市场调节工程质量”的模式转变，政府的行政行为逐渐淡化