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监管不能与指数挂钩，也不能变成“运动战”，而应该是有坏人就抓出来，论功行赏
总体来说，在过去的五六年间，中国的证券监管取得了不小的进步。不过，如果只从中观、微观的层面来分析证券监管，而避谈宏观问题，就难免隔靴搔痒。这里所说的宏观问题，包括公共管理资源的分配、监管制度的设计、司法机制的配合、法治文化的建设、监管的指导思想、激励机制设计乃至整个法制环境等根本问题。
从中观层面上看，证监系统已经建立了交易所自律监察、证监局现场监管、稽查系统立案调查、处罚委提交审理、处理意见的一整条发现、调查、处理的“生产线”，这是一个完整的系统。特别是交易所的“及时发现”能力，处于世界前沿水平。从微观技术上讲，交易所的全部无纸化交易，拥有全世界最先进、最强大处理能力，超前投入的电脑设备，是其他国家很难企及的。
不过，这一能力需要全面客观地看待。医院大量进口一流医疗设备，并不能证明其整体医疗水平的提高；面对同样的检查结果，不同医生的分析能力是不一样的。甚至分析能力上去了也不能说明问题，还要看是否有足够的资源去一一分析、采取行动。具备“及时发现问题”的能力是一回事，能不能真正付诸实施却是另外一回事。
陈舜提到的调查难、取证难的问题，确实是客观存在的，司法环境不匹配、证监会没有像美国那样充分赋权也是客观事实。不过，执法部门和执法资源永远是有限的，因此更重要的是，证监会在一些领域和程序上的权力应该增加，另外一些领域的权力应该减少。按理说，执法机关就应该执法，不应在执法之外还负责分配资源。权力是有代价的，即使增加了文中提到的诸种权力，对监管机构整体而言能否做好事情也是存在疑问，因为它的相当一部分功能仍然是分配资源。
证监会传统上承担了两种责任，一种是负责专业监管、稽查，比如稽查、法律及新成立的行政法官这个系统；另一种是负责分配资源，例如发行审核，机构、人员、产品审批等等。如果仍然把大量行政力量用于审批，以及对付随之而来的系统内外的寻租行为，哪里还会有更多的精力和兴趣去做艰苦的证券稽查工作？
因此，我一直主张，审批的权力应下放到协会、交易所这类自律机构。证监会应该只以监管、稽查为己任。与政府性质的证监会不同，交易所有足够的制约机制，至少交易所工作人员的收入比证监会高很多，如果出现问题被开除的话，相对的违规成本要高得多。
从技术上讲，中国证监会证券执法方面的权力比美国证监会（SEC）小得多，比如美国法律允许SEC解释什么是欺诈，什么是操纵市场的行为等等。问题是，中国证监会如果要获得这方面的赋权，就要放弃其他方面的权力。如果能够全力进行监管，我相信专业性会有极大的提高，能够做到执法精准。这不是能力的问题，而是没有足够的激励机制和行政资源。
从外部的印象来说，为什么证监会做了很多工作，普通投资者还是对证监执法不够满意？这是因为普通投资者并不是看你的制度设计如何复杂，而是对制度效果进行整体上的感觉和判断。“天网恢恢，疏而不漏”，指的就是不看某个执法环节的设计如何，而是看整体效果。现在我们的“网眼”太大，只能把一部分环节处理得非常细密，但缺乏整个司法体系的支持，效果仍然很难令人满意。
美国的体制虽然也有自己的问题，但它是多个体系互为支撑的一套制度。美国证监会受挑战的时候也很多，但投资者都相信它的基本制度可以有效地惩罚证券违法行为。比如，为什么美国的案件绝大多数以和解告终？因为不和解会有比和解更为严重的后果。其中之一就是将面临集团诉讼的威胁。一旦被证监会认定犯罪事实，许多律师事务所都会号召所有在特定时期潜在的受害人出来参加诉讼，使得犯罪人面临倾家荡产的威胁。这是个极为有效的震慑手段。
相比之下，中国证券市场的违法成本非常低，根本原因在于我们的法律和司法体系存在着机制性和非机制性的各种漏洞：机制性的漏洞是法律本身不完备，法院根本不允许集团诉讼，也不愿意去确认一些法律已经赋予其的权力，如内幕交易、市场操纵的定义等等；非机制性的漏洞是说犯罪分子试图通过各种手段打通相关关系。最终坏人接受应有惩罚的可能性很低。比如集团诉讼的问题，曾经有过一些尝试，但是最终未能获得法院体系的支持甚至反而遭到抵制，这是令人悲哀的。
这些宏观因素的存在，使得证券业的确容易变成“脏水”聚集的“洼地”。既然受惩罚的概率很低，成本不高，而做坏人违规得到的好处不小，当然坏人就会多一些。
这是不是由大陆法的体系造成的呢？不一定。发达资本市场的普通法和成文法之争由来已久，虽然多数人认为英美法系的公司治理更好一点，但仍有许多人对这种观点存在一定的疑问。同是大陆法系统，北欧国家的公司治理一点不比英美差；英美法系中也有一些并不令人满意的例子。事实上，这和一个国家的整个法治环境、人文文化都有关系，因此，“法律必须在一定的社会环境中运行，必须由特定的司法体制支撑，而司法体制和社会环境是不可移植的”。
回到具体问题上来，证监会不能去法院起诉当事人，这是机制上明显的漏洞。比如广东亿安科技的案子，当时它的账户里面还有7亿元的资产，证监会要求冻结，地方法院未能及时配合，最后冻结时账户内资产只剩下几千万元，被转移了90%以上。
因此，现在盛行的“内幕交易”查处不力，并不仅仅是证监会的问题。当年最高法院在各地证券民事诉讼案呈上升趋势时突然出了一个规定，要求各地法院停止接受审理与证券有关的民事案件；过了一年多后宣布只接收一种，就是虚假陈述，而市场操纵和内幕交易至今还是不被受理。这应被看做是中国司法界的一大遗憾。
司法系统不接收上述案件的理由之一，是法院力量不够。曾经有建议成立一个单独的证券法院系统，就像军事、海事、林业法院一样，或是在北京、上海、天津等大城市建立几个专业法院，这会大大提高审理的水平和效率，但并未被采纳。
总之，查处案件光靠“龙颜震怒”是不够的，“专项行动，予以重点查处”也解决不了根本性的问题，还是要有机制设计、调动民间力量积极参与，要争取整个司法体系对证券执法的支持。监管更不能与指数挂钩，也不能变成“运动战”，而应该是有坏人就抓出来，论功行赏。这样，风气才会好起来，才能建立对证券执法的基本信任。
作者为全国社会保障基金理事会副理事长、前中国证监会副主席
总体来说，在过去的五六年间，中国的证券监管取得了不小的进步。不过，如果只从中观、微观的层面来分析证券监管，而避谈宏观问题，就难免隔靴搔痒。这里所说的宏观问题，包括公共管理资源的分配、监管制度的设计、司法机制的配合、法治文化的建设、监管的指导思想、激励机制设计乃至整个法制环境等根本问题。
从中观层面上看，证监系统已经建立了交易所自律监察、证监局现场监管、稽查系统立案调查、处罚委提交审理、处理意见的一整条发现、调查、处理的“生产线”，这是一个完整的系统。特别是交易所的“及时发现”能力，处于世界前沿水平。从微观技术上讲，交易所的全部无纸化交易，拥有全世界最先进、最强大处理能力，超前投入的电脑设备，是其他国家很难企及的。
不过，这一能力需要全面客观地看待。医院大量进口一流医疗设备，并不能证明其整体医疗水平的提高；面对同样的检查结果，不同医生的分析能力是不一样的。甚至分析能力上去了也不能说明问题，还要看是否有足够的资源去一一分析、采取行动。具备“及时发现问题”的能力是一回事，能不能真正付诸实施却是另外一回事。
陈舜提到的调查难、取证难的问题，确实是客观存在的，司法环境不匹配、证监会没有像美国那样充分赋权也是客观事实。不过，执法部门和执法资源永远是有限的，因此更重要的是，证监会在一些领域和程序上的权力应该增加，另外一些领域的权力应该减少。按理说，执法机关就应该执法，不应在执法之外还负责分配资源。权力是有代价的，即使增加了文中提到的诸种权力，对监管机构整体而言能否做好事情也是存在疑问，因为它的相当一部分功能仍然是分配资源。
证监会传统上承担了两种责任，一种是负责专业监管、稽查，比如稽查、法律及新成立的行政法官这个系统；另一种是负责分配资源，例如发行审核，机构、人员、产品审批等等。如果仍然把大量行政力量用于审批，以及对付随之而来的系统内外的寻租行为，哪里还会有更多的精力和兴趣去做艰苦的证券稽查工作？
因此，我一直主张，审批的权力应下放到协会、交易所这类自律机构。证监会应该只以监管、稽查为己任。与政府性质的证监会不同，交易所有足够的制约机制，至少交易所工作人员的收入比证监会高很多，如果出现问题被开除的话，相对的违规成本要高得多。
从技术上讲，中国证监会证券执法方面的权力比美国证监会（SEC）小得多，比如美国法律允许SEC解释什么是欺诈，什么是操纵市场的行为等等。问题是，中国证监会如果要获得这方面的赋权，就要放弃其他方面的权力。如果能够全力进行监管，我相信专业性会有极大的提高，能够做到执法精准。这不是能力的问题，而是没有足够的激励机制和行政资源。
从外部的印象来说，为什么证监会做了很多工作，普通投资者还是对证监执法不够满意？这是因为普通投资者并不是看你的制度设计如何复杂，而是对制度效果进行整体上的感觉和判断。“天网恢恢，疏而不漏”，指的就是不看某个执法环节的设计如何，而是看整体效果。现在我们的“网眼”太大，只能把一部分环节处理得非常细密，但缺乏整个司法体系的支持，效果仍然很难令人满意。
美国的体制虽然也有自己的问题，但它是多个体系互为支撑的一套制度。美国证监会受挑战的时候也很多，但投资者都相信它的基本制度可以有效地惩罚证券违法行为。比如，为什么美国的案件绝大多数以和解告终？因为不和解会有比和解更为严重的后果。其中之一就是将面临集团诉讼的威胁。一旦被证监会认定犯罪事实，许多律师事务所都会号召所有在特定时期潜在的受害人出来参加诉讼，使得犯罪人面临倾家荡产的威胁。这是个极为有效的震慑手段。
相比之下，中国证券市场的违法成本非常低，根本原因在于我们的法律和司法体系存在着机制性和非机制性的各种漏洞：机制性的漏洞是法律本身不完备，法院根本不允许集团诉讼，也不愿意去确认一些法律已经赋予其的权力，如内幕交易、市场操纵的定义等等；非机制性的漏洞是说犯罪分子试图通过各种手段打通相关关系。最终坏人接受应有惩罚的可能性很低。比如集团诉讼的问题，曾经有过一些尝试，但是最终未能获得法院体系的支持甚至反而遭到抵制，这是令人悲哀的。
这些宏观因素的存在，使得证券业的确容易变成“脏水”聚集的“洼地”。既然受惩罚的概率很低，成本不高，而做坏人违规得到的好处不小，当然坏人就会多一些。
这是不是由大陆法的体系造成的呢？不一定。发达资本市场的普通法和成文法之争由来已久，虽然多数人认为英美法系的公司治理更好一点，但仍有许多人对这种观点存在一定的疑问。同是大陆法系统，北欧国家的公司治理一点不比英美差；英美法系中也有一些并不令人满意的例子。事实上，这和一个国家的整个法治环境、人文文化都有关系，因此，“法律必须在一定的社会环境中运行，必须由特定的司法体制支撑，而司法体制和社会环境是不可移植的”。
回到具体问题上来，证监会不能去法院起诉当事人，这是机制上明显的漏洞。比如广东亿安科技的案子，当时它的账户里面还有7亿元的资产，证监会要求冻结，地方法院未能及时配合，最后冻结时账户内资产只剩下几千万元，被转移了90%以上。
因此，现在盛行的“内幕交易”查处不力，并不仅仅是证监会的问题。当年最高法院在各地证券民事诉讼案呈上升趋势时突然出了一个规定，要求各地法院停止接受审理与证券有关的民事案件；过了一年多后宣布只接收一种，就是虚假陈述，而市场操纵和内幕交易至今还是不被受理。这应被看做是中国司法界的一大遗憾。
司法系统不接收上述案件的理由之一，是法院力量不够。曾经有建议成立一个单独的证券法院系统，就像军事、海事、林业法院一样，或是在北京、上海、天津等大城市建立几个专业法院，这会大大提高审理的水平和效率，但并未被采纳。
总之，查处案件光靠“龙颜震怒”是不够的，“专项行动，予以重点查处”也解决不了根本性的问题，还是要有机制设计、调动民间力量积极参与，要争取整个司法体系对证券执法的支持。监管更不能与指数挂钩，也不能变成“运动战”，而应该是有坏人就抓出来，论功行赏。这样，风气才会好起来，才能建立对证券执法的基本信任。
作者为全国社会保障基金理事会副理事长、前中国证监会副主席