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职务犯罪是指国家工作人员及在非国有单位从事与公共利益相关的职务活动人员,利用职务上的便利进行非法活动,或者滥用职权、玩忽职守、放弃职责,或者进行其他渎职活动,破坏国家对职务行为的管理,致使国家、集体或社会公共利益遭受重大损失,依法应受到刑法处罚的一类犯罪行为的总称。
一、职务犯罪的现状及其特点
近几年来,职务犯罪一直呈高发态势,严重损害党和政府的形象,而且还危及社会稳定和经济建设。根据最高人民检察院近年来的工作报告,从2000年至2004年,我国检察机关分别查处贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数为45113件、45266件、207103件、39562件、43757人。从已发现的职务犯罪形态来看,职务犯罪具有以下特点:
第一,涉及罪名多。以贪污、受贿(特别是索贿)、挪用公款、徇私舞弊居多;发案范围广,呈蔓延趋势;贪污贿赂犯罪大案要案一再攀升;渎职罪则主要发生在基层,立案查处的案件犯罪嫌疑人职位低;从发案范围看,滥用职权、玩忽职守行为涉及各个领域各部门。可以说,每一种职权都有被滥用可能;从发案数看,一直呈上升的态势。
第二,案犯年龄趋低。职务犯罪的案犯在年龄上存在59岁、26岁、39岁现象。59岁现象是指案犯临近退休或离休,或者是在退居二线之前产生了一生清廉、没有给自己捞到什么好处的想法,因此心理不平衡,认为有权不用,过期作废。26岁现象是指刚踏上岗位不长,拥有一点权的人的职务犯罪,特点是胆子大、无所顾忌。39岁现象大部分发生中层干部中间,表现为为保证获取官位尽其所能以钱换权,买官得到官位后变本加厉捞回投资成本。
第三,犯罪形态上相互勾结。职务犯罪经常是一查一窝,一挖一串。相互勾结,上行下效,共同作案。这一趋向主要表现在亲友集体职务犯罪、管理层集体职务犯罪及单位职务犯罪,这种带有群体性的腐败行为,被揭露出来的也屡见不鲜。如20世纪末武汉市中级人民法院的窝案、厦门远华引发的厦门党政军集体犯案等。
第四,反侦查能力增强,潜伏期变长。职务犯罪分子受到打击后,普遍增强了反侦查能力和自我保护能力,他们以智能、金钱、权势和人情,实施反侦查伎俩,千方百计对抗查处,逃避打击。他们对检察机关的办案程序、方法及有关政策法律有所了解,对要害罪证十分敏感。此外,职务犯罪集团化导致关系网密,保护层厚,这使得犯罪行为不易被发现,即使发现了也很难立即查处。当时发现不了,以致这类犯罪出现团伙化和严峻化的态势,造成了严重危害。
第五,携款外逃疑犯人数不断攀升。“捞了就跑,跑了就了。”最近几年,国内以及某些外派机构官员腐败犯罪后,为逃避打击,往往携卷巨款潜逃海外。海外追逃已经成为我国反腐败斗争的一个重要行动。由于种种原因,我国追捕外逃贪官面临很多不利因素。在很多时候,我国司法机关侦查到了贪官外逃的大致情况,但出逃者到底躲藏在哪里,现状如何等,都很难搞清楚。引渡外逃贪官也是一大难题。被外逃犯罪分子视为最佳避难所的发达国家,多数与我国没有引渡协议。
二、职务犯罪的成因分析
职务犯罪从根本上讲是由权力而滋生的犯罪,其犯罪的诱因是权力异化。职务犯罪者手中的权力都是党和人民赋予其为党和国家为社会服务的权力,但是这些人往往反过来把权力视为谋取个人利益的手段和工具,使党、国家和人民的利益受到损害。
制度层面上分析,职务犯罪的产生原因有:行政法系统不够完善,法出多头;行政执法具有较大的自由裁量权,而且缺乏监督;一些基层执法部门管理混乱,有章不循,行政执法人员之间缺乏相互制约。一些领导干部任期不明确,长期不交流换岗,能上不能下等弊端,使存在问题可以瞒住、捂住。单位制订的许多监督制约措施在实际操作中难以执行,“无权的监督有权的,权小的监督权大的,下级监督上级”的尴尬监督体制,使人无从冒被打击报复、伤害或调岗、下岗的风险,面对领导干部的违法违纪行为大胆指出纠正和举报。
观念层面上分析,官本位观念从上到下仍根深蒂固,法治是用人治方式推进;被执法对象不能依法主张权利并进行监督;个人的品行、性格、知识结构、文化质素等也影响到是否犯罪及是否出事。职务犯罪的案犯许多过去也曾开拓进取,也曾廉洁自律,但在市场经济大潮中,意志薄弱、党性公心泯灭,世界观、人生观、价值观逐渐开始扭曲蜕变,并很快成为拜金、功利、享乐主义盲目追求资产阶级生活方式的牺牲品。
经济层面上分析,职务犯罪是经济因素和精神因素使然的结果。随着计划经济向市场经济转轨,商品经济的逐利性引起人的思想、价值观念的变化,加之社会分配体系还不健全,不可避免出现贫富差距。人们也在希求一种与自己身份地位相平衡的消费水平,这些都促使一些不惜以职务和职权之便以身试法,满足欲望。
思想文化层面上分析,近年来,拜金主义、享乐主义、极端个人主义恶性膨胀“一切向钱看”的思想抬头,行为人在价值观念上产生个人与社会的错位 ,他们把自我当成社会的中心,把公共权力视为私人特权,把个人利益凌驾于国家和人民利益之上 ,在面临外界的各种诱惑之
下 ,价值错位必然导致行为人的贪欲膨胀和心理失衡。
三、职务犯罪的防范体系
职务犯罪对我国社会主义社会秩序的危害是不言而喻的,对我国公职队伍的清廉和纯洁的影响也是非常巨大的。对职务犯罪不能仅仅依靠事后的打击,而应当建立起一套行之有效的防范体系。党的十六届三中全会提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩罚和预防腐败体系”,这为建立健全我国职务犯罪防范体系提供了理论依据。
从职务犯罪预防的认识层面上看,随着人们对职务犯罪认识的加深,改变以往单纯的“打击论”转向“打防并举论”,并着力于建立预防职务犯罪的长效机制,从而推进职务犯罪预防工作。必须充分认识到:对职务犯罪,光打击而不采取预防措施,那职务犯罪案件就不可能得到有效的遏制。
[1]
从职务犯罪预防的方式方法上看,开始由单一走向多元。早期的职务犯罪预防主要是采用街头宣传和发检察建议的方式进行,形式单一,效果欠佳。近年来职务犯罪预防工作不断总结,大胆创新,摸索出预防展览、预防知识竞赛、讲法制课、个案回访、媒体预防、编辑和赠发预防刊物、协助发案单位整改、参与重大项目建设监督等一系列新的预防方法。形成了多渠道、多层次、多方位的犯罪预防途径。
从职务犯罪的监督机制上看,我国应当加强对公职人员的监督力度。在经历了“以王治官”、“以官治官”之后,在现在社会对职务犯罪的基本形态应为“依法治官”。[2]为此,我国法律建立了一整套行政权力监督系统,这一系统包括人民代表大会的权力监督、检察机关的检察监督、党和政府监督部门的党纪监督、政协的民主监督、行政监督、舆论监督以及公民监督等。使公职人员能够时刻紧记自己所从事的是高风险的高空作业,“居安思危”,要明白“无限风光在险峰”、“高处不胜寒”。
四、职务犯罪的惩治力度
惩治犯罪是综合治理的首要环节。[3]职务犯罪在我国存在并有所发展的一个重要原因,就在于我国对职务犯罪的惩治存在若干问题,主要表现在:一方面,对职务犯罪危害性认识不足,在职务犯罪案件的处理上搞好人主义和能人主义。另一方面,惩治立法上存在弊端。就公职人员犯罪而言,公职人员犯罪在刑法分则体例中地位后置,重要性无法体现;职务犯罪起刑数额过高等等,这些规定不利于打击职务犯罪。
我国应当通过对刑法实体法和程序法的修改,完善对职务犯罪的惩治力度,确保对职务犯罪的“打防并举”能够真正落到实处。首先,应当加强和完善立法。可以考虑制定《廉政法》,完善《行政监察法》,形成完整、科学、严密的反职务犯罪的法律体系;将贪污贿赂、渎职犯罪在刑法分则中的位置适当前置;修改刑法第395条的巨额财产来源不明罪;扩大贪污贿赂犯罪对象,不仅包括现行法律规定的财务等有形财产,还应扩大到知识产权等无形财产,有形财产和无形财产的使用权,一切物质性利益和非物质性利益。其次,司法机关应该根据立法的精神,通过司法解释的形式,及时规范罪与非罪的界限,规范对职务犯罪的打击惩处。对一些个罪加大司法解释的力度。如对情节严重、情节特别严重造成重大损失等的具体标准、范围及从轻、减轻、免予刑事处分的情节进行明确的解释,尽量避免法律上的真空地带、模糊语言、消除执法上的误区。
对职务犯罪的惩治也应当注意到加强出境出国控制。2003年9月29日,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》正式生效,我国也已经签署了《联合国反腐败公约》。狠捞上一把,然后逃到国外,利用中国与他国法律不对接的空子,就此逍遥法外,这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。职务犯罪查处率居全国前列的四川省,截至2006年6月30日,就有158人负案在逃。有专家分析说,1980年代末期到1990年代初,一批在经济转轨期间利用手中权力职务犯罪的人员外逃,才引起有关部门对打击跨国犯罪的重视。1994年,中国与泰国签订了第一个有关引渡的条约,迄今为止我国已经与18个国家签署了双边协议。必须严格实行领导干部出境出国登记报告制度, 无论是公务、私事出境出国的领导干部应向组织管理部门登记报告。除了公务,一般每年要监督控制领导干部因私出境出国的次数,再不能让他们像胡长清等腐败分子一样出境出国如天马行空、随心所欲、不受管束。
最后,检察机关要加强查办职务犯罪的能力。检察机关查办职务犯罪案件是行使法律监督权的重要组成部分,加强查办职务犯罪的能力是加强检察机关法律监督能力,树立检察威信的重要方面。具体说来,一是提高查办具体案件的能力,必须加强以下五方面能力:(1)加强收集、固定政局的能力。(2)提高运用侦查技巧和侦查策略的能力。(3)加强熟练运用法律,准确认定犯罪的能力。(4)加强排除外部干扰,抗击阻力的能力。(5)加强办理疑难突发案件的能力。二是进一步规范和完善查办与预防职务犯罪的机制建设。(1)建立和健全查办职务犯罪的考核评价机制,明确目标责任和办案质量评价标准,以实现政治效果、法律效果、社会效果的三统一。(2)建立和完善检察机关办案的物质保障机制。(3)建立和健全职务犯罪侦查一体化机制。(4)建立查办职务犯罪的内外监督机制
注释:
[1]苏晓宏。检察职能的现代化转型[M]。同济大学出版社,2002,220。
[2]叶青、黄一超。中国检察制度研究[M]。上海社会科学院出版社,2003,203。
[3]王同庆、刘学佩。中国特色检察制度研究[M]。中南大学出版社,2002,212。
一、职务犯罪的现状及其特点
近几年来,职务犯罪一直呈高发态势,严重损害党和政府的形象,而且还危及社会稳定和经济建设。根据最高人民检察院近年来的工作报告,从2000年至2004年,我国检察机关分别查处贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数为45113件、45266件、207103件、39562件、43757人。从已发现的职务犯罪形态来看,职务犯罪具有以下特点:
第一,涉及罪名多。以贪污、受贿(特别是索贿)、挪用公款、徇私舞弊居多;发案范围广,呈蔓延趋势;贪污贿赂犯罪大案要案一再攀升;渎职罪则主要发生在基层,立案查处的案件犯罪嫌疑人职位低;从发案范围看,滥用职权、玩忽职守行为涉及各个领域各部门。可以说,每一种职权都有被滥用可能;从发案数看,一直呈上升的态势。
第二,案犯年龄趋低。职务犯罪的案犯在年龄上存在59岁、26岁、39岁现象。59岁现象是指案犯临近退休或离休,或者是在退居二线之前产生了一生清廉、没有给自己捞到什么好处的想法,因此心理不平衡,认为有权不用,过期作废。26岁现象是指刚踏上岗位不长,拥有一点权的人的职务犯罪,特点是胆子大、无所顾忌。39岁现象大部分发生中层干部中间,表现为为保证获取官位尽其所能以钱换权,买官得到官位后变本加厉捞回投资成本。
第三,犯罪形态上相互勾结。职务犯罪经常是一查一窝,一挖一串。相互勾结,上行下效,共同作案。这一趋向主要表现在亲友集体职务犯罪、管理层集体职务犯罪及单位职务犯罪,这种带有群体性的腐败行为,被揭露出来的也屡见不鲜。如20世纪末武汉市中级人民法院的窝案、厦门远华引发的厦门党政军集体犯案等。
第四,反侦查能力增强,潜伏期变长。职务犯罪分子受到打击后,普遍增强了反侦查能力和自我保护能力,他们以智能、金钱、权势和人情,实施反侦查伎俩,千方百计对抗查处,逃避打击。他们对检察机关的办案程序、方法及有关政策法律有所了解,对要害罪证十分敏感。此外,职务犯罪集团化导致关系网密,保护层厚,这使得犯罪行为不易被发现,即使发现了也很难立即查处。当时发现不了,以致这类犯罪出现团伙化和严峻化的态势,造成了严重危害。
第五,携款外逃疑犯人数不断攀升。“捞了就跑,跑了就了。”最近几年,国内以及某些外派机构官员腐败犯罪后,为逃避打击,往往携卷巨款潜逃海外。海外追逃已经成为我国反腐败斗争的一个重要行动。由于种种原因,我国追捕外逃贪官面临很多不利因素。在很多时候,我国司法机关侦查到了贪官外逃的大致情况,但出逃者到底躲藏在哪里,现状如何等,都很难搞清楚。引渡外逃贪官也是一大难题。被外逃犯罪分子视为最佳避难所的发达国家,多数与我国没有引渡协议。
二、职务犯罪的成因分析
职务犯罪从根本上讲是由权力而滋生的犯罪,其犯罪的诱因是权力异化。职务犯罪者手中的权力都是党和人民赋予其为党和国家为社会服务的权力,但是这些人往往反过来把权力视为谋取个人利益的手段和工具,使党、国家和人民的利益受到损害。
制度层面上分析,职务犯罪的产生原因有:行政法系统不够完善,法出多头;行政执法具有较大的自由裁量权,而且缺乏监督;一些基层执法部门管理混乱,有章不循,行政执法人员之间缺乏相互制约。一些领导干部任期不明确,长期不交流换岗,能上不能下等弊端,使存在问题可以瞒住、捂住。单位制订的许多监督制约措施在实际操作中难以执行,“无权的监督有权的,权小的监督权大的,下级监督上级”的尴尬监督体制,使人无从冒被打击报复、伤害或调岗、下岗的风险,面对领导干部的违法违纪行为大胆指出纠正和举报。
观念层面上分析,官本位观念从上到下仍根深蒂固,法治是用人治方式推进;被执法对象不能依法主张权利并进行监督;个人的品行、性格、知识结构、文化质素等也影响到是否犯罪及是否出事。职务犯罪的案犯许多过去也曾开拓进取,也曾廉洁自律,但在市场经济大潮中,意志薄弱、党性公心泯灭,世界观、人生观、价值观逐渐开始扭曲蜕变,并很快成为拜金、功利、享乐主义盲目追求资产阶级生活方式的牺牲品。
经济层面上分析,职务犯罪是经济因素和精神因素使然的结果。随着计划经济向市场经济转轨,商品经济的逐利性引起人的思想、价值观念的变化,加之社会分配体系还不健全,不可避免出现贫富差距。人们也在希求一种与自己身份地位相平衡的消费水平,这些都促使一些不惜以职务和职权之便以身试法,满足欲望。
思想文化层面上分析,近年来,拜金主义、享乐主义、极端个人主义恶性膨胀“一切向钱看”的思想抬头,行为人在价值观念上产生个人与社会的错位 ,他们把自我当成社会的中心,把公共权力视为私人特权,把个人利益凌驾于国家和人民利益之上 ,在面临外界的各种诱惑之
下 ,价值错位必然导致行为人的贪欲膨胀和心理失衡。
三、职务犯罪的防范体系
职务犯罪对我国社会主义社会秩序的危害是不言而喻的,对我国公职队伍的清廉和纯洁的影响也是非常巨大的。对职务犯罪不能仅仅依靠事后的打击,而应当建立起一套行之有效的防范体系。党的十六届三中全会提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩罚和预防腐败体系”,这为建立健全我国职务犯罪防范体系提供了理论依据。
从职务犯罪预防的认识层面上看,随着人们对职务犯罪认识的加深,改变以往单纯的“打击论”转向“打防并举论”,并着力于建立预防职务犯罪的长效机制,从而推进职务犯罪预防工作。必须充分认识到:对职务犯罪,光打击而不采取预防措施,那职务犯罪案件就不可能得到有效的遏制。
[1]
从职务犯罪预防的方式方法上看,开始由单一走向多元。早期的职务犯罪预防主要是采用街头宣传和发检察建议的方式进行,形式单一,效果欠佳。近年来职务犯罪预防工作不断总结,大胆创新,摸索出预防展览、预防知识竞赛、讲法制课、个案回访、媒体预防、编辑和赠发预防刊物、协助发案单位整改、参与重大项目建设监督等一系列新的预防方法。形成了多渠道、多层次、多方位的犯罪预防途径。
从职务犯罪的监督机制上看,我国应当加强对公职人员的监督力度。在经历了“以王治官”、“以官治官”之后,在现在社会对职务犯罪的基本形态应为“依法治官”。[2]为此,我国法律建立了一整套行政权力监督系统,这一系统包括人民代表大会的权力监督、检察机关的检察监督、党和政府监督部门的党纪监督、政协的民主监督、行政监督、舆论监督以及公民监督等。使公职人员能够时刻紧记自己所从事的是高风险的高空作业,“居安思危”,要明白“无限风光在险峰”、“高处不胜寒”。
四、职务犯罪的惩治力度
惩治犯罪是综合治理的首要环节。[3]职务犯罪在我国存在并有所发展的一个重要原因,就在于我国对职务犯罪的惩治存在若干问题,主要表现在:一方面,对职务犯罪危害性认识不足,在职务犯罪案件的处理上搞好人主义和能人主义。另一方面,惩治立法上存在弊端。就公职人员犯罪而言,公职人员犯罪在刑法分则体例中地位后置,重要性无法体现;职务犯罪起刑数额过高等等,这些规定不利于打击职务犯罪。
我国应当通过对刑法实体法和程序法的修改,完善对职务犯罪的惩治力度,确保对职务犯罪的“打防并举”能够真正落到实处。首先,应当加强和完善立法。可以考虑制定《廉政法》,完善《行政监察法》,形成完整、科学、严密的反职务犯罪的法律体系;将贪污贿赂、渎职犯罪在刑法分则中的位置适当前置;修改刑法第395条的巨额财产来源不明罪;扩大贪污贿赂犯罪对象,不仅包括现行法律规定的财务等有形财产,还应扩大到知识产权等无形财产,有形财产和无形财产的使用权,一切物质性利益和非物质性利益。其次,司法机关应该根据立法的精神,通过司法解释的形式,及时规范罪与非罪的界限,规范对职务犯罪的打击惩处。对一些个罪加大司法解释的力度。如对情节严重、情节特别严重造成重大损失等的具体标准、范围及从轻、减轻、免予刑事处分的情节进行明确的解释,尽量避免法律上的真空地带、模糊语言、消除执法上的误区。
对职务犯罪的惩治也应当注意到加强出境出国控制。2003年9月29日,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》正式生效,我国也已经签署了《联合国反腐败公约》。狠捞上一把,然后逃到国外,利用中国与他国法律不对接的空子,就此逍遥法外,这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。职务犯罪查处率居全国前列的四川省,截至2006年6月30日,就有158人负案在逃。有专家分析说,1980年代末期到1990年代初,一批在经济转轨期间利用手中权力职务犯罪的人员外逃,才引起有关部门对打击跨国犯罪的重视。1994年,中国与泰国签订了第一个有关引渡的条约,迄今为止我国已经与18个国家签署了双边协议。必须严格实行领导干部出境出国登记报告制度, 无论是公务、私事出境出国的领导干部应向组织管理部门登记报告。除了公务,一般每年要监督控制领导干部因私出境出国的次数,再不能让他们像胡长清等腐败分子一样出境出国如天马行空、随心所欲、不受管束。
最后,检察机关要加强查办职务犯罪的能力。检察机关查办职务犯罪案件是行使法律监督权的重要组成部分,加强查办职务犯罪的能力是加强检察机关法律监督能力,树立检察威信的重要方面。具体说来,一是提高查办具体案件的能力,必须加强以下五方面能力:(1)加强收集、固定政局的能力。(2)提高运用侦查技巧和侦查策略的能力。(3)加强熟练运用法律,准确认定犯罪的能力。(4)加强排除外部干扰,抗击阻力的能力。(5)加强办理疑难突发案件的能力。二是进一步规范和完善查办与预防职务犯罪的机制建设。(1)建立和健全查办职务犯罪的考核评价机制,明确目标责任和办案质量评价标准,以实现政治效果、法律效果、社会效果的三统一。(2)建立和完善检察机关办案的物质保障机制。(3)建立和健全职务犯罪侦查一体化机制。(4)建立查办职务犯罪的内外监督机制
注释:
[1]苏晓宏。检察职能的现代化转型[M]。同济大学出版社,2002,220。
[2]叶青、黄一超。中国检察制度研究[M]。上海社会科学院出版社,2003,203。
[3]王同庆、刘学佩。中国特色检察制度研究[M]。中南大学出版社,2002,212。