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摘 要:本文根据作者多年工作经验，对村镇建设用地管理进行了相关探讨，并提出相关见解，仅供同行参考。
关键词:村镇;建设用地管理;问题原因;对策
中图分类号：F292文献标识码： A
城市化作为现代化进程的标志之一已经得到国际社会的普遍认可。改革开放以来，逐渐加快城市化、工业化进程已是我们的必然选择，我国城市化的过程实际上就是农村人口集聚及其经济活动非农化的过程。作为城市化空间载体的村镇的建设和发展，是基于我国农业人口众多的基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
1 村镇建设用地管理中存在的问题及原因
通过多年来的调查和对村镇建设用地管理问题的研究，我认为目前我国村镇建设用地管理中由于种种原因普遍存在以下问题：
1.1 村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接，影响了基本农田的保护和村镇建设的发展。有的城镇虽有规划但起点不高，有的则是不依规划随意性强，造成了城镇建设一层皮、跨度大、基础设施难配套的现状。有许多村镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，有的长达三、四公里之多，不但影响交通安全，而且造成了基础设施难配套，污水、垃圾难处理，更主要的是一些工业污水和废渣对基本农田产生污染，妨碍基本农田的保护和农业现代化的进程。
1.2 土地有偿使用运作不规范，村镇建设资金未能得到有效解决。近几年，一些乡镇搞村镇建设也想到了以地生财的路子，但运作很不规范。一般是由乡镇财政出资，从农村集体经济组织中把土地征用过来，然后再租赁给建设者。由于招商引资政策等诸多方面因素的影响，出租土地的价格都比较低，造成政府土地收益率低，使基础配套设施建设缺乏资金，形成风尘土飞扬，雨天路上水汪汪，夜晚不见路灯亮的凄惨景象，村镇建设搞的无声无色。
1.3 政府对加快村镇建设的用地管理政策不够明确。村镇建设涉及面较广，各级政府应制定村镇建设用地的优惠性政策。目前这项工作明显滞后于发展的需要。突出表现为有的地方尚未制定这方面政策，有的虽已制定了相关政策但不够具体、明确，操作中弹性太大，过于务虚。这使的村镇建设用地管理中的优惠政策难以落实，起不鼓励作用，影响了村镇建设的进程。
2 搞好村镇建设用地管理的对策
针对当前村镇建设用地管理中存在的问题，依据现有的法律、法规、政策，要认真调查研究，因地制宜，积极探索适合当地村镇建设发展的用地管理模式。为进一步加强村镇建设用地管理，我认为应主要采取以下对策：
2.1 高起点做好村镇建设规划，为村镇协调发展打好基础。要搞好村镇建设，关键是高起点做好小镇建设规划。村镇建设规划中，要注重经济社会、和环境的全面发展，合理确定人口规模，既要坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。应有效地作到“三个集中”，即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好三个环节：一是要做好县城城镇体系规划，明确村镇发展重点，合理确定空间布局。二是与土地利用规划相衔接，合理确定村镇人口规模和用地规划。三是高水平做好村镇建设规划的修编。在规划中对农民建住宅要彻底改变传统的农村集镇独门独院的居民建筑模式，搞好住宅小区规划，注重城市化、社会化，提供统建联建，向公寓式多层住宅拓展，提高居住环境质量。
2.2 积极盘活存量土地，提高土地利用效率。用活用好闲置和低效利用存量土地，对解决小城建设用地紧张问题有较大的作用，可以通过以下两个途径：第一，落实土地储备政策，统一调配使用闲置存量土地现有类型比较多，由于信息不灵，自发调剂难度比较大，也不利于国家加强土地管理和调控。因此可以由各级政府设立的土地储备机构，对闲置存量土地实行政府统一调控。按照省政府《土地储备办法》对城镇范围内的无主地、产业结构调整或其他原因调整出的原国有划拨土地，以出让方式取得土地使用权又无力继续开发和不具备转让条件的土地，因实施城镇规划和土地整理政府全收购的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地等，实施收购储备，定期发布储备土地信息，供用地单位选择。通过储备中心调剂，促进和加快闲置土地的盘活，同时也可增加政府土地收益。第二，制定鼓励使用闲置存量土地的有关优惠政策。一是鼓励城镇内未入工业小（园）区的工业企业实施“退二进三”，原行政划拨土地，企业原址由国土资源部门收回后出让，出让金 75%由政府投入搬迁的改造企业使用；已办理过土地出让手续的，原址企业可以转让，按规定办理土地使用权变更登记，改变用途的补交出让金，补交的出让金 75%由政府投入给搬迁改造企业使用。二是鼓励将停产企业、批多建少及其它的闲置企业用地，进行转让、出租、开发利用。三是对利用闲散土地的，按征用非耕地收缴税费。同时，根据用地项目性质、用地年期，可以进行划拨和出让、出租方式供地，政府收益给予适当优惠。四是鼓励进行旧城改造，旧城改造供地的出让金应主要用于城市基础设施建设，涉及拆迁安置，用地指标优先给予安排。四是积极探索农村集体建设用地使用权流转办法，允许乡镇村办集体企业用地、个体工商业户生产经营性用地、民营和联户企业用地、私人住宅用地流转，其流转范围是符合土地利用总体规划和城镇建设规划并依法取得土地使用权的农村集体建设用地。
2.3 加大村镇土地使用制度改革力度，为村镇建设筹措资金。城市化建设，关键是资金。村镇投资的主要渠道应该是乡镇、民营企业的积累，但是在目前的财政体制和投资体制下，通过土地的有偿使用，提高招标、拍卖、挂牌、出让国有土地和租赁国有土地的比例，增加政府土地收益，为村镇建设筹措资金仍是主要选择。现阶段采取的措施主要是：a. 高度垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在实现村镇规划中，国有土地使用权要严格控制在市、县政府手中，严禁任何单位和个人非法转让、非法交易。政府要根据市场供求情况和社会经济各项事业的发展需要，有计划地调节土地供应量，保持适度的土地出让、租赁规模，从而使城镇出让地价总水平持在较高的价位。b.规范土地出让行为，合理确定基准地价。政府要制定土地征用、土地交易、地价管理、有偿使用和出让金使用管理一系列规范政策，建立以标定地价为核心的城镇地价评估体系。c.政府要加大村镇建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，使原来一些地价不高的城镇恢复土地应有的价位。严格实行土地证年检制度，结合村镇二、三级市场的清理整顿，在规范土地一级市场的同时，严厉打击土地隐形市场，防止国有土地资产流失，从而促使村镇土地市场的健康发展。
2.4 积极为村镇建设解决用地计划不足的矛盾。首先国土资源部门在年度非农用地计划指标分配时，在保证重点工程项目建设的情况下，对村镇建设用地要适当倾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标，用于村镇建设；再次，积极推行原非农用地复垦为耕地后置换村镇建设用地指标的办法，将已闲置的不符合土地利用总体规划的非农业建设用地，经有批准权的部门批准后，有计划地复垦为耕地，复垦后新增耕地面积被确认后，可用于置换村镇建设用地计划指标。
3 结语
总之，只要我们充分利用好现有国家法律、法规和政策，认真细致地调查研究，积极开拓小城建设用地管理的新思路，就一定能真正把村镇建设成为规模适度、功能齐全、新型的县、乡两级的政治、经济、文化中心。基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
参考文献
[1]刘允洲.制度创新之路-农村集体建设用地流转管理实践与理论[M].北京：人民日报出版社,
2001,8.
[2]姜爱林.土地政策基本理论研究[M].北京：中国大地出版社,2001,8.
关键词:村镇;建设用地管理;问题原因;对策
中图分类号：F292文献标识码： A
城市化作为现代化进程的标志之一已经得到国际社会的普遍认可。改革开放以来，逐渐加快城市化、工业化进程已是我们的必然选择，我国城市化的过程实际上就是农村人口集聚及其经济活动非农化的过程。作为城市化空间载体的村镇的建设和发展，是基于我国农业人口众多的基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
1 村镇建设用地管理中存在的问题及原因
通过多年来的调查和对村镇建设用地管理问题的研究，我认为目前我国村镇建设用地管理中由于种种原因普遍存在以下问题：
1.1 村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接，影响了基本农田的保护和村镇建设的发展。有的城镇虽有规划但起点不高，有的则是不依规划随意性强，造成了城镇建设一层皮、跨度大、基础设施难配套的现状。有许多村镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，有的长达三、四公里之多，不但影响交通安全，而且造成了基础设施难配套，污水、垃圾难处理，更主要的是一些工业污水和废渣对基本农田产生污染，妨碍基本农田的保护和农业现代化的进程。
1.2 土地有偿使用运作不规范，村镇建设资金未能得到有效解决。近几年，一些乡镇搞村镇建设也想到了以地生财的路子，但运作很不规范。一般是由乡镇财政出资，从农村集体经济组织中把土地征用过来，然后再租赁给建设者。由于招商引资政策等诸多方面因素的影响，出租土地的价格都比较低，造成政府土地收益率低，使基础配套设施建设缺乏资金，形成风尘土飞扬，雨天路上水汪汪，夜晚不见路灯亮的凄惨景象，村镇建设搞的无声无色。
1.3 政府对加快村镇建设的用地管理政策不够明确。村镇建设涉及面较广，各级政府应制定村镇建设用地的优惠性政策。目前这项工作明显滞后于发展的需要。突出表现为有的地方尚未制定这方面政策，有的虽已制定了相关政策但不够具体、明确，操作中弹性太大，过于务虚。这使的村镇建设用地管理中的优惠政策难以落实，起不鼓励作用，影响了村镇建设的进程。
2 搞好村镇建设用地管理的对策
针对当前村镇建设用地管理中存在的问题，依据现有的法律、法规、政策，要认真调查研究，因地制宜，积极探索适合当地村镇建设发展的用地管理模式。为进一步加强村镇建设用地管理，我认为应主要采取以下对策：
2.1 高起点做好村镇建设规划，为村镇协调发展打好基础。要搞好村镇建设，关键是高起点做好小镇建设规划。村镇建设规划中，要注重经济社会、和环境的全面发展，合理确定人口规模，既要坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。应有效地作到“三个集中”，即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好三个环节：一是要做好县城城镇体系规划，明确村镇发展重点，合理确定空间布局。二是与土地利用规划相衔接，合理确定村镇人口规模和用地规划。三是高水平做好村镇建设规划的修编。在规划中对农民建住宅要彻底改变传统的农村集镇独门独院的居民建筑模式，搞好住宅小区规划，注重城市化、社会化，提供统建联建，向公寓式多层住宅拓展，提高居住环境质量。
2.2 积极盘活存量土地，提高土地利用效率。用活用好闲置和低效利用存量土地，对解决小城建设用地紧张问题有较大的作用，可以通过以下两个途径：第一，落实土地储备政策，统一调配使用闲置存量土地现有类型比较多，由于信息不灵，自发调剂难度比较大，也不利于国家加强土地管理和调控。因此可以由各级政府设立的土地储备机构，对闲置存量土地实行政府统一调控。按照省政府《土地储备办法》对城镇范围内的无主地、产业结构调整或其他原因调整出的原国有划拨土地，以出让方式取得土地使用权又无力继续开发和不具备转让条件的土地，因实施城镇规划和土地整理政府全收购的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地等，实施收购储备，定期发布储备土地信息，供用地单位选择。通过储备中心调剂，促进和加快闲置土地的盘活，同时也可增加政府土地收益。第二，制定鼓励使用闲置存量土地的有关优惠政策。一是鼓励城镇内未入工业小（园）区的工业企业实施“退二进三”，原行政划拨土地，企业原址由国土资源部门收回后出让，出让金 75%由政府投入搬迁的改造企业使用；已办理过土地出让手续的，原址企业可以转让，按规定办理土地使用权变更登记，改变用途的补交出让金，补交的出让金 75%由政府投入给搬迁改造企业使用。二是鼓励将停产企业、批多建少及其它的闲置企业用地，进行转让、出租、开发利用。三是对利用闲散土地的，按征用非耕地收缴税费。同时，根据用地项目性质、用地年期，可以进行划拨和出让、出租方式供地，政府收益给予适当优惠。四是鼓励进行旧城改造，旧城改造供地的出让金应主要用于城市基础设施建设，涉及拆迁安置，用地指标优先给予安排。四是积极探索农村集体建设用地使用权流转办法，允许乡镇村办集体企业用地、个体工商业户生产经营性用地、民营和联户企业用地、私人住宅用地流转，其流转范围是符合土地利用总体规划和城镇建设规划并依法取得土地使用权的农村集体建设用地。
2.3 加大村镇土地使用制度改革力度，为村镇建设筹措资金。城市化建设，关键是资金。村镇投资的主要渠道应该是乡镇、民营企业的积累，但是在目前的财政体制和投资体制下，通过土地的有偿使用，提高招标、拍卖、挂牌、出让国有土地和租赁国有土地的比例，增加政府土地收益，为村镇建设筹措资金仍是主要选择。现阶段采取的措施主要是：a. 高度垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在实现村镇规划中，国有土地使用权要严格控制在市、县政府手中，严禁任何单位和个人非法转让、非法交易。政府要根据市场供求情况和社会经济各项事业的发展需要，有计划地调节土地供应量，保持适度的土地出让、租赁规模，从而使城镇出让地价总水平持在较高的价位。b.规范土地出让行为，合理确定基准地价。政府要制定土地征用、土地交易、地价管理、有偿使用和出让金使用管理一系列规范政策，建立以标定地价为核心的城镇地价评估体系。c.政府要加大村镇建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，使原来一些地价不高的城镇恢复土地应有的价位。严格实行土地证年检制度，结合村镇二、三级市场的清理整顿，在规范土地一级市场的同时，严厉打击土地隐形市场，防止国有土地资产流失，从而促使村镇土地市场的健康发展。
2.4 积极为村镇建设解决用地计划不足的矛盾。首先国土资源部门在年度非农用地计划指标分配时，在保证重点工程项目建设的情况下，对村镇建设用地要适当倾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标，用于村镇建设；再次，积极推行原非农用地复垦为耕地后置换村镇建设用地指标的办法，将已闲置的不符合土地利用总体规划的非农业建设用地，经有批准权的部门批准后，有计划地复垦为耕地，复垦后新增耕地面积被确认后，可用于置换村镇建设用地计划指标。
3 结语
总之，只要我们充分利用好现有国家法律、法规和政策，认真细致地调查研究，积极开拓小城建设用地管理的新思路，就一定能真正把村镇建设成为规模适度、功能齐全、新型的县、乡两级的政治、经济、文化中心。基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
参考文献
[1]刘允洲.制度创新之路-农村集体建设用地流转管理实践与理论[M].北京：人民日报出版社,
2001,8.
[2]姜爱林.土地政策基本理论研究[M].北京：中国大地出版社,2001,8.