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摘要:本文从政府投资工程的概念入手,着重分析了现阶段我国各种政府投资工程的管理模式的优缺点,并总结了我国管理模式的发展方向,创造性地提出了将“工务局”模式和“代建制”模式想结合的方法。为政府投资工程的管理模式提供了新的思路。
关键词:政府投资工程 管理模式 工务局 代建制
0 引言
时值我国出台了4万亿投资的发展计划,其中大多数应用于基础设施建设和保障性住房,而这些政府投资工程项目的管理模式与建设单位质量安全责任的落实是息息相关的,传统的政府投资工程管理模式有临时指挥部,有项目法人的指挥部,有工务局,有市场化的代建制,还有诸如引入私人投资的BOT模式等等。
目前,现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分,高度集权和自我服务。我国的政府投资工程的管理水平无法达到社会的要求,同时也造成了资源的极大浪费。如何正确而有效的使用建设资金,如何尽快的提高政府投资工程的管理水平,如何使纳税人的钱都能用到实处,所有这些都给政府工程项目的管理提出了更高的要求。
1 政府投资工程基本概念
政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成的,一般指政府职能部门批准立项,使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展,政府投资项目的内涵极其范围也在不断地发生着变化。以政府财政性投入的工程范围逐渐缩小,不仅国有企业以其自身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目,就连过去一些主要靠财政投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处理项目、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁[1]。
2 现有主要管理模式的介绍及分析
2.1 建设指挥部管理模式 对于一些投资额较大、建设周期较长而涉及环节多的大型基础设施项目,比如跨江大桥、高速公路、轨道交通工程等,这些项目一般跨越多个行政区域,动拆迁量大而广,各项配套建设内容多,加上工程进度要求高,该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成,负责人通常为政府部门的领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等,多采用这种方式。这种管理模式往往存在着外行业主,而导致大量的安全、质量问题。另外,工程建成后,项目管理班子即行解散,使得经验和教训都是一次性的,难以完成经验的积累工作。
2.2 “工务局”模式 “工务局”作为政府投资项目的一种管理模式,是指政府成立专门的下属机构,负责本区域所有政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。除了工程建设的质量、安全、工期、控制投资由工务局负责外,其他事项都与该局无关。其最大特点是一个专业化的代建机构。
2.3 “代建制”模式 项目“代建制”最早起源与美国的建设经理制(CM)[2]。CM是业主委托项目经理负责整个项目的管理,包括可行性研究报告、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人,在业主委托的范围里面以业主的名义开展工作,如有权自主选择设计单位和承包商,业主则对建设经理的一切行为负责。
代建制是将项目经理和项目使用人分离,由业主委托有相应资质的项目管理企业对招投标、勘探、设计、施工和监理等建设全过程组织管理,竣工后交付业主的项目管理行为。政府投资项目“代建制”,则是指政府投资项目经过规定的程序,委托有相应资质的项目管理企业代理组织和管理项目的建设。
2.4 私营化型 私营化型的主要特征是,将政府投资工程交由私营部门运营管理,或者政府不再投资公共工程,而由私营部门去建设管理公共工程。主要包括BOT模式和PFI模式。
2.4.1 BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。
2.4.2 1992年,英国政府提出了私人融资方式(Private Finance Initiative,PFI) ,其基本思路就是不仅将道路、电站等基础设施类项目交由私人机构运作,而且进一步地将医院、学校等公共建筑也交由私人融资、建设和运营,由私人机构根据要求的时间将建成的项目交还给政府。一般认为,PFI是在对传统的BOT改进基础上形成的。[3]典型的PFI项目流程如下:
项目确定民营化可行性研究招标确定开发主体组建PFI公司设计、施工、运营转移、解散PFI公司。
3 我国管理模式的发展方向及取舍
3.1 发展方向 通过上一部分对各种现存的对政府投资工程管理模式的分析,我们可以看到没有任何一种管理模式可以做到尽善尽美。而且在发达的市场经济体中,并不存在单一的政府投资工程管理模式。在一定程度上,甚至可以说,即便对发达的市场经济体而言,如何保证政府投资工程的效率,也是一个未解难题。这在理论上是不难说明的。在政府投资工程上,政府作为公众的代理人,将公共物品供求双方的角色一肩挑,一方面要拟合公众的效用函数,另一方面要仿效厂商生产公共物品。而在公共物品上,公众的偏好显示是很困难的,效用加总就更加困难,甚至投票机制都难以解决。至于政府作为模拟厂商,则既缺乏足够的趋利动机,又缺乏刚性的预算线。因此,在需求和供给两个方面,政府投资工程的效率都难以得到确定性的保证。不过,在对现存的管理模式的分析的基础上并借鉴发达经济体在政府投资工程上的实践,我们国家的管理模式的发展方向如下:
3.1.1 集中化。发达经济体在政府投资工程的管理体制上,它们既有实行集中管理制度的,也有实行相对集中管理制度的,但都排斥分散管理制度。可以说,实施集中化管理是发达经济体在政府投资工程管理上最重要的制度特征。集中化管理的好处在于,一是可以缩短政府投资工程上的委托-代理链条,从而降低道德风险发生的几率,二是便于委托人对代理人的监督,并节约监督成本。此外,还有助于消除代理人自利的动机。实施集中化管理后,管理机构相对而言是利益中立的,使用单位趋利动机就能得到消除。所以,实行集中化管理,必然会提高政府投资工程的效率。
3.1.2 专业化。专业化在一定程度上是依托于集中化的,但又对集中化形成有益补充。专业化管理的好处在于,一是可以使政府投资工程更好地满足公众的偏好,产生更大的社会效用;二是可有力地消除建设过程中信息不对称。建筑工程是存在着大量信息不对称的领域。一项工程的实际建设情况,如使用的是何种材料、采用的是什么工艺、工艺流程是否完备等,施工者远比业主清楚。如果缺乏足够的专业知识,即便是私人业主,有足够的利益动机,也难以对施工者实施有效的监督。政府投资工程实施专业化管理,有利于减少业主与施工者之间的信息不对称,不仅有利于保证工程的质量,也有利于工程投资的控制。
3.1.3 市场化。市场化是发达经济体在政府投资管理体制上出现较晚的一种趋向,但影响却越来越大。市场化趋向一方面要求对政府提供公共物品和生产公共物品做区分,另一方面要求政府投资工程在纯公共产品和准公共产品之间做区分。根据市场化趋向的要求,提供公共物品不等于就要直接生产公共物品,政府可以利用市场机制来提供公共物品。例如,与厂商签定合约,由政府提出公共物品的要求,由厂商竞争性地生产提供;再如由竞争方式挑选厂商,授予其公共物品的经营权等。而且,政府提供的公共产品应尽可能地限于纯公共产品,准公共产品则应尽可能地由厂商以经营的方式提供。市场化趋向的好处在于,通过让市场机制的作用最大化以及政府的行动边界最小化,使得政府投资工程的效率提高。如今,这一趋向已被发达经济体广泛接受,并且效果明显。
3.2 管理模式的取舍 针对现有管理模式情况,我国应该从以下方面加快完善政府投资工程管理体制:
一是大力推行集中管理模式,建立专业化的政府投资工程管理机构,全面停止“自建式”建设管理行为。二是将政府采购与建立专业化机构结合起来,由专业化政府投资工程管理机构依据工程建设的实际需要,承担相关的政府采购职能,以使“集中化、专业化、市场化”三者能有机结合。三是赋予专业化机构以适当的规模和职能。专业化不能只具有形式,还需要适当的规模世界经济和管理深度,才能有效地发挥作用。
因此,对于政府投资工程的管理模式的取舍如下:
3.2.1 对于常年有政府投资工程且具有建设管理能力或特殊要求的国土、交通、公安、水务、军事等部门,仍暂由其自行组织建设管理相应的工程[4]。
3.2.2 对于其他的政府工程,包括市政工程、“一次性业主”工程等应采用采用“工务局”与“代建制”相结合的模式。这里,工务局并非代建机构,而是政府专门的行政部门之一,即工程管理中心。工程管理中心通过招投标的方式委托工程项目管理公司(工程代建机构)负责工程的组织建设,包括对项目从组织施工到竣工决算、资产移交全过程管理。同时,工务局还应委托独立的第三方(财务监理公司)对工程管理公司进行监督。
因此,工务局具有投资主体的地位,主要任务是对项目投资与还贷,设施经营进行全过程管理。具体包括:①项目前期工作,组织编制工程可行性研究报告、初步设计,并报政府审批;②确定项目投融资方式及项目管理方式;③用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司,并确定财务监理公司;④项目实施中进行监督和控制;⑤竣工验收根据有关规定进行项目内部审计;⑥初审项目财务决算;组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面的职责。
其优势的让专业化的政府投资工程管理机构(工务局)介入到项目建设前期工作和建设后的管理中,以使专业化机构带来的效率提高最大化。并且工务局并不参与工程建设,全权由代建机构负责,那么可以使得工务局的规模得以精简,并扩大管理范围。
3.2.3 对于需要融资的工程,可采用PFI模式。PFI在英国的实践中,被认为是政府获得高质量、高效率的公共设施的重要工具,它能够广泛的吸引经济领域的私营部门或非官方投资者,参与公共物品的产出,大大缓解了政府公共项目建设的资金压力,同时提高了政府公共物品的产出水平,同时也使政府摆脱了长期困扰的政府项目低效率的压力。
4 结语
总之,我们应该将目前政府投资项目管理模式改革的范围进一步扩大,彻底告别以前以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理模式,由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理,实现投、建、管、用的分离。当然,政府投资项目管理模式改革也应该根据各地的具体情况循序渐进地进行,不能操之过急。
我们按照集中化、专业化、市场化的发展方向来改革我们的管理模式,并不断完善与之配套的法律,就可以最终实现政府投资工程管理方式的改革目标:在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例,符合我国国情、职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制,实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡的运行机制。通过改革,杜绝政府投资工程投资决策和建设实施过程中的随意性及暗箱操作,提高整个投资效益和建设管理水平。
参考文献:
[1]刘斐.我国政府投资工程管理模式研究.华北电力大学硕士学位论文. 2005.5
[2]孙健.政府投资工项目管理“代建制”模式初探.北方经济.2006.2.
[3]陶春生.发达市场经济体政府投资工程管理模式及其借鉴.世界经济. 2008.3.
[4]黄晓鸾等.政府投资工程管理模式的深化改革.中国科技信息.2006.10.
关键词:政府投资工程 管理模式 工务局 代建制
0 引言
时值我国出台了4万亿投资的发展计划,其中大多数应用于基础设施建设和保障性住房,而这些政府投资工程项目的管理模式与建设单位质量安全责任的落实是息息相关的,传统的政府投资工程管理模式有临时指挥部,有项目法人的指挥部,有工务局,有市场化的代建制,还有诸如引入私人投资的BOT模式等等。
目前,现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分,高度集权和自我服务。我国的政府投资工程的管理水平无法达到社会的要求,同时也造成了资源的极大浪费。如何正确而有效的使用建设资金,如何尽快的提高政府投资工程的管理水平,如何使纳税人的钱都能用到实处,所有这些都给政府工程项目的管理提出了更高的要求。
1 政府投资工程基本概念
政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成的,一般指政府职能部门批准立项,使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展,政府投资项目的内涵极其范围也在不断地发生着变化。以政府财政性投入的工程范围逐渐缩小,不仅国有企业以其自身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目,就连过去一些主要靠财政投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处理项目、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁[1]。
2 现有主要管理模式的介绍及分析
2.1 建设指挥部管理模式 对于一些投资额较大、建设周期较长而涉及环节多的大型基础设施项目,比如跨江大桥、高速公路、轨道交通工程等,这些项目一般跨越多个行政区域,动拆迁量大而广,各项配套建设内容多,加上工程进度要求高,该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成,负责人通常为政府部门的领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等,多采用这种方式。这种管理模式往往存在着外行业主,而导致大量的安全、质量问题。另外,工程建成后,项目管理班子即行解散,使得经验和教训都是一次性的,难以完成经验的积累工作。
2.2 “工务局”模式 “工务局”作为政府投资项目的一种管理模式,是指政府成立专门的下属机构,负责本区域所有政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。除了工程建设的质量、安全、工期、控制投资由工务局负责外,其他事项都与该局无关。其最大特点是一个专业化的代建机构。
2.3 “代建制”模式 项目“代建制”最早起源与美国的建设经理制(CM)[2]。CM是业主委托项目经理负责整个项目的管理,包括可行性研究报告、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人,在业主委托的范围里面以业主的名义开展工作,如有权自主选择设计单位和承包商,业主则对建设经理的一切行为负责。
代建制是将项目经理和项目使用人分离,由业主委托有相应资质的项目管理企业对招投标、勘探、设计、施工和监理等建设全过程组织管理,竣工后交付业主的项目管理行为。政府投资项目“代建制”,则是指政府投资项目经过规定的程序,委托有相应资质的项目管理企业代理组织和管理项目的建设。
2.4 私营化型 私营化型的主要特征是,将政府投资工程交由私营部门运营管理,或者政府不再投资公共工程,而由私营部门去建设管理公共工程。主要包括BOT模式和PFI模式。
2.4.1 BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。
2.4.2 1992年,英国政府提出了私人融资方式(Private Finance Initiative,PFI) ,其基本思路就是不仅将道路、电站等基础设施类项目交由私人机构运作,而且进一步地将医院、学校等公共建筑也交由私人融资、建设和运营,由私人机构根据要求的时间将建成的项目交还给政府。一般认为,PFI是在对传统的BOT改进基础上形成的。[3]典型的PFI项目流程如下:
项目确定民营化可行性研究招标确定开发主体组建PFI公司设计、施工、运营转移、解散PFI公司。
3 我国管理模式的发展方向及取舍
3.1 发展方向 通过上一部分对各种现存的对政府投资工程管理模式的分析,我们可以看到没有任何一种管理模式可以做到尽善尽美。而且在发达的市场经济体中,并不存在单一的政府投资工程管理模式。在一定程度上,甚至可以说,即便对发达的市场经济体而言,如何保证政府投资工程的效率,也是一个未解难题。这在理论上是不难说明的。在政府投资工程上,政府作为公众的代理人,将公共物品供求双方的角色一肩挑,一方面要拟合公众的效用函数,另一方面要仿效厂商生产公共物品。而在公共物品上,公众的偏好显示是很困难的,效用加总就更加困难,甚至投票机制都难以解决。至于政府作为模拟厂商,则既缺乏足够的趋利动机,又缺乏刚性的预算线。因此,在需求和供给两个方面,政府投资工程的效率都难以得到确定性的保证。不过,在对现存的管理模式的分析的基础上并借鉴发达经济体在政府投资工程上的实践,我们国家的管理模式的发展方向如下:
3.1.1 集中化。发达经济体在政府投资工程的管理体制上,它们既有实行集中管理制度的,也有实行相对集中管理制度的,但都排斥分散管理制度。可以说,实施集中化管理是发达经济体在政府投资工程管理上最重要的制度特征。集中化管理的好处在于,一是可以缩短政府投资工程上的委托-代理链条,从而降低道德风险发生的几率,二是便于委托人对代理人的监督,并节约监督成本。此外,还有助于消除代理人自利的动机。实施集中化管理后,管理机构相对而言是利益中立的,使用单位趋利动机就能得到消除。所以,实行集中化管理,必然会提高政府投资工程的效率。
3.1.2 专业化。专业化在一定程度上是依托于集中化的,但又对集中化形成有益补充。专业化管理的好处在于,一是可以使政府投资工程更好地满足公众的偏好,产生更大的社会效用;二是可有力地消除建设过程中信息不对称。建筑工程是存在着大量信息不对称的领域。一项工程的实际建设情况,如使用的是何种材料、采用的是什么工艺、工艺流程是否完备等,施工者远比业主清楚。如果缺乏足够的专业知识,即便是私人业主,有足够的利益动机,也难以对施工者实施有效的监督。政府投资工程实施专业化管理,有利于减少业主与施工者之间的信息不对称,不仅有利于保证工程的质量,也有利于工程投资的控制。
3.1.3 市场化。市场化是发达经济体在政府投资管理体制上出现较晚的一种趋向,但影响却越来越大。市场化趋向一方面要求对政府提供公共物品和生产公共物品做区分,另一方面要求政府投资工程在纯公共产品和准公共产品之间做区分。根据市场化趋向的要求,提供公共物品不等于就要直接生产公共物品,政府可以利用市场机制来提供公共物品。例如,与厂商签定合约,由政府提出公共物品的要求,由厂商竞争性地生产提供;再如由竞争方式挑选厂商,授予其公共物品的经营权等。而且,政府提供的公共产品应尽可能地限于纯公共产品,准公共产品则应尽可能地由厂商以经营的方式提供。市场化趋向的好处在于,通过让市场机制的作用最大化以及政府的行动边界最小化,使得政府投资工程的效率提高。如今,这一趋向已被发达经济体广泛接受,并且效果明显。
3.2 管理模式的取舍 针对现有管理模式情况,我国应该从以下方面加快完善政府投资工程管理体制:
一是大力推行集中管理模式,建立专业化的政府投资工程管理机构,全面停止“自建式”建设管理行为。二是将政府采购与建立专业化机构结合起来,由专业化政府投资工程管理机构依据工程建设的实际需要,承担相关的政府采购职能,以使“集中化、专业化、市场化”三者能有机结合。三是赋予专业化机构以适当的规模和职能。专业化不能只具有形式,还需要适当的规模世界经济和管理深度,才能有效地发挥作用。
因此,对于政府投资工程的管理模式的取舍如下:
3.2.1 对于常年有政府投资工程且具有建设管理能力或特殊要求的国土、交通、公安、水务、军事等部门,仍暂由其自行组织建设管理相应的工程[4]。
3.2.2 对于其他的政府工程,包括市政工程、“一次性业主”工程等应采用采用“工务局”与“代建制”相结合的模式。这里,工务局并非代建机构,而是政府专门的行政部门之一,即工程管理中心。工程管理中心通过招投标的方式委托工程项目管理公司(工程代建机构)负责工程的组织建设,包括对项目从组织施工到竣工决算、资产移交全过程管理。同时,工务局还应委托独立的第三方(财务监理公司)对工程管理公司进行监督。
因此,工务局具有投资主体的地位,主要任务是对项目投资与还贷,设施经营进行全过程管理。具体包括:①项目前期工作,组织编制工程可行性研究报告、初步设计,并报政府审批;②确定项目投融资方式及项目管理方式;③用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司,并确定财务监理公司;④项目实施中进行监督和控制;⑤竣工验收根据有关规定进行项目内部审计;⑥初审项目财务决算;组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面的职责。
其优势的让专业化的政府投资工程管理机构(工务局)介入到项目建设前期工作和建设后的管理中,以使专业化机构带来的效率提高最大化。并且工务局并不参与工程建设,全权由代建机构负责,那么可以使得工务局的规模得以精简,并扩大管理范围。
3.2.3 对于需要融资的工程,可采用PFI模式。PFI在英国的实践中,被认为是政府获得高质量、高效率的公共设施的重要工具,它能够广泛的吸引经济领域的私营部门或非官方投资者,参与公共物品的产出,大大缓解了政府公共项目建设的资金压力,同时提高了政府公共物品的产出水平,同时也使政府摆脱了长期困扰的政府项目低效率的压力。
4 结语
总之,我们应该将目前政府投资项目管理模式改革的范围进一步扩大,彻底告别以前以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理模式,由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理,实现投、建、管、用的分离。当然,政府投资项目管理模式改革也应该根据各地的具体情况循序渐进地进行,不能操之过急。
我们按照集中化、专业化、市场化的发展方向来改革我们的管理模式,并不断完善与之配套的法律,就可以最终实现政府投资工程管理方式的改革目标:在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例,符合我国国情、职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制,实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡的运行机制。通过改革,杜绝政府投资工程投资决策和建设实施过程中的随意性及暗箱操作,提高整个投资效益和建设管理水平。
参考文献:
[1]刘斐.我国政府投资工程管理模式研究.华北电力大学硕士学位论文. 2005.5
[2]孙健.政府投资工项目管理“代建制”模式初探.北方经济.2006.2.
[3]陶春生.发达市场经济体政府投资工程管理模式及其借鉴.世界经济. 2008.3.
[4]黄晓鸾等.政府投资工程管理模式的深化改革.中国科技信息.2006.10.