论文部分内容阅读
摘要：乡（镇）国土资源所是国土资源管理的最基层单位，是国土资源执法监察的基础，是保护基本农田和耕地保护的前沿卫士，是农民集体土地转用和农民建房报批工作的初步踏查等方面不可或缺的基层单位。笔者通过多年基层国土资源工作经验，以国土资源管理部门职责为基础，从国土资源管理的工作实践为出发点，分析当前国土资源管理面临的实际困难和问题并提出解决对策。
关键词：国土资源；基层；管理；对策
中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.063
十八大以来，各级国土资源管理部门认真履行工作职责，全面推进依法行政、资源保障能力、服务发展能力和改革创新能力的不断提高，国土资源事业保持着持续健康发展的良好势头，极大地促进了经济社会的可持续发展。本文对桦甸市乡（镇）基层国土资源所当前存在的实际困难和问题做简单探讨。
1当前乡（镇）基层国土资源管理的困境
1.1基层人员力量薄弱，业务学习再培训难
由于乡（镇）国土所人员少，一般不超过4人，在农民建房呈报和执法监察方面，难于形成有效的分工和监督。特别是执法监察和耕地保护方面，由于人员少，工作力量薄弱，影响工作的质量。2014年动态巡查制度建立以来，要求每周进行一次无死角动态巡查，但是实际工作中，很难保质保量完成。再者，随着国土资源管理各项工作已步入规范化时代，要求工作者的业务技能也需要相应的提高。目前，基层国土所的工作人员年龄偏大，近些年一些公务员、事业编制考试并没有把土地管理类专业作为招考资格的必要条件来审核，很难有专业人才步入国土资源管理队伍中来，很多都是聘任制的临时工。例如桦甸市局，9个乡（镇），基层工作人员一共27人，其中包括临时聘任人员9人，占33%，这部分人员责任心不强，不通晓业务，即使经过集中培训也难以得到提高。加之老员工进取心不强，新科技如GPS、CAD制图等高端科技不愿意主动学习，县（市、区）分局组织业务学习少。这些因素都制约着基层国土所的业务发展。
1.2执法监察手段不硬，执法监察难度加大
近年来，制约基层国土资源管理的“软肋”，主要表现在三个方面：
一是执法主体“多元化”，分工不合理。就桦甸市（县级市）而言，享有行政执法权的执法部门有十几家，例如环保执法大队、安监执法大队等等，形成大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，无利可沾的都互相推诿。比如，仅矿产资源管理一项，就涉及安监、公安、环保、国土、林业等部门。相关职能部门往往各自为政，在执法方面，则又存在推诿观望现象。
二是利益关系“复杂化”，管理难度大。国土资源管理方面经常与镇政府、村委会、村小组之间业务往来比较多，需要相互之间密切配合。而在实践工作中，由于各自利益关系造成相互之间协调比较难。部分村社干部对于少数农民搭建临时鸡舍、牛舍、猪舍等乱占土地的现象隐瞒不报；少数国土干部长期生活在乡（镇），在当地有自己的生活圈，有些人碍于情面或迫于人情压力，对一些国土资源违法行为持“睁一只眼、闭一只眼”，致使国土资源违法行为得不到及时制止。
三是执法硬件“保障差”，全覆盖困难。以桦甸市为例，乡（镇）国土资源所都是委托执法，这就造成了执法人员的编制和执法车辆在都无法真正落实。一方面，辖区面积大、交通不便，违法信息掌握滞后，管理上鞭长莫及，常常充当了“消防员”的角色。对国土资源违法行为查处是事后补救。另一方面，国土资源部门没有执行权，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有强制措施，造成执法人员在案件调查取证、法律文书送达、制止等方面软弱无力，形成“印发停工通知书不管用，强制执行不敢用”的被动局面。申请法院执行，在漫长的申请执行过程中许多违法建筑已完工。影响了执法效果，致使国土资源违法现象屡禁不止。
1.3地质灾害形势严峻，防治工作重点突出
近年来，随着粮食价格稳步提升，农民破坏植被、毁林开荒屡见不鲜。以桦甸市为例，2000年全市确定了56个地质灾害点，15年来，由于毁林开荒的原因，拟新增加地质灾害点多达100个，增加接近200%，地质灾害防治工作形势严峻。很多地质灾害点治理难度大，应用简单的工程治理难以有效地解决多年来形成的隐患，异地搬迁受到资金及其他人为因素的限制，造成现阶段地质防治工作仅仅停留在隐患排查及应急避险阶段。有些百姓认为灾害防治主体在政府部门，在退耕还林恢复植被过程中，一旦涉及到个人利益，无视规划设计，不配合工作，以各种理由，各种方式人为地阻碍了防治工作。在异地搬迁过程中，个别人故意制造事端，希望从中谋利，阻碍拆迁搬迁。
1.4征地补偿标准偏低，失地农民后续上访多
随着城市化进程加快，城市周边的土地大量的被征收，失地农民安置补偿问题关系到农民当前和今后的生存和发展，在征地补偿过程中，主要有以下几个问题：一是补偿标准总体偏低。在补偿标准测算中，沿用产值乘以倍数的方法，这种简单算法，只考虑了农业属性，忽略了区位因素、经济因素和市场供求因素，导致农民得到的补偿份额少。二是补偿标准差异过大。不同项目的补偿标准差异过大，房地产开发项目和企业用地项目补偿标准相差近10倍。再者，同是耕地，旱地、水田、菜田、温室补偿标准不一，同一区域、相邻地块差异巨大。三是安置人员资格认证存在争议。安置补助费如何分配成为焦点，除本村人口外，还有非本村人员、空挂户、死亡人口、二轮承包中无承包合同人员，夫妻投靠、长期居住未落户等均要求得到补偿。四是征地补偿不透明。有的没有召开村民代表大会或者社员大会，没有充分听取村民意见，村社干部在征地中没有做好宣传解释，对补偿标准和安置人员名单没有公示，有的简化征地程序缩短了时限，造成单方面意识强加给农民，引起农民不满。
2解决的对策及建议
解决乡（镇）基层国土资源所存在的困难和问题的总体建议是：人员配置充足化、设施配备标准化、内部管理制度化、规划布局科学化、依法行政规范化的“五化”。 2.1创新体制机制，在人事机构设置上有突破
一是与编制部门沟通，在乡（镇）国土资源所设置上，根据辖区面积、服务人口、采（探）矿权数量、交通条件等。综合考虑国土资源任务管理需要等，科学配备人员数量，编制人数为3～5名。有条件的地区可以片区为基础，成立跨乡（镇）的国土资源中心所（分局），编制在10人以上。二是在招考公务员或者事业单位人员时，优先考虑土地资源、矿产等专业人员。县级局应建立乡（镇）所系统培训，要建立学习制度，制定学习计划，结合不同的学习内容和目的采取短期培训。提升基层岗位人员业务素质。
2.2夯实执法基础，在标准化建设方面有提高
标准化站所建设以来，各基层站所的办公设施基本完善。办公电脑、打印机、扫描仪等配备齐全。但是还需要现代化的执法设备辅助执法监察工作，比如执法记录仪、GPS、照相机等，有的涉密软件需要独立安装到单独一台电脑上，这都需要进一步完善。2014年以后，基层乡镇国土资源所实行土地（矿产）监察动态巡查一周全覆盖一次。除配备必要的执法监察动态巡查车辆、装备外，还应当为全体执法人员购买人身保险，实行执法监察动态巡查责任落实情况与执法人员巡查补助挂钩结合的政策。
2.3加强内部监督，在规范化执法方面有成效
一是严格执行廉政规定，县局与基层国土资源所签订《党风廉政建设责任状》，在党员干部中开展要政治上清醒、要勤政廉洁、要令行禁止、要求真务实活动。二是执法办案工作规范化，建立执法办案长效机制。制定《案件办理流程》、《乡镇国土资源所工作职责》、《档案管理制度》等系列文件，进一步细化和拓展各项制度，确保执法人员全面依法履行职责。三是在依法行政和执法监察过程中，进一步规范现场执法取证工作，保障执法人员依法履行职责，强化执法源头管理，有效减少涉地涉矿信访、投诉，维护当事人及执法人员合法权益。
2.4做好服务地方，在助推经济发展中做参谋
在用地供需方面：处理好保护与发展的关系，按照“有保有压”的要求，突出供地的针对性。“有保”，就是要优先保证有利于加快发展、有利于城市建设、有利于支柱产业发展的项目建设用地需求，切实做好资源供给。简单的说就是围绕县乡两级招商引资重点项目和产业发展趋势，自觉服务，在规划调整和用地计划方面提前谋划，提前介入，做好用地保障，帮助企业解决用地难题。“有压”，就是要把违法占地的势头压下去，确保耕地总量不减、质量不降、用途不变，严格用地审批，强化批后监督，坚守基本农田这条“生命线”；在服务新农民建设方面和控制宅基地规模方面，以村镇规划为依据，切实改变居民点布局分散、土地利用率低的局面。在矿产资源保护方面：一方面从全面排查人手，及时查处越界开采、非法采矿等违法行为，确保矿产资源有序开发和科学合理利用。另一方面要建立矿山生态恢复保证金制度，明确治理责任，严格按照“谁破坏、谁恢复”的原则进行矿山生态环境治理，保证治理资金和治理措施落实到位。
2.5协调联动执法，在保护资源上更严格规范
针对现阶段国土监察实践中存在着“三个难”：查处难、制止难、执行难的问题。各县级政府应当启动协调联动执法制度。一是县级政府从行政角度要出台关于利用违法用地违法建设从事生产经营活动的有关文件。例如：供水、供电、工商、环保、消防、食品药品监督等管理部门在办理供水、供电、工商登记等相关手续时，要查验申请单位或者个人经营场所的相关资料，不能提供合法有效产权证明文件或者合法租赁手续的生产经营者，不得办理相关手续；二是县级政府从司法角度要出台下发关于国土资源违法犯罪案件查处加强协作的办案的文件。明确查处案件中，国土、检查、公安、检察机关等职责，对在查处案件的过程中如何配合作了明确的规定。同时建立了违法犯罪案件联席会议制度，定期通报发生的国土资源违法犯罪案件情况，互通信息，研究讨论疑难、复杂违法犯罪案件的调查取证和定性等事项；三是建立违法用地实施抄告制度。国土部门对发现有违法用地行为的，应及时向乡（镇）政府汇报。对经制止仍不停止违法行为、拒不恢复土地原状的，国土部门必须依照相关规定，及时向工商、供电、供水等相关部门发出《违法用地违法建设抄告单》，并抄送监察部门和当地政府。各相关部门在接到抄告单后，应当按规定在五个工作日内采取相应的停水、停电、停办、停贷等有效措施，并在十个工作日内将落实情况以书面形式反馈。监察部门对未按时按规定采取相应有效措施的，予以跟踪督办。对未按督办意见予以落实的，予以严肃查处；四是在矿产资源开发监管方面，进一步建立健全矿产资源开发监管责任体系和联合执法机制，形成公安、安监、工商、国土等多部门联合执法，形成及时发现、及时制止、及时查处、及时报告、及时移交的快速反应机制，确保矿业秩序的稳定。
参考文献
[1]许秀华.加强基层国土资源所规范化建设的实践与思考[J].电子制作，2013，（12）：65.
[2]王文彦.浅析农民基层国土资源所的困难与对策[J].吉林国土资源通讯，2006（05）：24-25.
[3]孙燕君.土地管理问题分析与对策探讨[J].价值工程，2010，（3）.
[4]陈伟滔.浅谈新时期基层国土资源管理存在的问题及对策[J]；科技传播；2011，（08）.
[5]杨家宝.基层国土资源所如何推进精细化管理[J].经济视角（中旬），2011，（01）.
[6]赖万春.浅谈提高基层国土管理人员的职业素养[J].魅力中国，2009，（25）.
作者简介：张旭，本科学历，桦甸市国土资源局，助理工程师，研究方向：土地资源管理。
关键词：国土资源；基层；管理；对策
中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.063
十八大以来，各级国土资源管理部门认真履行工作职责，全面推进依法行政、资源保障能力、服务发展能力和改革创新能力的不断提高，国土资源事业保持着持续健康发展的良好势头，极大地促进了经济社会的可持续发展。本文对桦甸市乡（镇）基层国土资源所当前存在的实际困难和问题做简单探讨。
1当前乡（镇）基层国土资源管理的困境
1.1基层人员力量薄弱，业务学习再培训难
由于乡（镇）国土所人员少，一般不超过4人，在农民建房呈报和执法监察方面，难于形成有效的分工和监督。特别是执法监察和耕地保护方面，由于人员少，工作力量薄弱，影响工作的质量。2014年动态巡查制度建立以来，要求每周进行一次无死角动态巡查，但是实际工作中，很难保质保量完成。再者，随着国土资源管理各项工作已步入规范化时代，要求工作者的业务技能也需要相应的提高。目前，基层国土所的工作人员年龄偏大，近些年一些公务员、事业编制考试并没有把土地管理类专业作为招考资格的必要条件来审核，很难有专业人才步入国土资源管理队伍中来，很多都是聘任制的临时工。例如桦甸市局，9个乡（镇），基层工作人员一共27人，其中包括临时聘任人员9人，占33%，这部分人员责任心不强，不通晓业务，即使经过集中培训也难以得到提高。加之老员工进取心不强，新科技如GPS、CAD制图等高端科技不愿意主动学习，县（市、区）分局组织业务学习少。这些因素都制约着基层国土所的业务发展。
1.2执法监察手段不硬，执法监察难度加大
近年来，制约基层国土资源管理的“软肋”，主要表现在三个方面：
一是执法主体“多元化”，分工不合理。就桦甸市（县级市）而言，享有行政执法权的执法部门有十几家，例如环保执法大队、安监执法大队等等，形成大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，无利可沾的都互相推诿。比如，仅矿产资源管理一项，就涉及安监、公安、环保、国土、林业等部门。相关职能部门往往各自为政，在执法方面，则又存在推诿观望现象。
二是利益关系“复杂化”，管理难度大。国土资源管理方面经常与镇政府、村委会、村小组之间业务往来比较多，需要相互之间密切配合。而在实践工作中，由于各自利益关系造成相互之间协调比较难。部分村社干部对于少数农民搭建临时鸡舍、牛舍、猪舍等乱占土地的现象隐瞒不报；少数国土干部长期生活在乡（镇），在当地有自己的生活圈，有些人碍于情面或迫于人情压力，对一些国土资源违法行为持“睁一只眼、闭一只眼”，致使国土资源违法行为得不到及时制止。
三是执法硬件“保障差”，全覆盖困难。以桦甸市为例，乡（镇）国土资源所都是委托执法，这就造成了执法人员的编制和执法车辆在都无法真正落实。一方面，辖区面积大、交通不便，违法信息掌握滞后，管理上鞭长莫及，常常充当了“消防员”的角色。对国土资源违法行为查处是事后补救。另一方面，国土资源部门没有执行权，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有强制措施，造成执法人员在案件调查取证、法律文书送达、制止等方面软弱无力，形成“印发停工通知书不管用，强制执行不敢用”的被动局面。申请法院执行，在漫长的申请执行过程中许多违法建筑已完工。影响了执法效果，致使国土资源违法现象屡禁不止。
1.3地质灾害形势严峻，防治工作重点突出
近年来，随着粮食价格稳步提升，农民破坏植被、毁林开荒屡见不鲜。以桦甸市为例，2000年全市确定了56个地质灾害点，15年来，由于毁林开荒的原因，拟新增加地质灾害点多达100个，增加接近200%，地质灾害防治工作形势严峻。很多地质灾害点治理难度大，应用简单的工程治理难以有效地解决多年来形成的隐患，异地搬迁受到资金及其他人为因素的限制，造成现阶段地质防治工作仅仅停留在隐患排查及应急避险阶段。有些百姓认为灾害防治主体在政府部门，在退耕还林恢复植被过程中，一旦涉及到个人利益，无视规划设计，不配合工作，以各种理由，各种方式人为地阻碍了防治工作。在异地搬迁过程中，个别人故意制造事端，希望从中谋利，阻碍拆迁搬迁。
1.4征地补偿标准偏低，失地农民后续上访多
随着城市化进程加快，城市周边的土地大量的被征收，失地农民安置补偿问题关系到农民当前和今后的生存和发展，在征地补偿过程中，主要有以下几个问题：一是补偿标准总体偏低。在补偿标准测算中，沿用产值乘以倍数的方法，这种简单算法，只考虑了农业属性，忽略了区位因素、经济因素和市场供求因素，导致农民得到的补偿份额少。二是补偿标准差异过大。不同项目的补偿标准差异过大，房地产开发项目和企业用地项目补偿标准相差近10倍。再者，同是耕地，旱地、水田、菜田、温室补偿标准不一，同一区域、相邻地块差异巨大。三是安置人员资格认证存在争议。安置补助费如何分配成为焦点，除本村人口外，还有非本村人员、空挂户、死亡人口、二轮承包中无承包合同人员，夫妻投靠、长期居住未落户等均要求得到补偿。四是征地补偿不透明。有的没有召开村民代表大会或者社员大会，没有充分听取村民意见，村社干部在征地中没有做好宣传解释，对补偿标准和安置人员名单没有公示，有的简化征地程序缩短了时限，造成单方面意识强加给农民，引起农民不满。
2解决的对策及建议
解决乡（镇）基层国土资源所存在的困难和问题的总体建议是：人员配置充足化、设施配备标准化、内部管理制度化、规划布局科学化、依法行政规范化的“五化”。 2.1创新体制机制，在人事机构设置上有突破
一是与编制部门沟通，在乡（镇）国土资源所设置上，根据辖区面积、服务人口、采（探）矿权数量、交通条件等。综合考虑国土资源任务管理需要等，科学配备人员数量，编制人数为3～5名。有条件的地区可以片区为基础，成立跨乡（镇）的国土资源中心所（分局），编制在10人以上。二是在招考公务员或者事业单位人员时，优先考虑土地资源、矿产等专业人员。县级局应建立乡（镇）所系统培训，要建立学习制度，制定学习计划，结合不同的学习内容和目的采取短期培训。提升基层岗位人员业务素质。
2.2夯实执法基础，在标准化建设方面有提高
标准化站所建设以来，各基层站所的办公设施基本完善。办公电脑、打印机、扫描仪等配备齐全。但是还需要现代化的执法设备辅助执法监察工作，比如执法记录仪、GPS、照相机等，有的涉密软件需要独立安装到单独一台电脑上，这都需要进一步完善。2014年以后，基层乡镇国土资源所实行土地（矿产）监察动态巡查一周全覆盖一次。除配备必要的执法监察动态巡查车辆、装备外，还应当为全体执法人员购买人身保险，实行执法监察动态巡查责任落实情况与执法人员巡查补助挂钩结合的政策。
2.3加强内部监督，在规范化执法方面有成效
一是严格执行廉政规定，县局与基层国土资源所签订《党风廉政建设责任状》，在党员干部中开展要政治上清醒、要勤政廉洁、要令行禁止、要求真务实活动。二是执法办案工作规范化，建立执法办案长效机制。制定《案件办理流程》、《乡镇国土资源所工作职责》、《档案管理制度》等系列文件，进一步细化和拓展各项制度，确保执法人员全面依法履行职责。三是在依法行政和执法监察过程中，进一步规范现场执法取证工作，保障执法人员依法履行职责，强化执法源头管理，有效减少涉地涉矿信访、投诉，维护当事人及执法人员合法权益。
2.4做好服务地方，在助推经济发展中做参谋
在用地供需方面：处理好保护与发展的关系，按照“有保有压”的要求，突出供地的针对性。“有保”，就是要优先保证有利于加快发展、有利于城市建设、有利于支柱产业发展的项目建设用地需求，切实做好资源供给。简单的说就是围绕县乡两级招商引资重点项目和产业发展趋势，自觉服务，在规划调整和用地计划方面提前谋划，提前介入，做好用地保障，帮助企业解决用地难题。“有压”，就是要把违法占地的势头压下去，确保耕地总量不减、质量不降、用途不变，严格用地审批，强化批后监督，坚守基本农田这条“生命线”；在服务新农民建设方面和控制宅基地规模方面，以村镇规划为依据，切实改变居民点布局分散、土地利用率低的局面。在矿产资源保护方面：一方面从全面排查人手，及时查处越界开采、非法采矿等违法行为，确保矿产资源有序开发和科学合理利用。另一方面要建立矿山生态恢复保证金制度，明确治理责任，严格按照“谁破坏、谁恢复”的原则进行矿山生态环境治理，保证治理资金和治理措施落实到位。
2.5协调联动执法，在保护资源上更严格规范
针对现阶段国土监察实践中存在着“三个难”：查处难、制止难、执行难的问题。各县级政府应当启动协调联动执法制度。一是县级政府从行政角度要出台关于利用违法用地违法建设从事生产经营活动的有关文件。例如：供水、供电、工商、环保、消防、食品药品监督等管理部门在办理供水、供电、工商登记等相关手续时，要查验申请单位或者个人经营场所的相关资料，不能提供合法有效产权证明文件或者合法租赁手续的生产经营者，不得办理相关手续；二是县级政府从司法角度要出台下发关于国土资源违法犯罪案件查处加强协作的办案的文件。明确查处案件中，国土、检查、公安、检察机关等职责，对在查处案件的过程中如何配合作了明确的规定。同时建立了违法犯罪案件联席会议制度，定期通报发生的国土资源违法犯罪案件情况，互通信息，研究讨论疑难、复杂违法犯罪案件的调查取证和定性等事项；三是建立违法用地实施抄告制度。国土部门对发现有违法用地行为的，应及时向乡（镇）政府汇报。对经制止仍不停止违法行为、拒不恢复土地原状的，国土部门必须依照相关规定，及时向工商、供电、供水等相关部门发出《违法用地违法建设抄告单》，并抄送监察部门和当地政府。各相关部门在接到抄告单后，应当按规定在五个工作日内采取相应的停水、停电、停办、停贷等有效措施，并在十个工作日内将落实情况以书面形式反馈。监察部门对未按时按规定采取相应有效措施的，予以跟踪督办。对未按督办意见予以落实的，予以严肃查处；四是在矿产资源开发监管方面，进一步建立健全矿产资源开发监管责任体系和联合执法机制，形成公安、安监、工商、国土等多部门联合执法，形成及时发现、及时制止、及时查处、及时报告、及时移交的快速反应机制，确保矿业秩序的稳定。
参考文献
[1]许秀华.加强基层国土资源所规范化建设的实践与思考[J].电子制作，2013，（12）：65.
[2]王文彦.浅析农民基层国土资源所的困难与对策[J].吉林国土资源通讯，2006（05）：24-25.
[3]孙燕君.土地管理问题分析与对策探讨[J].价值工程，2010，（3）.
[4]陈伟滔.浅谈新时期基层国土资源管理存在的问题及对策[J]；科技传播；2011，（08）.
[5]杨家宝.基层国土资源所如何推进精细化管理[J].经济视角（中旬），2011，（01）.
[6]赖万春.浅谈提高基层国土管理人员的职业素养[J].魅力中国，2009，（25）.
作者简介：张旭，本科学历，桦甸市国土资源局，助理工程师，研究方向：土地资源管理。