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当前对于非經营性国有资产的管理还处于探索阶段，针对我国非经营性国有资产管理中出现的各种问题各地都结合实际采取了各种不同的监管模式。本文利用比较分析方法和归纳法，通过对我国当前具有代表性的几种监管模式研究，拟提出非经营性国有资产管理体制改革的几点建议。
一、非经营性国有资产特点
非经营性国有资产虽然不直接参与物质财富的生产经营活动，但同样创造重要的社会效益，在保证整个社会系统运转中起着重要作用，根据财政部统计，全国非经营性国有资产的比重占全部国有资产的40％左右。非经营性国有资产的主要特点表现在以下方面：
（一）资产运用的非生产性 非经营性国有资产分布在非生产领域的各种组织中，如各级党政机关、部队、文化、教育和卫生等行政事业单位，这些组织主要作用于市场失效的领域，所提供的产品或服务是市场无法有效配置获或生产的。
（二）提供产品的服务性 行政事业性单位提供的产品或服务一般具有公益性，属于公共物品，不具有排他性或排他性很弱。其作用主要是为了弥补市场配置资源出现的失灵现象，为社会提供正常、安定、有序的社会秩序和经济发展环境，保障社会事业健康发展。
（三）资金来源的非直接性非经营性国有资产，形成主要靠国家财政拨款作为主要的资金来源，他的使用过程是一个非生产性消费过程，使用后大部分不能直接产生收入，因此没有自我补偿、自我积累的能力。
二、非经营性国有资产管理体制改革模式
我国各地根据当地的实际，在公共财政的管理体制下，对非经营性国有资产管理体制进行了一系列积极有效的探索。改革开放以来我国各地对非经营性国有资产管理体制所进行的改革，具有代表性的主要有以下四种。
（一）政府—国产局—主管部门三级管理的安康模式 陕西省安康市在原有体制的基础上成立非经营性国有资管理局（挂靠财政局），对全市的非经营性国有资产进行管理和监督，不仅盘活了国有资产，实现了国有资产的增值，还减轻了财政压力，对于其他地区非经营性国有资产管理体制的改革具有一定的借鉴意义。首先，实施产权统一管理。国产局代表市政府拥有市级所有行政事业单位全部国有资产的产权。各占用使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，而无资产处置权。其次，整合办公资产，合理调剂资产。对全市办公用房统一建设和集中管理。通过建设政府行政中心，将分散各地和无办公用房的行政事业单位集中于行政中心办公。第三，实行资产公开处置。国产局运用市场化手段组织国有资产转让交易。通过对部分国有资产的公开拍卖，使其市场价值得到体现，实现了国有资产效益的最大化，增加了财政收入，改善了办公条件，推进了集中办公的地进行。第四，对资产收入实行“集中收缴、专户管理、专项使用”的管理方法。是国产剧开设行政事业单位国有资产收入专户、对各种形式的国有资产收入集中统一收缴后全部纳入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，提高机关公务人员收入水平，改善等证机关办公条件。
（二）市场化经营与运作的南宁模式 南宁市政府组建了南宁威宁资产经营有限责任公司。开始了非经营性国有资产监督管理的改革。南宁市改革的总体框架是由财政局牵头，成立一个直属市国资委的国有独资公司，由该公司分批接收、统一管理全市行政事业单位的国有资产，在保证资产安全性和完整性的基础上，提高资产的效率性和公平性，并尝试按市场方式来经营这些国有资产。一是接收产权，集中管理资产。经有关部门授权和委托，由威宁公司分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。二是公司化、市场化来经营行政单位的国有资产，盘活国有资产。威宁公司是一家按照现代企业制度建立的独立法人公司。为了实现国有资产的价值最大化，实现国有资产的保值增值，威宁公司对移交后的资产进行全面分析并进行企业化管理与运作。根据市场状况和资产类型拟定盘活计划，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等方式使国有资产结构得到优化，实现资产的增值。三是优化配置办公资源，建立有偿使用国有资产的机制。接受资产后，威宁公司与行政事业单位建立起市场租赁关系，逐步按照国家党政机关办公用房标准给各机关单位配备需用的办公房产和基础设施，根据国资委规定的优惠租金标准向各租用单位收取租金，由此实现国有资产建设、投资、使用、补偿的良性循环和滚动发展。租金由财政办公基建经费列入各单位预算统一拨付。在财政办公经费固定的条件下，这既可以约束各单位多占用资源的内在冲动，又可以腾出更多的资源调剂使用，从根本上解决各单位之间办公条件“苦乐不均”的问题。四是市政府统一发放公务员岗位津贴。南宁市对市直机关公务员按职务分8个登记统一发放岗位津贴，所有市直党政机关不准再从事任何形式经营活动和巧立名目乱发、滥发各种津贴、补贴、实物。另外，为改革资产管理创造良好的外部环境，市政府还规定了岗位津贴发放范围和对象。五是以威宁公司为平台进行证券融资。为充分利用证券市场，开展融资的多渠道，根据威宁市委、市政府的要求，威宁公司积极配合市筹资办，解决市政府“136”工程项目融资担保问题。为配合城市建设筹资需要，威宁公司计划开拓资产证券化路子，与一些信托投资公司、证券公司洽谈城市建设债券的发行工作。
（三）加强信息化管理水平的新疆模式 新疆维吾尔自治区财政厅设置了专门的“行政事业资产管理处”专门集中管理非经营性国有资产。通过利用先进的信息技术对行政事业单位的国有资产进行集中、统一的管理，不仅解决了利用传统方式管理资产工作人员过少的问题，还是管理行之有效、科学规范，提高了资产的配置水平。一是采用先进的信息技术，对行政事业单位资产进行集中、统一管理。新疆财政厅与用友政务软件公司合作，结合新疆非经营性资产管理状况和特点，开发了一套资产管理信息系统。新疆财政系统可通过金财内部局域网，根据权限，实时、在线查询各行政事业单位国有资产数据。二是利用管理信息系统提高管理决策水平。利用已开发的管理信息系统，不仅能够对行政事业单位固定资产的管理查询，还能够为国有专项资产管理提供分析决策支持。新疆财政厅的管理信息系统的职能还包括资产配置、使用、处置及资产清查和评估等管理职能。实现对资产的动态管理。通过该系统防止了国有资产的流失，最大限度地提高了非经营性资产的利用率。新疆财政厅的资产管理信息系统还为“政府采购系统”、“预算管理系统”、“工资管理系统”及“国库集中支付系统”等预留了接口，为将来实现各系统的对接和信息数据的共享打下基础。
（四）政府分级授权管理的深圳模式 深圳市政府对行政事业单位国有资产实行分级授权管理。按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则，对非经营性国有资产实行授权管理与委托管理。明确市财政局为市属行政事业单位国有资产主管部门，授权市机关事务管理局统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产，委托市卫生局等单位分别对本系统占有、使用的非经营性国有资产进行专项管理；对于占有、使用非经营性国有资产较多的自收自支、企业化管理的事业单位，由市财政局直接授权其经营管理。各单位对占有、使用的非经营性国有资产承担日常管理和保障资产安全完整的责任。在管理体制上，实行产权政府所有，管理部门分级监管，单位使用、企业化管理的事业单位自主经营的管理体制。在市财政局和市机关事务管理局分别设立管理机构，加强对非经营性国有资产的宏观管理和微观管理。各单位占有、使用的非经营性国有资产，统一由市机关事务管理局和各委托管理部门代表市政府办理产权登记（国家法律、政策另有规定的除外），非经营性国有资产处置按权限分别由市机关事务管理局和各专项资产管理部门报市财政局审核后，报市政府审定。
非经营性国有资产具有非生产性、服务性和资金来源的非直接性等特点，因此其管理体制不能完全照搬经营性国有资产管理的体制。我国财政部陆续公布了“行政、事业单位国有资产管理暂行办法”，新“办法”规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。到目前为止，对非经营性国有资产的管理模式，从国外实践来看，各国也各不相同，还没有形成统一的模式。因此，各地对非经营性国有资产管理体制的改革，应在财政部两个“新办法”的基础上进行进一步的探索。
参考文献：
［1］国务院国资委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组：《非经营性国有资产监督管理研究》，《经济研究参考》2005年第3期。
［2］国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组：《国外公共资产管理模式的特点及借鉴价值》，《中国经济时报》2006年8月28日。
［3］张慧灵、杜伟：《非经营性国有资产监管模式的构建》，《统计与决策》2008年第20期。
［本文系河北省科技厅、秦皇岛市科技局重点项目“行政事业单位资产管理中存在的问题及其对策研究”（批准号：200801037）的阶段性研究成果］
（编辑代 娟）
一、非经营性国有资产特点
非经营性国有资产虽然不直接参与物质财富的生产经营活动，但同样创造重要的社会效益，在保证整个社会系统运转中起着重要作用，根据财政部统计，全国非经营性国有资产的比重占全部国有资产的40％左右。非经营性国有资产的主要特点表现在以下方面：
（一）资产运用的非生产性 非经营性国有资产分布在非生产领域的各种组织中，如各级党政机关、部队、文化、教育和卫生等行政事业单位，这些组织主要作用于市场失效的领域，所提供的产品或服务是市场无法有效配置获或生产的。
（二）提供产品的服务性 行政事业性单位提供的产品或服务一般具有公益性，属于公共物品，不具有排他性或排他性很弱。其作用主要是为了弥补市场配置资源出现的失灵现象，为社会提供正常、安定、有序的社会秩序和经济发展环境，保障社会事业健康发展。
（三）资金来源的非直接性非经营性国有资产，形成主要靠国家财政拨款作为主要的资金来源，他的使用过程是一个非生产性消费过程，使用后大部分不能直接产生收入，因此没有自我补偿、自我积累的能力。
二、非经营性国有资产管理体制改革模式
我国各地根据当地的实际，在公共财政的管理体制下，对非经营性国有资产管理体制进行了一系列积极有效的探索。改革开放以来我国各地对非经营性国有资产管理体制所进行的改革，具有代表性的主要有以下四种。
（一）政府—国产局—主管部门三级管理的安康模式 陕西省安康市在原有体制的基础上成立非经营性国有资管理局（挂靠财政局），对全市的非经营性国有资产进行管理和监督，不仅盘活了国有资产，实现了国有资产的增值，还减轻了财政压力，对于其他地区非经营性国有资产管理体制的改革具有一定的借鉴意义。首先，实施产权统一管理。国产局代表市政府拥有市级所有行政事业单位全部国有资产的产权。各占用使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，而无资产处置权。其次，整合办公资产，合理调剂资产。对全市办公用房统一建设和集中管理。通过建设政府行政中心，将分散各地和无办公用房的行政事业单位集中于行政中心办公。第三，实行资产公开处置。国产局运用市场化手段组织国有资产转让交易。通过对部分国有资产的公开拍卖，使其市场价值得到体现，实现了国有资产效益的最大化，增加了财政收入，改善了办公条件，推进了集中办公的地进行。第四，对资产收入实行“集中收缴、专户管理、专项使用”的管理方法。是国产剧开设行政事业单位国有资产收入专户、对各种形式的国有资产收入集中统一收缴后全部纳入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，提高机关公务人员收入水平，改善等证机关办公条件。
（二）市场化经营与运作的南宁模式 南宁市政府组建了南宁威宁资产经营有限责任公司。开始了非经营性国有资产监督管理的改革。南宁市改革的总体框架是由财政局牵头，成立一个直属市国资委的国有独资公司，由该公司分批接收、统一管理全市行政事业单位的国有资产，在保证资产安全性和完整性的基础上，提高资产的效率性和公平性，并尝试按市场方式来经营这些国有资产。一是接收产权，集中管理资产。经有关部门授权和委托，由威宁公司分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。二是公司化、市场化来经营行政单位的国有资产，盘活国有资产。威宁公司是一家按照现代企业制度建立的独立法人公司。为了实现国有资产的价值最大化，实现国有资产的保值增值，威宁公司对移交后的资产进行全面分析并进行企业化管理与运作。根据市场状况和资产类型拟定盘活计划，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等方式使国有资产结构得到优化，实现资产的增值。三是优化配置办公资源，建立有偿使用国有资产的机制。接受资产后，威宁公司与行政事业单位建立起市场租赁关系，逐步按照国家党政机关办公用房标准给各机关单位配备需用的办公房产和基础设施，根据国资委规定的优惠租金标准向各租用单位收取租金，由此实现国有资产建设、投资、使用、补偿的良性循环和滚动发展。租金由财政办公基建经费列入各单位预算统一拨付。在财政办公经费固定的条件下，这既可以约束各单位多占用资源的内在冲动，又可以腾出更多的资源调剂使用，从根本上解决各单位之间办公条件“苦乐不均”的问题。四是市政府统一发放公务员岗位津贴。南宁市对市直机关公务员按职务分8个登记统一发放岗位津贴，所有市直党政机关不准再从事任何形式经营活动和巧立名目乱发、滥发各种津贴、补贴、实物。另外，为改革资产管理创造良好的外部环境，市政府还规定了岗位津贴发放范围和对象。五是以威宁公司为平台进行证券融资。为充分利用证券市场，开展融资的多渠道，根据威宁市委、市政府的要求，威宁公司积极配合市筹资办，解决市政府“136”工程项目融资担保问题。为配合城市建设筹资需要，威宁公司计划开拓资产证券化路子，与一些信托投资公司、证券公司洽谈城市建设债券的发行工作。
（三）加强信息化管理水平的新疆模式 新疆维吾尔自治区财政厅设置了专门的“行政事业资产管理处”专门集中管理非经营性国有资产。通过利用先进的信息技术对行政事业单位的国有资产进行集中、统一的管理，不仅解决了利用传统方式管理资产工作人员过少的问题，还是管理行之有效、科学规范，提高了资产的配置水平。一是采用先进的信息技术，对行政事业单位资产进行集中、统一管理。新疆财政厅与用友政务软件公司合作，结合新疆非经营性资产管理状况和特点，开发了一套资产管理信息系统。新疆财政系统可通过金财内部局域网，根据权限，实时、在线查询各行政事业单位国有资产数据。二是利用管理信息系统提高管理决策水平。利用已开发的管理信息系统，不仅能够对行政事业单位固定资产的管理查询，还能够为国有专项资产管理提供分析决策支持。新疆财政厅的管理信息系统的职能还包括资产配置、使用、处置及资产清查和评估等管理职能。实现对资产的动态管理。通过该系统防止了国有资产的流失，最大限度地提高了非经营性资产的利用率。新疆财政厅的资产管理信息系统还为“政府采购系统”、“预算管理系统”、“工资管理系统”及“国库集中支付系统”等预留了接口，为将来实现各系统的对接和信息数据的共享打下基础。
（四）政府分级授权管理的深圳模式 深圳市政府对行政事业单位国有资产实行分级授权管理。按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则，对非经营性国有资产实行授权管理与委托管理。明确市财政局为市属行政事业单位国有资产主管部门，授权市机关事务管理局统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产，委托市卫生局等单位分别对本系统占有、使用的非经营性国有资产进行专项管理；对于占有、使用非经营性国有资产较多的自收自支、企业化管理的事业单位，由市财政局直接授权其经营管理。各单位对占有、使用的非经营性国有资产承担日常管理和保障资产安全完整的责任。在管理体制上，实行产权政府所有，管理部门分级监管，单位使用、企业化管理的事业单位自主经营的管理体制。在市财政局和市机关事务管理局分别设立管理机构，加强对非经营性国有资产的宏观管理和微观管理。各单位占有、使用的非经营性国有资产，统一由市机关事务管理局和各委托管理部门代表市政府办理产权登记（国家法律、政策另有规定的除外），非经营性国有资产处置按权限分别由市机关事务管理局和各专项资产管理部门报市财政局审核后，报市政府审定。
非经营性国有资产具有非生产性、服务性和资金来源的非直接性等特点，因此其管理体制不能完全照搬经营性国有资产管理的体制。我国财政部陆续公布了“行政、事业单位国有资产管理暂行办法”，新“办法”规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。到目前为止，对非经营性国有资产的管理模式，从国外实践来看，各国也各不相同，还没有形成统一的模式。因此，各地对非经营性国有资产管理体制的改革，应在财政部两个“新办法”的基础上进行进一步的探索。
参考文献：
［1］国务院国资委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组：《非经营性国有资产监督管理研究》，《经济研究参考》2005年第3期。
［2］国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组：《国外公共资产管理模式的特点及借鉴价值》，《中国经济时报》2006年8月28日。
［3］张慧灵、杜伟：《非经营性国有资产监管模式的构建》，《统计与决策》2008年第20期。
［本文系河北省科技厅、秦皇岛市科技局重点项目“行政事业单位资产管理中存在的问题及其对策研究”（批准号：200801037）的阶段性研究成果］
（编辑代 娟）