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摘要：城镇化是经济社会发展的必然方向，而耕地则是人类赖以生存的基础，关系到一个国家的粮食安全和社会稳定，其作用是不可替代的。但是，由于我国改革开放的逐渐深入，社会经济飞速增长，城镇化建设将不可避免地占用，并将继续占用大量土地，尤其是优质耕地。大量优质耕地不断流失，耕地总体质量不断下降，城镇与农业生产争地的矛盾将越来越突出，本文阐述了如何在城镇化进程中做好耕地保护。
关键词：粮食安全，城镇化，耕地保护
一、对于目前我国占用耕地现象发生主要原因的探讨
第一个方面是建设用地的行政配置和指标管理导致土地粗放利用。土地市场化配置水平低，土地以行政划拨和协议方式出让的比例偏高。第二个方面是征地制度不健全，补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占。我国的土地制度对农村与城市的土地采取不同的法律约束，农村与城市的土地由不同机构进行管理，并分属不同的市场和权利体系。农村集体建设用地不能入市交易；建设用地都要使用国有土地；农地变为建设用地要通过政府征地。第三个方面是中央与地方政府的土地利用目标不一致。中央更多的是考虑耕地保护和农民问题，地方政府则主要考虑本地经济增长和财政收入，这两者都与土地开发利用有关，但是目标却是不一致。第四个方面是缺乏准确评估占补平衡标准机制。占补平衡制度主要是为了保证耕地数量和质量不下降，但至今没有配套的科学评估体系，占优补劣导致了耕地质量下降。还有村庄建设规划管理体制不健全.
二、城镇化建设中耕地保护面临的问题
1、思想观念上有问题。很多人认为城镇化发展与保护耕地是“对立”的，我们必须摒弃这种观点。一些地区片面强调城镇化发展和经济发展的重要性，认为保护耕地就抑制了城镇化进程，而发展的过程就须占用耕地。所以，在这种错误观念的指导下，很多地方为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价，大量耕地被占用来搞开发，使得耕地面积锐减。
2、土地利用总体规划编制及实施滞后。土地利用总体规划是从宏观上保护和利用土地的指导方针。对于土地统筹安排、保证土地可持续利用以及保障耕地占补平衡有重要作用。而由于近年来我国经济发展速度很快，规划编制和实施都落后于经济发展，严重影响了各个地区土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。使得随意扩大耕地占用规模，耕地占补严重失衡的现象时有发生。所以，为了使我国耕地面积保持在红线以上，并且耕地质量不发生较大变化，必须确立土地供需制度，尽快编写国家和地区耕地利用总规划，使耕地保护适应我国经济的可持续发展的要求。
3、违法用地现象严重。由于我国现行政策中，土地转让后收益全部留给地方，导致一些地方政府利用农地转非的审批权，采取“低价征用，高价出让”的做法获取巨额收益，补充财政，用于基础设施建设等。也有些地方为了发展经济和取得政绩，地方政府片面强调招商引资，但是资金招来后却没有土地，只能逃避国家政策，违法占用土地，造成很大地方政府大量占用土地现象。
三、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施
1、深化土地使用制度改革，建立严格、完整的保障机制。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。对土地的管理严格按新《土地管理法》规定规范进行。通过对耕地转为非农建设用地的严格控制，对土地用途进行管制；通过制定土地利用总体规划，限定城镇化建设可供使用的土地区域，并且对各项建设用地实施年度计划，控制建设占用耕地的规模。
2、做好土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过城镇化发展速度、土地利用现状以及土地潜力的分析，未来土地利用需求是可以进行科学预测的。通过对用地结构和数量的调整，使得土地供需形势平衡，达到宏观调控土地的目的。
3、对乡镇企业的发展进行引导，避免鄉镇企业过多的占用耕地。由于城镇化的发展，使得优质资源流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。
4、利用好城镇存量土地。目前我国的城镇存量用地主要有，空地、废弃地，闲置地，可置换土地以及旧城改造低等。利用好存量土地的关键在于实施“双优化工程”，即通过对城镇存量土地的合理利用，促进土地资源配置和产业结构的双重优化。存量土地的利用灵活多样，最重要的是要根据实际情况进行合理有效的利用。
5、加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，我国在土地整理、耕地复垦和保护以及耕地节约方面都采取了积极措施，如将城市周边费矿区土地整理变为建设用地，对河滩以及偏僻地区的土地进行复垦，加大中低产田改造，对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，取得了一定的成绩，有效实现了耕地占补平衡。
6、依靠法律、法规制止，强调处罚和追究责任双到位。城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面，必须进行教育，并通过法律、法规，严格审批手续和行政手段，保证城镇化的健康发展。对出现土地违法行为负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；对于构成犯罪的，要严格依照相关规定，移送司法机关，追究刑事责任。
四、结语
城镇化是社会发展与改革的重要历程。我国也不例外，但是在国家严格控制耕地面积的情况下，如何做好城镇化进程中的保护还有待深入研究。如今，在党中央科学发展观的统领下，调控越来越严，用地形势越来越紧，粗放的用地方式已经走到了尽头。全社会对严格控制城镇建设用地、节约集约用地形成了共识。做好耕地保护工作，坚持在发展中保护，以保护促发展，实现城镇化发展与耕地保护双赢。
关键词：粮食安全，城镇化，耕地保护
一、对于目前我国占用耕地现象发生主要原因的探讨
第一个方面是建设用地的行政配置和指标管理导致土地粗放利用。土地市场化配置水平低，土地以行政划拨和协议方式出让的比例偏高。第二个方面是征地制度不健全，补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占。我国的土地制度对农村与城市的土地采取不同的法律约束，农村与城市的土地由不同机构进行管理，并分属不同的市场和权利体系。农村集体建设用地不能入市交易；建设用地都要使用国有土地；农地变为建设用地要通过政府征地。第三个方面是中央与地方政府的土地利用目标不一致。中央更多的是考虑耕地保护和农民问题，地方政府则主要考虑本地经济增长和财政收入，这两者都与土地开发利用有关，但是目标却是不一致。第四个方面是缺乏准确评估占补平衡标准机制。占补平衡制度主要是为了保证耕地数量和质量不下降，但至今没有配套的科学评估体系，占优补劣导致了耕地质量下降。还有村庄建设规划管理体制不健全.
二、城镇化建设中耕地保护面临的问题
1、思想观念上有问题。很多人认为城镇化发展与保护耕地是“对立”的，我们必须摒弃这种观点。一些地区片面强调城镇化发展和经济发展的重要性，认为保护耕地就抑制了城镇化进程，而发展的过程就须占用耕地。所以，在这种错误观念的指导下，很多地方为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价，大量耕地被占用来搞开发，使得耕地面积锐减。
2、土地利用总体规划编制及实施滞后。土地利用总体规划是从宏观上保护和利用土地的指导方针。对于土地统筹安排、保证土地可持续利用以及保障耕地占补平衡有重要作用。而由于近年来我国经济发展速度很快，规划编制和实施都落后于经济发展，严重影响了各个地区土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。使得随意扩大耕地占用规模，耕地占补严重失衡的现象时有发生。所以，为了使我国耕地面积保持在红线以上，并且耕地质量不发生较大变化，必须确立土地供需制度，尽快编写国家和地区耕地利用总规划，使耕地保护适应我国经济的可持续发展的要求。
3、违法用地现象严重。由于我国现行政策中，土地转让后收益全部留给地方，导致一些地方政府利用农地转非的审批权，采取“低价征用，高价出让”的做法获取巨额收益，补充财政，用于基础设施建设等。也有些地方为了发展经济和取得政绩，地方政府片面强调招商引资，但是资金招来后却没有土地，只能逃避国家政策，违法占用土地，造成很大地方政府大量占用土地现象。
三、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施
1、深化土地使用制度改革，建立严格、完整的保障机制。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。对土地的管理严格按新《土地管理法》规定规范进行。通过对耕地转为非农建设用地的严格控制，对土地用途进行管制；通过制定土地利用总体规划，限定城镇化建设可供使用的土地区域，并且对各项建设用地实施年度计划，控制建设占用耕地的规模。
2、做好土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过城镇化发展速度、土地利用现状以及土地潜力的分析，未来土地利用需求是可以进行科学预测的。通过对用地结构和数量的调整，使得土地供需形势平衡，达到宏观调控土地的目的。
3、对乡镇企业的发展进行引导，避免鄉镇企业过多的占用耕地。由于城镇化的发展，使得优质资源流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。
4、利用好城镇存量土地。目前我国的城镇存量用地主要有，空地、废弃地，闲置地，可置换土地以及旧城改造低等。利用好存量土地的关键在于实施“双优化工程”，即通过对城镇存量土地的合理利用，促进土地资源配置和产业结构的双重优化。存量土地的利用灵活多样，最重要的是要根据实际情况进行合理有效的利用。
5、加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，我国在土地整理、耕地复垦和保护以及耕地节约方面都采取了积极措施，如将城市周边费矿区土地整理变为建设用地，对河滩以及偏僻地区的土地进行复垦，加大中低产田改造，对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，取得了一定的成绩，有效实现了耕地占补平衡。
6、依靠法律、法规制止，强调处罚和追究责任双到位。城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面，必须进行教育，并通过法律、法规，严格审批手续和行政手段，保证城镇化的健康发展。对出现土地违法行为负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；对于构成犯罪的，要严格依照相关规定，移送司法机关，追究刑事责任。
四、结语
城镇化是社会发展与改革的重要历程。我国也不例外，但是在国家严格控制耕地面积的情况下，如何做好城镇化进程中的保护还有待深入研究。如今，在党中央科学发展观的统领下，调控越来越严，用地形势越来越紧，粗放的用地方式已经走到了尽头。全社会对严格控制城镇建设用地、节约集约用地形成了共识。做好耕地保护工作，坚持在发展中保护，以保护促发展，实现城镇化发展与耕地保护双赢。