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[摘 要]长期以来，扶贫开发工作存在着对象不准、情况不明、扶贫资金指向不准、贫困地区对国家扶贫资金依赖性大等问题。“大水漫灌”“扶农不扶贫”等现象也逐渐凸显，并造成了扶贫资金流失、扶贫开发效果大打折扣。因此，“精准扶贫”的提出对新时期扶贫开发工作具有重要的意义。文章将以河北省秦皇岛市青龙满族自治县为例，对精准扶贫产生的原因以及具体措施进行探究。
[关键词]精准扶贫；易地扶贫；青龙县
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.202
1 青龙满族自治县扶贫工作基本现状
1.1 青龙县贫困状况及致贫原因
青龙满族自治县位于河北省东北部边缘，明长城北侧，燕山山脉东段，是典型的石质山区县，全县面积3510平方公里，山场面积占77.2%，耕地面积占10%，人均耕地1.1亩，因此素有“八山、一水、一分田”之称，全县总人口55万，其中满族人口占69.6%。农业生产受自然条件制约，产业结构单一，产量低而不稳，经济效益差，农户丰年温饱，灾年返贫的现象较为普遍。
青龙县目前共有“十二五”和“十三五”贫困村142个，识别、认定贫困户50966户、12.7万人，由于青龙所处特殊的地理环境和气候条件，大部分贫困村自然条件恶劣，村民居住分散，基础设施落后。
一是自然条件差。青龙县山多地少，地势复杂，土地瘠薄零散，干旱、洪涝、风雹、霜冻等自然灾害频繁发生，抗灾减灾能力差。农业生产受自然条件制约，产业结构单一，产量低而不稳，经济效益差，农户丰年温饱，灾年返贫的现象较为普遍。全县农业人口人均水浇地不足0.5亩，而现有贫困人口人均水浇地还不到0.2亩土地，土地干旱、瘠薄，粮食不能自给。
二是投入不足，基础设施落后制约了经济发展。我县工业基础薄弱，交通、能源、电力、通信设施落后，交通不便，信息不灵。境内铁路里程只有3.7公里，公路密度小，标准低，目前仍有119个行政村缺路少桥，交通不便；部分村不通广播和电话，并且仍有十多万人饮水困难。
这些贫困人口大部分都居住在深沟小岔，交通不便，通信、饮水困难，严重制约了贫困户的脱贫步伐，也是目前青龙县扶贫攻克的最直接挑战。
1.2 现阶段青龙县扶贫工作基础与环境分析
“十二五”期间，青龙县县委、县政府依托国家扶贫重点开发县、少数民族自治县和资源大县优势，突出项目、民生、队伍三个着力点，实施“环境立县、产业强县、开发兴县、和谐安县”四大战略，全面建设生态型、现代化、民族特色新青龙，为“十三五”经济转型升级、创新发展奠定了坚实基础。
1.2.1 发展基础
第一，经济实力显著增强。2015年全县生产总值完成98亿元，在“十一五”发展基础上，年均递增4.8%。第二，产业结构优化初见成效，但产出效益不高。工业转型升级、现代农业、旅游服务业稳步发展。第三，生态环境更加优美，环境监督措施仍需加强。第四，民生保障事业显著提高，但就业服务体系仍亟待健全。第五，城乡基础设施建设取得了较大进展。“十二五”时期青龙县社会发展目标完成情况见下表。
1.2.2 主要经验
“十二五”取得的重要成就，为青龙县未来扶贫工作的开展奠定了坚实基础，也为未来五年乃至更长时间的发展提供了宝贵经验。
一是要把改善民生作为根本，全心全意为民办实事；二是以转型发展为主线，大力发展工业经济；三是强化招商引资狠抓项目建设；四是突出生态品牌，壮大绿色产业，实现“绿色增长”。
2 精准扶贫需进一步落实和深化的原因
精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。
不可否认青龙县政府的扶贫工作在近年来取得了较大进展，如贫困人数大幅下降，农民生活水平显著提升。但是，长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。如贫困居民底数无法全面查明，导致很多扶贫资金“天女散花”，使用范围广，而效率却很低；重点县舍不得摘掉贫困的帽子放弃补贴，因此在财政数字上造假，继续挤占扶贫资金，浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。表面上看，粗放扶贫是工作方法存在问题，实质反映的是干部的群众观念和执政理念的大问题，不可小觑。
现行的扶贫制度设计存在缺陷，主要问题在于扶贫项目实行“大水漫灌”方式，较为粗放，针对性较弱，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，一方水土难养一方人，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是因为补助资金少，所以享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益程度也相对较少。
综上所述，原有的扶贫体制机制必须进行修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策对谁用、如何用、效果怎样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，并且要用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，不能只做形象工程。
3 实施精准扶贫工作的措施
第一，对象精准是精准扶贫工作的必要前提，通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”。开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。切实发挥扶贫资金的作用，只有扶真贫才能真扶贫。识别制度要充分发扬基层民主，发动群众参与；透明程序，保证贫困户认定的透明公开、相对公平。 第二，内容精准是精准扶贫工作的关键，各级政府应致力于实现基础扶贫到村到户、产业扶贫到村到户、教育扶贫到村到户、金融扶贫到村到户。保证扶贫政策解决贫困户的实际困难。
第三，措施精确，扶贫工作要重点从“人”和“钱”两个方向出发，因地制宜、因势利导，针对每一个区域甚至每一个贫困户的实际情况制定帮扶措施。授之以鱼不如授之以渔，扶贫政策要以帮助当地进行产业升级，提高当地经济发展能力为主要任务，帮助贫困户脱贫致富，而不是“年年扶贫年年贫”。主要内容包括：一是扶贫开发与农业发展方式转变深度融合，扶贫措施要在帮助贫困地区解决当前困难的同时考虑到该地区的长远发展。加大力度完善农村基础设施建设，发展果木、林木、养殖等具有发展潜力的项目，且运营周期较长的项目。二是扶贫攻坚与社会扶贫济困深度融合。精准扶贫的精神是指，在普惠的基础上重点帮扶特别困难的地区和家庭，而不是放弃普惠政策。三是政策方针与因地制宜相结合，加大资金整合力度。
第四，管理精准是扶贫工作顺利进行的保证。主要包括以下内容。
一是贫困户信息管理。要建立起贫困户基本信息的网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。对贫困农户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。
二是阳光操作，健全监督管理制度。按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作导致的应扶未扶，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行；筑牢扶贫资金管理使用的带电“高压线”，治理资金“跑冒滴漏”问题。同时，还应引入第三方监督，严格扶贫资金管理，确保扶贫资金用准用足，不致“张冠李戴”。
三是权责分明，各司其职。对扶贫工作，目前省、市、县三级分别该承担什么任务并不十分明确，好像大家都在管钱、分钱，监督的责任也不清晰；专项扶贫资金很分散，涉及多个部门，各个部门的责任也不清晰。现在，省委已经明确，省、市两级政府主要负责扶贫资金和项目监管，扶贫项目审批管理权限原则上下放到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度，各级都要按照自身事权推进工作；各部门也应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，加大资金整合力度，确保精准扶贫，集中解决突出问题。
综上所述，扶贫工作任重道远，各政府部门应改革旧的扶贫制度，做到对症下药，根据各贫困地区的不同情况具体问题具体分析。如青龙满族自治县重点实施的易地扶贫搬迁项目，就是建立在“精准扶贫”的精神指导之下落实的。在扶贫的同时，帮助贫困地区实现产业转移和升级，减轻其对扶贫政策的依赖性，也就是说，精准扶贫对贫困地区而言是一个“输血”到“造血”的过程，虽不可一蹴而就，但的确是促进贫困地区发展，提高扶贫资金使用效率的长久之计。
参考文献：
[1]青龙满族自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z].2016.
[2]常艳.西部地区易地扶贫搬迁的土地安置能力分析[J].经济问题探索，2008（8）.
[3]王明霞.河北省青龙满族自治县旅游扶贫调查与研究[J].满族研究，2007（4）.
[4]贾勇峰.动真情扶真贫真扶贫——正宁县精准扶贫侧记[J].党的建设，2014（9）.
[5]莫小峰.完善精准识别工作机制推进精准扶贫[J].广西经济，2015（4）.
[关键词]精准扶贫；易地扶贫；青龙县
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.202
1 青龙满族自治县扶贫工作基本现状
1.1 青龙县贫困状况及致贫原因
青龙满族自治县位于河北省东北部边缘，明长城北侧，燕山山脉东段，是典型的石质山区县，全县面积3510平方公里，山场面积占77.2%，耕地面积占10%，人均耕地1.1亩，因此素有“八山、一水、一分田”之称，全县总人口55万，其中满族人口占69.6%。农业生产受自然条件制约，产业结构单一，产量低而不稳，经济效益差，农户丰年温饱，灾年返贫的现象较为普遍。
青龙县目前共有“十二五”和“十三五”贫困村142个，识别、认定贫困户50966户、12.7万人，由于青龙所处特殊的地理环境和气候条件，大部分贫困村自然条件恶劣，村民居住分散，基础设施落后。
一是自然条件差。青龙县山多地少，地势复杂，土地瘠薄零散，干旱、洪涝、风雹、霜冻等自然灾害频繁发生，抗灾减灾能力差。农业生产受自然条件制约，产业结构单一，产量低而不稳，经济效益差，农户丰年温饱，灾年返贫的现象较为普遍。全县农业人口人均水浇地不足0.5亩，而现有贫困人口人均水浇地还不到0.2亩土地，土地干旱、瘠薄，粮食不能自给。
二是投入不足，基础设施落后制约了经济发展。我县工业基础薄弱，交通、能源、电力、通信设施落后，交通不便，信息不灵。境内铁路里程只有3.7公里，公路密度小，标准低，目前仍有119个行政村缺路少桥，交通不便；部分村不通广播和电话，并且仍有十多万人饮水困难。
这些贫困人口大部分都居住在深沟小岔，交通不便，通信、饮水困难，严重制约了贫困户的脱贫步伐，也是目前青龙县扶贫攻克的最直接挑战。
1.2 现阶段青龙县扶贫工作基础与环境分析
“十二五”期间，青龙县县委、县政府依托国家扶贫重点开发县、少数民族自治县和资源大县优势，突出项目、民生、队伍三个着力点，实施“环境立县、产业强县、开发兴县、和谐安县”四大战略，全面建设生态型、现代化、民族特色新青龙，为“十三五”经济转型升级、创新发展奠定了坚实基础。
1.2.1 发展基础
第一，经济实力显著增强。2015年全县生产总值完成98亿元，在“十一五”发展基础上，年均递增4.8%。第二，产业结构优化初见成效，但产出效益不高。工业转型升级、现代农业、旅游服务业稳步发展。第三，生态环境更加优美，环境监督措施仍需加强。第四，民生保障事业显著提高，但就业服务体系仍亟待健全。第五，城乡基础设施建设取得了较大进展。“十二五”时期青龙县社会发展目标完成情况见下表。
1.2.2 主要经验
“十二五”取得的重要成就，为青龙县未来扶贫工作的开展奠定了坚实基础，也为未来五年乃至更长时间的发展提供了宝贵经验。
一是要把改善民生作为根本，全心全意为民办实事；二是以转型发展为主线，大力发展工业经济；三是强化招商引资狠抓项目建设；四是突出生态品牌，壮大绿色产业，实现“绿色增长”。
2 精准扶贫需进一步落实和深化的原因
精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。
不可否认青龙县政府的扶贫工作在近年来取得了较大进展，如贫困人数大幅下降，农民生活水平显著提升。但是，长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。如贫困居民底数无法全面查明，导致很多扶贫资金“天女散花”，使用范围广，而效率却很低；重点县舍不得摘掉贫困的帽子放弃补贴，因此在财政数字上造假，继续挤占扶贫资金，浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。表面上看，粗放扶贫是工作方法存在问题，实质反映的是干部的群众观念和执政理念的大问题，不可小觑。
现行的扶贫制度设计存在缺陷，主要问题在于扶贫项目实行“大水漫灌”方式，较为粗放，针对性较弱，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，一方水土难养一方人，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是因为补助资金少，所以享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益程度也相对较少。
综上所述，原有的扶贫体制机制必须进行修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策对谁用、如何用、效果怎样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，并且要用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，不能只做形象工程。
3 实施精准扶贫工作的措施
第一，对象精准是精准扶贫工作的必要前提，通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”。开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。切实发挥扶贫资金的作用，只有扶真贫才能真扶贫。识别制度要充分发扬基层民主，发动群众参与；透明程序，保证贫困户认定的透明公开、相对公平。 第二，内容精准是精准扶贫工作的关键，各级政府应致力于实现基础扶贫到村到户、产业扶贫到村到户、教育扶贫到村到户、金融扶贫到村到户。保证扶贫政策解决贫困户的实际困难。
第三，措施精确，扶贫工作要重点从“人”和“钱”两个方向出发，因地制宜、因势利导，针对每一个区域甚至每一个贫困户的实际情况制定帮扶措施。授之以鱼不如授之以渔，扶贫政策要以帮助当地进行产业升级，提高当地经济发展能力为主要任务，帮助贫困户脱贫致富，而不是“年年扶贫年年贫”。主要内容包括：一是扶贫开发与农业发展方式转变深度融合，扶贫措施要在帮助贫困地区解决当前困难的同时考虑到该地区的长远发展。加大力度完善农村基础设施建设，发展果木、林木、养殖等具有发展潜力的项目，且运营周期较长的项目。二是扶贫攻坚与社会扶贫济困深度融合。精准扶贫的精神是指，在普惠的基础上重点帮扶特别困难的地区和家庭，而不是放弃普惠政策。三是政策方针与因地制宜相结合，加大资金整合力度。
第四，管理精准是扶贫工作顺利进行的保证。主要包括以下内容。
一是贫困户信息管理。要建立起贫困户基本信息的网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。对贫困农户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。
二是阳光操作，健全监督管理制度。按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作导致的应扶未扶，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行；筑牢扶贫资金管理使用的带电“高压线”，治理资金“跑冒滴漏”问题。同时，还应引入第三方监督，严格扶贫资金管理，确保扶贫资金用准用足，不致“张冠李戴”。
三是权责分明，各司其职。对扶贫工作，目前省、市、县三级分别该承担什么任务并不十分明确，好像大家都在管钱、分钱，监督的责任也不清晰；专项扶贫资金很分散，涉及多个部门，各个部门的责任也不清晰。现在，省委已经明确，省、市两级政府主要负责扶贫资金和项目监管，扶贫项目审批管理权限原则上下放到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度，各级都要按照自身事权推进工作；各部门也应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，加大资金整合力度，确保精准扶贫，集中解决突出问题。
综上所述，扶贫工作任重道远，各政府部门应改革旧的扶贫制度，做到对症下药，根据各贫困地区的不同情况具体问题具体分析。如青龙满族自治县重点实施的易地扶贫搬迁项目，就是建立在“精准扶贫”的精神指导之下落实的。在扶贫的同时，帮助贫困地区实现产业转移和升级，减轻其对扶贫政策的依赖性，也就是说，精准扶贫对贫困地区而言是一个“输血”到“造血”的过程，虽不可一蹴而就，但的确是促进贫困地区发展，提高扶贫资金使用效率的长久之计。
参考文献：
[1]青龙满族自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z].2016.
[2]常艳.西部地区易地扶贫搬迁的土地安置能力分析[J].经济问题探索，2008（8）.
[3]王明霞.河北省青龙满族自治县旅游扶贫调查与研究[J].满族研究，2007（4）.
[4]贾勇峰.动真情扶真贫真扶贫——正宁县精准扶贫侧记[J].党的建设，2014（9）.
[5]莫小峰.完善精准识别工作机制推进精准扶贫[J].广西经济，2015（4）.