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摘 要：农村社会救助存在的诸多问题已影响到了农村社会的和谐发展。完善法律制度是推动农村社会救助事业发展的重要保证。加快农村社会救助立法、明确政府主导责任、健全管理监督机制等是完善农村社会救助法律制度的主要内容。
關键词：农村；社会救助；法律制度
当前，农村社会救助依然存在着诸多问题，这不仅制约着农村弱势群体生存环境的改善和发展能力的提升，也影响着农村的和谐与发展。法律制度的不健全是农村社会救助存在问题的重要原因。完善农村社会救助法律制度是实现农村社会救助工作有序、有效实施的基础。
一、当前农村社会救助存在的主要问题
（一）农村社会救助供给与需求的矛盾突出
救助制度是农村社会安全的最后一道屏障。从发挥制度功能角度看，农村社会救助应面向农村所有贫困人口。但农村获得实际社会救助的群体大约占到“应保”对象的16-50%；“三无对象”的“五保户”中，得到实际救助的大约占到该群体的70%。农村社会救助还未达到“应保尽保”，而且保障水平也偏低，以农村低保为例，2013年我国农村低保标准为每月117元。[1]与农村现有物价相比，农村低保水平低是不争的事实。特别是低保群体中的“困难户”，如主要劳动力常年患病家庭，现有低保水平如杯水车薪，生活困窘无法改善。“救助水平低，保障范围狭窄”反映了农村社会救助供给与需求之间的矛盾突出，这势必影响农村社会救助的制度功效。
（二）农村社会救助对象确定困难
“应保才保”是社会救助的基本精神。准确确定救助对象，是发挥社会救助制度功能的前提。当前准确确定农村社会救助对象还是一个难题，主要原因有：一是我国还没有完善的农村贫困家庭评价制度；二是农村社会救助基层管理力量薄弱，且救助对象居住分散；三是救助对象家庭经济状况难以调查。这直接影响农村救助对象确定的客观性，极易滋生因人情造成的“应保未保，不该保的却保”的现象。同时也难以实施对农村社会救助对象的动态管理，造成“纳入容易，清除难”的局面。这样的“现象”和“局面”，违背了农村社会救助制度的基本精神，难以真正发挥救助制度的功效。
（三）农村社会救助管理体制不完善
健全的管理体制是农村社会救助有效开展的制度基础。现行的多部门各自监管的管理体制，使得农村社会救助工作难以统一协调，极易造成“重复救助”和“得不到救助”的现象，农村社会救助难以发挥“应保才报，应保尽保”的制度功能。其次是基层救助力量很薄弱。如，乡镇基层机构没有专职的民政工作人员；基层救助机构信息化建设滞后等，相对于农村社会救助工作的繁重任务，薄弱的基层救助力量直接影响了农村社会救助工作的正常开展。其三，地方政府承担着大部分救助资金责任，有限的地方财力使得救助资金较匮乏，这使得农村社会救助难以扩大救助范围和提高救助水平。
（四）农村社会救助体系有待完善
目前，我国基本上建立起一套包括农村低保、“五保户”供养、扶贫和灾害救助为内容的农村社会救助体系，但该体系救助覆盖面依然较窄，相当一部分困难群体尚不能纳入救助范围。有些家庭在住房，子女上学，就医等方面困难非常突出。大部分地方还没有把住房救助、教育救助、医疗救助等专项救助制度纳入到农村社会救助体系之中，即使在纳入救助体系的地方，在救助对象、救助方式、救助标准等问题规定上也不够具体化。同时，各项救助制度都封闭运行，缺乏整体协调机制，政策间的衔接和配套还不够完善，使得农村有限的社会救助资源难以共享，严重影响了救助资源综合效能的发挥。
（五）农村社会救助的社会化程度低
社会组织在社会救助中发挥着重要作用，这是一条重要的国际经验。我国农村社会救助从资金承担和实施情况来看，是以政府为主的，社会组织参与程度低。根据2010年统计数据显示，我国85%公民没有捐献过钱物。社会捐助金额仅占GDP的0.001538%。在美国，85%的捐款来自于民众，慈善公益机构每年募集的资金高达美国GDP的8%-9%。[2]国际发展经验表明，在社会救助事业中，政府不是万能的，社会组织往往发挥着其独特的作用。我国农村社会救助的社会化程度亟待提高。
（六）农村社会救助监督薄弱
“中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行问题，尤其是监督问题。”[3]我国农村社会救助监督机制依然薄弱，造成了诸多问题，如在确定农村社会救助对象时重亲厚友，结果是符合救助条件的成不了救助对象，不符合救助条件的却侵占着国家有限的救助资源；有的主管部门私自挪用救助款，甚至贪污腐败等，这不仅严重背离了救助制度的初衷和目的，也引起群众极大的不满，损害着政府形象。
（七）农村社会救助立法滞后
立法先行是社会保障制度的一项基本原则。有了立法，才有社会救助制度的权威性和稳定性，及有效推行。立法滞后对社会救助制度负面影响极大。我国农村社会救助立法严重滞后。目前，我国还没有制定农村社会救助的专门法律。已有的《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等行政法规和规章，立法层次较低，内容也不全面。立法的滞后，使得农村社会救助处于无法可依的无序状态，管理机制薄弱，得不到应有的重视，严重阻碍着农村社会救助工作的开展和贫困者权益的保障。
二、完善农村社会救助法律制度的对策建议
（一）加快农村社会救助立法工作
“立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。”[4]通过立法，社会救助工作走规范化、科学化和法治化道路，是做好社会救助工作的一条重要国际经验和必由之路。我国农村社会救助工作亟待顶层设计，加强农村社会救助法律制度建设已经刻不容缓。在农村社会救助立法问题上，笔者认为，应按照城乡统一的发展方向来构建一部单独的《社会救助法》，对社会救助（包含农村社会救助）作出统一的全面的规定。在具体的法律制度设计中，既要借鉴国际社会其他国家社会救助立法制度的有益经验和有效实践，又要从我国实际出发，构建一个符合我国国情的农村社会救助法律体系，使农村社会救助工作有法可依。 （二）明确政府主导责任，推进农村社会救助社会化
理清社会救助中的政府责任和社会责任是完善农村社会救助法律制度的关键点。就我国国情来说，农村社会救助还是要以政府为主导，同时辅以社会组织和个人共同参与完成。政府在农村社会救助中依然要承担义不容辞的职责，这将直接影响到农村社会救助制度的有效性和法律化。基于我国中央政府财政吸取能力和地方经济社会发展的巨大差异，要合理划分中央政府和地方政府农村社会救助资金的分担比例，由中央政府承担主要救助资金职责，并根据经济社会发展实际，建立农村社会救助资金正常增长机制，以保证充足的农村社会救助资金，这是顺利实施农村社会救助工作的基础。
政府应承担社会救助的主导责任，但政府不是全能的。随着现代公共行政的发展，政府职能的转变和我国农村社会救助的现实，我们要重视、支持和鼓励民间机构和慈善组织的发展，充分调动社会力量，共同做好社会救助工作，积极推动农村社会救助的社会化。
（三）明确农村社会救助对象和标准
救助该救助的人，是救助制度的初衷，也是实现救助制度功效的基础。正如前所述，我国存在着农村社会救助对象确定困难问题，制度的不完善和监督机制的薄弱是重要原因。因此，科学界定农村社会救助的对象和标准是完善农村社会救助法律制度的重要内容。笔者认为，农村社会救助对象应分成生理性困难群体、资源性困难群体、突发性困难群体和社会性困难群体四类，同时，以此为基础区分哪些是需要长期救助的对象，哪些是需要短期救助的对象（如突发性困难群体）。因为短期需要救助群体的“短期性”，确定农村社会救助标准主要涉及的是长期需要救助的贫困性社会救助的标准问题。根据我国地区经济社会发展的差异性和地方政府的财政承载能力，农村社会救助的标准应该以当地最低生活保障线为基准，参照个人家庭具体收入情况和物价因素来确定。笔者建议国家每二年依据地方经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平和物价指数來测算和调整地方最低生活保障线，实现农村社会救助标准的动态管理。同时，加强对救助对象生活状况跟踪制度建设，保证救助对象“进得来，出的去”，救助“真正需要救助的人”。
（四）完善农村社会救助体系
完善救助体系是发挥农村社会救助制度综合功效的基础和保障。笔者认为，完善农村社会救助体系，要以“扩大覆盖、提高水平、充分衔接、应保尽保”为目标，进一步健全以农村低保为基础的，辅以“五保”供养、教育救助、就业救助、灾害救助、住房救助、医疗救助、农村扶贫为内容的多层次、全方位、综合性的农村社会救助体系，把生存型救助与发展型救助有机结合，实现农村困难群众应保尽保的同时，使得困难群众能够通过自立摆脱困境。同时，要做好各项社会救助制度之间，社会救助与社会保险、社会福利等之间的制度衔接，使得各项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，充分发挥救助制度的综合效能。
（五）完善农村社会救助管理和监督机制
健全管理和监督机制是完善农村社会救助法律制度的重要内容。农村社会救助管理体制建设的基本方向应是建立“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助机制”。[5]尤其要注意加强领导、科学规划、统筹协调和信息化管理，以有效推进农村社会救助工作的实施。其次，要加强农村社会救助基层管理组织建设和工作队伍建设。在乡镇和行政村我们可以建立救助所和救助点，足额拨付经费和安排专职人员负责基层农村社会救助相关事宜。
健全和强化政府自纠与社会监督相结合的监督机制，这是保障农村社会救助持续有效发展的关键。首先，构建救助部门与社会和救助对象，救助部门之间的交流平台，形成良性互动。并建立农村社会救助主管部门信息公开制度，通过部门网站或媒体向社会公布农村社会救助的有关政策和资金安排使用情况；其次，加强农村社会救助责任追究机制，对农村社会救助中的违法违纪行为要严惩不怠，营造农村社会救助工作良性运行的内部环境。
注释：
[1]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.
[2]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.
[3]金波.法律监督的理论与实务[M].北京：中国检察出版社，2005：25.
[4]郑功成.加入WTO与中国的社会保障改革[J].管理世界2002（4）：38.
[5]曹明睿.社会救助法律制度研究[D].成都：西南政法大学，2004.
作者简介：于禄娟（1976-），女，河北顺平人，河北保定学院政法系讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；陈林（1979-），女，河北保定人，河北保定广播电视大学讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；赵青（1983-），女，河北石家庄人，河北保定学院教师，教育学硕士，主要研究方向：教育管理。
關键词：农村；社会救助；法律制度
当前，农村社会救助依然存在着诸多问题，这不仅制约着农村弱势群体生存环境的改善和发展能力的提升，也影响着农村的和谐与发展。法律制度的不健全是农村社会救助存在问题的重要原因。完善农村社会救助法律制度是实现农村社会救助工作有序、有效实施的基础。
一、当前农村社会救助存在的主要问题
（一）农村社会救助供给与需求的矛盾突出
救助制度是农村社会安全的最后一道屏障。从发挥制度功能角度看，农村社会救助应面向农村所有贫困人口。但农村获得实际社会救助的群体大约占到“应保”对象的16-50%；“三无对象”的“五保户”中，得到实际救助的大约占到该群体的70%。农村社会救助还未达到“应保尽保”，而且保障水平也偏低，以农村低保为例，2013年我国农村低保标准为每月117元。[1]与农村现有物价相比，农村低保水平低是不争的事实。特别是低保群体中的“困难户”，如主要劳动力常年患病家庭，现有低保水平如杯水车薪，生活困窘无法改善。“救助水平低，保障范围狭窄”反映了农村社会救助供给与需求之间的矛盾突出，这势必影响农村社会救助的制度功效。
（二）农村社会救助对象确定困难
“应保才保”是社会救助的基本精神。准确确定救助对象，是发挥社会救助制度功能的前提。当前准确确定农村社会救助对象还是一个难题，主要原因有：一是我国还没有完善的农村贫困家庭评价制度；二是农村社会救助基层管理力量薄弱，且救助对象居住分散；三是救助对象家庭经济状况难以调查。这直接影响农村救助对象确定的客观性，极易滋生因人情造成的“应保未保，不该保的却保”的现象。同时也难以实施对农村社会救助对象的动态管理，造成“纳入容易，清除难”的局面。这样的“现象”和“局面”，违背了农村社会救助制度的基本精神，难以真正发挥救助制度的功效。
（三）农村社会救助管理体制不完善
健全的管理体制是农村社会救助有效开展的制度基础。现行的多部门各自监管的管理体制，使得农村社会救助工作难以统一协调，极易造成“重复救助”和“得不到救助”的现象，农村社会救助难以发挥“应保才报，应保尽保”的制度功能。其次是基层救助力量很薄弱。如，乡镇基层机构没有专职的民政工作人员；基层救助机构信息化建设滞后等，相对于农村社会救助工作的繁重任务，薄弱的基层救助力量直接影响了农村社会救助工作的正常开展。其三，地方政府承担着大部分救助资金责任，有限的地方财力使得救助资金较匮乏，这使得农村社会救助难以扩大救助范围和提高救助水平。
（四）农村社会救助体系有待完善
目前，我国基本上建立起一套包括农村低保、“五保户”供养、扶贫和灾害救助为内容的农村社会救助体系，但该体系救助覆盖面依然较窄，相当一部分困难群体尚不能纳入救助范围。有些家庭在住房，子女上学，就医等方面困难非常突出。大部分地方还没有把住房救助、教育救助、医疗救助等专项救助制度纳入到农村社会救助体系之中，即使在纳入救助体系的地方，在救助对象、救助方式、救助标准等问题规定上也不够具体化。同时，各项救助制度都封闭运行，缺乏整体协调机制，政策间的衔接和配套还不够完善，使得农村有限的社会救助资源难以共享，严重影响了救助资源综合效能的发挥。
（五）农村社会救助的社会化程度低
社会组织在社会救助中发挥着重要作用，这是一条重要的国际经验。我国农村社会救助从资金承担和实施情况来看，是以政府为主的，社会组织参与程度低。根据2010年统计数据显示，我国85%公民没有捐献过钱物。社会捐助金额仅占GDP的0.001538%。在美国，85%的捐款来自于民众，慈善公益机构每年募集的资金高达美国GDP的8%-9%。[2]国际发展经验表明，在社会救助事业中，政府不是万能的，社会组织往往发挥着其独特的作用。我国农村社会救助的社会化程度亟待提高。
（六）农村社会救助监督薄弱
“中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行问题，尤其是监督问题。”[3]我国农村社会救助监督机制依然薄弱，造成了诸多问题，如在确定农村社会救助对象时重亲厚友，结果是符合救助条件的成不了救助对象，不符合救助条件的却侵占着国家有限的救助资源；有的主管部门私自挪用救助款，甚至贪污腐败等，这不仅严重背离了救助制度的初衷和目的，也引起群众极大的不满，损害着政府形象。
（七）农村社会救助立法滞后
立法先行是社会保障制度的一项基本原则。有了立法，才有社会救助制度的权威性和稳定性，及有效推行。立法滞后对社会救助制度负面影响极大。我国农村社会救助立法严重滞后。目前，我国还没有制定农村社会救助的专门法律。已有的《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等行政法规和规章，立法层次较低，内容也不全面。立法的滞后，使得农村社会救助处于无法可依的无序状态，管理机制薄弱，得不到应有的重视，严重阻碍着农村社会救助工作的开展和贫困者权益的保障。
二、完善农村社会救助法律制度的对策建议
（一）加快农村社会救助立法工作
“立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。”[4]通过立法，社会救助工作走规范化、科学化和法治化道路，是做好社会救助工作的一条重要国际经验和必由之路。我国农村社会救助工作亟待顶层设计，加强农村社会救助法律制度建设已经刻不容缓。在农村社会救助立法问题上，笔者认为，应按照城乡统一的发展方向来构建一部单独的《社会救助法》，对社会救助（包含农村社会救助）作出统一的全面的规定。在具体的法律制度设计中，既要借鉴国际社会其他国家社会救助立法制度的有益经验和有效实践，又要从我国实际出发，构建一个符合我国国情的农村社会救助法律体系，使农村社会救助工作有法可依。 （二）明确政府主导责任，推进农村社会救助社会化
理清社会救助中的政府责任和社会责任是完善农村社会救助法律制度的关键点。就我国国情来说，农村社会救助还是要以政府为主导，同时辅以社会组织和个人共同参与完成。政府在农村社会救助中依然要承担义不容辞的职责，这将直接影响到农村社会救助制度的有效性和法律化。基于我国中央政府财政吸取能力和地方经济社会发展的巨大差异，要合理划分中央政府和地方政府农村社会救助资金的分担比例，由中央政府承担主要救助资金职责，并根据经济社会发展实际，建立农村社会救助资金正常增长机制，以保证充足的农村社会救助资金，这是顺利实施农村社会救助工作的基础。
政府应承担社会救助的主导责任，但政府不是全能的。随着现代公共行政的发展，政府职能的转变和我国农村社会救助的现实，我们要重视、支持和鼓励民间机构和慈善组织的发展，充分调动社会力量，共同做好社会救助工作，积极推动农村社会救助的社会化。
（三）明确农村社会救助对象和标准
救助该救助的人，是救助制度的初衷，也是实现救助制度功效的基础。正如前所述，我国存在着农村社会救助对象确定困难问题，制度的不完善和监督机制的薄弱是重要原因。因此，科学界定农村社会救助的对象和标准是完善农村社会救助法律制度的重要内容。笔者认为，农村社会救助对象应分成生理性困难群体、资源性困难群体、突发性困难群体和社会性困难群体四类，同时，以此为基础区分哪些是需要长期救助的对象，哪些是需要短期救助的对象（如突发性困难群体）。因为短期需要救助群体的“短期性”，确定农村社会救助标准主要涉及的是长期需要救助的贫困性社会救助的标准问题。根据我国地区经济社会发展的差异性和地方政府的财政承载能力，农村社会救助的标准应该以当地最低生活保障线为基准，参照个人家庭具体收入情况和物价因素来确定。笔者建议国家每二年依据地方经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平和物价指数來测算和调整地方最低生活保障线，实现农村社会救助标准的动态管理。同时，加强对救助对象生活状况跟踪制度建设，保证救助对象“进得来，出的去”，救助“真正需要救助的人”。
（四）完善农村社会救助体系
完善救助体系是发挥农村社会救助制度综合功效的基础和保障。笔者认为，完善农村社会救助体系，要以“扩大覆盖、提高水平、充分衔接、应保尽保”为目标，进一步健全以农村低保为基础的，辅以“五保”供养、教育救助、就业救助、灾害救助、住房救助、医疗救助、农村扶贫为内容的多层次、全方位、综合性的农村社会救助体系，把生存型救助与发展型救助有机结合，实现农村困难群众应保尽保的同时，使得困难群众能够通过自立摆脱困境。同时，要做好各项社会救助制度之间，社会救助与社会保险、社会福利等之间的制度衔接，使得各项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，充分发挥救助制度的综合效能。
（五）完善农村社会救助管理和监督机制
健全管理和监督机制是完善农村社会救助法律制度的重要内容。农村社会救助管理体制建设的基本方向应是建立“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助机制”。[5]尤其要注意加强领导、科学规划、统筹协调和信息化管理，以有效推进农村社会救助工作的实施。其次，要加强农村社会救助基层管理组织建设和工作队伍建设。在乡镇和行政村我们可以建立救助所和救助点，足额拨付经费和安排专职人员负责基层农村社会救助相关事宜。
健全和强化政府自纠与社会监督相结合的监督机制，这是保障农村社会救助持续有效发展的关键。首先，构建救助部门与社会和救助对象，救助部门之间的交流平台，形成良性互动。并建立农村社会救助主管部门信息公开制度，通过部门网站或媒体向社会公布农村社会救助的有关政策和资金安排使用情况；其次，加强农村社会救助责任追究机制，对农村社会救助中的违法违纪行为要严惩不怠，营造农村社会救助工作良性运行的内部环境。
注释：
[1]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.
[2]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.
[3]金波.法律监督的理论与实务[M].北京：中国检察出版社，2005：25.
[4]郑功成.加入WTO与中国的社会保障改革[J].管理世界2002（4）：38.
[5]曹明睿.社会救助法律制度研究[D].成都：西南政法大学，2004.
作者简介：于禄娟（1976-），女，河北顺平人，河北保定学院政法系讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；陈林（1979-），女，河北保定人，河北保定广播电视大学讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；赵青（1983-），女，河北石家庄人，河北保定学院教师，教育学硕士，主要研究方向：教育管理。